Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje zbog nepoštovanja pravnosnažnog upravnog akta

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na pravično suđenje. Okružni sud je pogrešno primenio zakon retroaktivno, čime je de facto stavio van snage pravnosnažni upravni akt o novčanoj naknadi, ignorišući obavezu suda da poštuje takve akte.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Slobodana Stankovića iz Vranja, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. februara 2011. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Slobodana Stankovića i utvrđuje da je presudom Okružnog suda u Vranju Gž. 1691/09 od 21. oktobra 2009. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbija kao neosnovana.

2. Poništava se presuda Okružnog suda u Vranju Gž. 1691/09 od 21. oktobra 2009. godine i nalaže Višem sudu u Vranju da ponovo odluči o žalbi Sllobodana Stankovića izjavljenoj protiv presude Opštinskog suda u Vranju P. 2321/08 od 16. juna 2009. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Slobodan Stanković iz Vranja, preko punomoćnika Zorana Stankovića, advokata iz Vranja, podneo je ustavnu žalbu 1. decembra 2009. godine protiv presude Okružnog suda u Vranju Gž. 1691/09 od 21. oktobra 2009. godine, koja je Ustavnom sudu preko Opštinskog suda u Vranju dostavljena 26. februara 2010. godine. Ustavna žalba je izjavljena zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i povrede načela zabrane diskriminacije zajemčenog odredbama člana 21. Ustava.

U ustavnoj žalbi je navedeno da je podnosiocu ustavne žalbe rešenjem Nacionalne službe za zapošljavanje broj 104-00213-01/01-0800 od 31. maja 2001. godine priznato pravo na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti do zaposlenja ili do ostvarivanja prava na starosnu penziju, i to od 30. maja 2001. godine u visini od 100% od prosečne mesečne neto zarade po zaposlenom u privredi Republike Srbije, ali da mu je Nacionalna služba za zapošljavanje tu naknadu isplaćivala u manjem iznosu, zbog čega je podnosilac ustavne žalbe pokrenuo parnični postupak pred Opštinskim sudom u Vranju. Dalje je navedeno da je Opštinski sud u Vranju usvojio tužbeni zahtev podnosioca, dok je Okružni sud u Vranju u osporenim stavovima izreke drugostepene presude preinačio prvostepenu presudu tako što je odbio njegov tužbeni zahtev, pozivajuće se odredbe člana 14. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanja prava nezaposlenih lica. Podnosilac smatra da je navedeni zakon retroaktivno primenjen na njegovu štetu, čime je doveden u neravnopravan položaj u odnosu na lica kojima je pred sudovima priznato pravo na novčanu naknadu u iznosu od 100% prosečne mesečne zarade u privredi Republike.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spis predmeta Opštinskog suda u Vranju P. 2321/08 i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Rešenjem Republičkog zavoda za tržište rada - Službe za zapošljavanje Vranje broj 104-00213-01/01-0800 od 31. maja 2001. godine (ne Nacionalne službe za zapošljavanje, kako je to navedeno u ustavnoj žalbi) podnosiocu ustavne žalbe priznato je pravo na novčanu naknadu u trajanju do zaposlenja ili do ispunjavanja uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, počev od 30. maja 2001. godine u iznosu od 161,50 dinara dnevno, što je 100% prosečne mesečne neto zarade po zaposlenom ostvarene u privredi Republike. Podnosiocu ustavne žalbe je priznato i pravo na penzijsko i invalidsko osiguranje za vreme isplate novčane naknade, a na osnovicu za uplatu doprinosa koju čini dnevni iznos novčane naknade. Podnosilac ustavne žalbe je navedeno rešenje primio 15. juna 2001. godine. Protiv tog rešenja nije izjavljena žalba, tako da je rešenje postalo pravnosnažno 30. juna 2001. godine.

Podnosilac ustavne žalbe je tokom novembra 2008. godine podneo tužbu Opštinskom sudu u Vranju protiv pravnog sledbenika ranijeg Republičkog zavoda za tržište rada, radi isplate razlike novčane naknade koja mu je priznata po pravnosnažnom upravnom aktu, s obzirom na to da mu je ova naknada u prethodnom periodu isplaćivana u umanjenom iznosu, iako samo rešenje nikada nije izmenjeno.

Opštinski sud u Vranju je presudom P. 2321/08 od 16. juna 2009. godine, u stavu prvom izreke obavezao tuženu Nacionalnu službu za zapošljavanje-Filijala u Vranju, da tužiocu, ovde podnosiocu ustavne žalbe, isplati po osnovu razlike novčane naknade između isplaćenog iznosa do pripadajućeg za period od 1. marta 2007. godine do 31. marta 2008. godine, označeni novčani iznos, sa zakonskom zateznom kamatom. U stavu drugom izreke ove presude obavezana je tužena da na ime tužioca uplati Republičkom fondu PIO – Filijala u Vranju na ime doprinosa za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, koji su obračunati na osnovicu koju čini iznos razlike novčane naknade, označene novčane iznose, i to - za period od 19. jula 2004. godine do 28. februara 2007. godine i za period od 1. marta 2007. godine do 24. novembra 2008. godine, sve sa zakonskom zateznom kamatom, na odgovarajući uplatni račun Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, dok je u stavu trećem izreke obavezana tužena da tužiocu naknadi parnične troškove. U obrazloženju ove presude je navedeno da tužiocu pripada razlika naknade za označeni period, jer je rešenje kojim je tužiocu priznato ovo pravo doneto u vreme važenja Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, koje je postalo pravnosnažno po stupanju na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, ali koje je ostalo neizmenjeno, jer tužena nije donela novo rešenje, tako da je ono za tužioca povoljnije.

Odlučujući o žalbi tužene, Okružni sud u Vranju je osporenom presudom Gž. 1691/09 od 21. oktobra 2009. godine, u stavu prvom izreke preinačio prvostepenu presudu u stavu prvom izreke tako što je odbio kao neosnovan tužbeni zahtev kojim je traženo da se obaveže tužena da tužiocu, ovde podnosiocu ustavne žalbe, na ime naknade štete po osnovu razlike novčane naknade za slučaj nezaposlenosti za period od 1. marta 2007. godine do 31. marta 2008. godine isplati označeni novčani iznos. U stavu drugom izreke drugostepene presude potvrđena je prvostepena presuda u stavu drugom izreke, ali samo u delu kojim je tužena obavezana da za tužioca izvrši uplatu doprinosa za obavezno penzijsko i inavalidsko osiguranje na osnovicu koju čini iznos razlike novčane naknade, za period od 19. jula 2004. godine do 28. februara 2007. godine. U stavu trećem izreke osporene presude preinačena je prvostepena presuda u delu stava drugog izreke, tako što je odbijen kao neosnovan tužbeni zahtev kojim je tužena obavezana da za tužioca izvrši uplatu doprinosa za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje za period od 1. marta 2007. godine do 24. novembra 2008. godine, dok je u stavu četvrtom izreke obavezan tužilac da tuženoj plati troškove parničnog postupka. U obrazloženju navedene drugostepene presude je ukazano da je pravni zaključak prvostepenog suda neprihvatljiv i da se u konkretnom slučaju ima primeniti član 14. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, kojim je propisano da nezaposlena lica koja su prava na novčanu naknadu i druga prava na osnovu nezaposlenosti ostvarila u skladu sa propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastavljaju da koriste ta prava prema tim propisima, ako je to za njih povoljnije, kao i da će se postupak po zahtevu za ostvarivanje prava nezaposlenih lica koji nije pravnosnažno okončan do dana stupanja na snagu ovog zakona, okončati po odredbama ovog zakona.

4. Odredbama člana 21. Ustava je utvrđeno: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (stav 1.); da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (stav 2.); da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (stav 3.).

Odredbom člana 32. stav 1. Ustava zajemčeno je pravo svakog da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

5. Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su odredbe Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01), Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica ("Službeni glasnik RS", br. 22/92, 73/92, 82/92, 56/93, 67/93, 34/94, 52/96 i 46/98), Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica ("Službeni glasnik RS", broj 29/01) (u daljem tekstu: Zakon o izmenama i dopunama Zakona), Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96) i Zakona o parničnom postupku ("Službeni glasnik RS", broj 125/04) (u daljem tekstu: ZPP).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku je propisano: da organi koji postupaju u upravnim stvarima rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa, kao i da u upravnim stvarima u kojima je organ zakonom ovlašćen da rešava po slobodnoj oceni rešenje se mora doneti u granicama ovlašćenja i u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato (član 5.); da protiv rešenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na žalbu, kao i da protiv rešenja donesenog u drugom stepenu žalba nije dopuštena (član 12. st. 1. i 3.); da se rešenje protiv koga se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravnosnažno rešenje), a kojim je stranka stekla određena prava, odnosno kojim su stranci određene neke obaveze može poništiti, ukinuti ili izmeniti samo u slučajevima koji su predviđeni zakonom (član 13.).

Odredbama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica bilo je propisano: da se nezaposlenim licem, u smislu ovog zakona, smatra lice koje nije u radnom odnosu, niti je na drugi način ostvarilo pravo na rad, a uvedeno je u propisanu evidenciju Zavoda (član 3. stav 1.); da se za slučaj nezaposlenosti obavezno osiguravaju lica koja su u radnom odnosu i lica koja na drugi način ostvaruju pravo na rad, a obavezno su osigurana po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju (član 6. stav 1.); da novčana naknada pripada nezaposlenom licu kome je radni odnos, odnosno osnov za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti, pored ostalog, prestao zbog prestanka potrebe za radom zaposlenog (član 12. stav 1. tačka 1)); da pravo na novčanu naknadu ima nezaposleno lice koje je bilo obavezno osigurano za slučaj nezaposlenosti po odredbama ovog zakona (u daljem tekstu: osiguranje) najmanje devet meseci neprekidno ili 12 meseci sa prekidima u poslednjih 18 meseci (član 13.); da se visina novčane naknade utvrđuje u iznosu od 70% neto zarade nezaposlenog lica ostvarene u skladu sa zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom, u mesecu koji je prethodi mesecu u kome mu je prestalo osiguranje, uvećane za 2% za svaku godinu staža osiguranja, kao i da novčana naknada utvrđena u smislu stava 1. ovog člana ne može da bude niža od 50% od prosečne mesečne neto zarade po zaposlenom ostvarene u privredi Republike prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa uprave nadležnog za poslove statistike, niti viša od te prosečne mesečne neto zarade (član 20.).

Odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona bilo je propisano: da se član 20. Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica menja i glasi: „Visina novčane naknade utvrđuje se u iznosu od 60% prosečne zarade nezaposlenog lica, ostvarene u skladu sa zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom u poslednja tri meseca koji prethode mesecu u kome mu prestaje radni odnos, uvećane za 2% za svaku godinu staža osiguranja, kao i da novčana naknada utvrđena u smislu stava 1. ovog člana ne može da bude niža od 40% niti viša od 80% prosečne mesečne zarade po zaposlenom ostvarene u privredi Republike prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike (član 2.); da nezaposlena lica koja su prava na novčanu naknadu i druga prava na osnovu nezaposlenosti ostvarila u skladu sa propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastavljaju da koriste ta prava prema tim propisima, ako je to za njih povoljnije, kao i da će se postupak po zahtevu za ostvarivanje prava nezaposlenih lica koji nije pravnosnažno okončan do dana stupanja na snagu ovog zakona, okončati po odredbama ovog zakona (član 14.); da se odredba člana 20. stav 2. Zakona primenjuje za obračun i isplatu novčane naknade počev od 1. septembra 2001. godine (član 17.); da ovaj zakon stupa na snagu 1. juna 2001. godine, osim odredaba čl. 7, 8, 9, 10. i 15. ovog zakona koje stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 18.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima bilo je propisano: da u upravnim sporovima sudovi odlučuju o zakonitosti akata kojima državni organi i preduzeća ili druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja rešavaju o pravima ili obavezama fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima (član 1.); da se tužba podnosi u roku od 30 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci koja je podnosi, kao i da rok iz stava 1. ovog člana važi i za organ ovlašćen za podnošenje tužbe ako mu je upravni akt dostavljen, te da ako mu akt nije dostavljen, može podneti tužbu u roku od 60 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci u čiju je korist akt donesen (član 22.)

Odredbom člana 12. stav 1. ZPP je propisano da kad odluka suda zavisi od prethodnog rešenja pitanja da li postoji neko pravo ili pravni odnos, a o tom pitanju još nije doneo odluku sud ili drugi nadležni organ (prethodno pitanje), sud može sam rešiti to pitanje ako posebnim propisima nije drugačije određeno.

6. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta navedenih odredaba Ustava i zakona, Ustavni sud je utvrdio da je osporenom drugostepenom presudom povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizlazi da je podnosilac ustavne žalbe danom prestanka radnog odnosa stekao prava utvrđena Zakonom o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica (30. maja 2001. godine podnosilac se prijavio na evidenciju nezaposlenih lica), koja su mu priznata rešenjem Republičkog zavoda za tržište rada - Službe za zapošljavanje Vranje broj 104-00213-01/01-0800 od 31. maja 2001. godine, da bi tek nakon donošenja predmetnog rešenja, 1. juna 2001. godine stupio na snagu Zakon o izmenama i dopunama Zakona. U takvoj pravnoj situaciji, Okružni sud u Vranju je zauzeo stav da podnosiocu ustavne žalbe ne pripada iznos novčane naknade utvrđen pravnosnažnim upravnim aktom, nalazeći da se u konkretnom slučaju ima primeniti odredba člana 14. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona kojom je propisano da će se postupak po zahtevu za ostvarivanje prava nezaposlenih lica koji nije pravnosnažno okončan do dana stupanja na snagu tog zakona, okončati po odredbama tog zakona. Međutim, odredbom člana 17. istog zakona je primena izmenjene odredbe člana 20. stav 2. osnovnog Zakona, koja se primenjuje za obračun i isplatu novčane naknade, odložena do 1. septembra 2001. godine. Ustavni sud ukazuje da je predmetno rešenje Republičkog zavoda za tržište rada postalo pravnosnažno 30. juna 2001. godine, dakle pre početka primene novelirane odredbe člana 20. stav 2. Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da drugostepeni sud u parnici koja je vođena radi isplate razlike novčane naknade između iznosa utvrđenog pravnosnažnim upravnim rešenjem i isplaćivanog iznosa, nije mogao odbiti tužbeni zahtev podnosioca ustavne žalbe pozivajući se na noveliranu odredbu člana 20. Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica. Naime, drugostepeni sud je ovakvim tumačenjem odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona na štetu podnosioca ustavne žalbe, de facto stavio van snage pravnosnažni upravni akt. To dalje otvara pitanje dejstva upravnog akta u parnici, kao i granice pravnosnažnosti akata donetih u upravnom postupku. U konkretnom slučaju se radilo o parnici u kojoj je meritorna odluka zavisila od upravnopravnog pitanja rešenog pravnosnažnim aktom upravnog organa, s obzirom na to da visina tužbenog zahteva među parničnim strankama nije bila sporna. Iz odredbe člana 12. stav 1. ZPP, kojom je propisano da kad odluka suda zavisi od prethodnog rešenja pitanja da li postoji neko pravo ili pravni odnos, a o tom pitanju još nije doneo odluku sud ili drugi nadležni organ (prethodno pitanje), sud može sam rešiti to pitanje ako posebnim propisima nije drugačije određeno, a contrario se nameće zaključak da je sud vezan rešenjem upravnog organa. Dakle, sud je u parnici ovlašćen da sam reši prethodno pitanje o kome ne postoji pravnosnažna odluka suda ili drugog nadležnog organa. Drugim rečima, sud takvo ovlašćenje nema ako odluka drugog (u ovom slučaju upravnog) organa o pitanju od prejudicijalnog značaja već postoji. Ovakva regulativa se zasniva na principu podele nadležnosti između sudstva i uprave u primeni zakona. Posledica takve podele nadležnosti je dužnost sudova da poštuju pravnosnažne akte uprave, zbog potrebe održavanja jedinstva pravnog sistema, reda i sigurnosti u pravnim odnosima. Nezavisnost sudstva od uprave ne može ići dotle da parnični sud ignoriše odgovor koji o pitanju postojanja jednog pravnog odnosa daje upravni organ. Činjenica da organ uprave koji je doneo rešenje koje je postalo pravnosnažno i koje nije izmenjeno, ne postupa u skladu sa njegovom sadržinom, ne oslobađa sud obaveze da poštuje takav pravni akt, jer o zakonitosti konačnih upravnih akata mogu odlučivati samo redovni sudovi u upravnom sporu.

Navod podnosioca ustavne žalbe da je isti sud u predmetima između istih stranaka, po istom pravnom osnovu, prethodno donosio drugačije odluke, ne može se dovesti u vezu sa povredom garancije nepristrasnosti suda kao elementa prava na pravično suđenje.

Ocenjujući postojanje povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, Ustavni sud ocenjuje da nema osnova za tvrdnje da je osporenim odlukama podnosilac ustavne žalbe na bilo koji način diskriminisan. U ustavnoj žalbi nisu pruženi dokazi da mu je zbog nekog ličnog svojstva povređeno ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda ustavnog načela zabrane diskriminacije.

Ovakvo stanovište je zauzeto i Odluci Ustavnog suda Už - 541/08 od 4. novembra 2010. godine.

7. Na osnovu izloženog i odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), Ustavni sud je ustavnu žalbu usvojio, te utvrdio da je osporenom presudom Okružnog suda u Vranju Gž. 1691/09 od 21. oktobra 2009. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, dok je u preostalom delu ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u tački 1. izreke.

Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede prava mogu ukloniti poništajem osporene drugostepene presude i određivanjem da se donese nova odluka o žalbi koju je tuženi izjavio protiv presude Opštinskog suda u Vranju P. 2321/08 od 16. juna 2009. godine, pa je saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, odlučeno kao u tački 2. izreke.

8. Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje zbog nepoštovanja pravnosnažnog upravnog akta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti