Odluka Ustavnog suda o neosnovanosti žalbe zbog dužine upravnog postupka

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je kao neosnovanu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku upisa u katastar. Sud je zaključio da je podnosilac doprineo dužini postupka jer nije koristio pravno sredstvo zbog „ćutanja administracije“.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Nataša Plavšić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi A. B . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. juna 2021. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba A. B . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Komisijom za izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima za KO Zvezdara u predmetu broj 951-2-3958-1/10, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. A. B . iz Beograda podneo je Ustavnom sudu, 4. decembra 2018. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 72/17 od 3. oktobra 2018. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku koji je vođen pred Komisijom za izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima za KO Zvezdara u predmetu broj 951-2-3958-1/10.

U ustavnoj žalbi se navodi: da je podnosilac vlasnik porodične stambene zgrade na katastarskoj parceli broj ... KO Zve zdara, desno od ulaza u parcelu, a da se na istoj parceli, levo od ulaza, nalazi objekat izgrađen bez građevinske dozvole, za koji je građevinska inspekcija gradske opštine Zvezdara donela pravnosnažno rešenje o rušenju, kao i zaključak o dozvoli izvršenja, koje još nije sprovedeno; da se na istoj parceli nalaze i tri pomoćn a objekta; da je tokom 2003. godine zgrada levo od ulaza u celini porušena i „na njenom mestu, delu pomoćnih objekata i susednoj parceli“ izgrađen sporni objekat bez građevinske dozvole; da je taj objekat u postupku osnivanja katastra nepokretnosti nezakonito upisan kao objekat broj 1, koji odgovara zemljišnoknjižnom telu III, umesto porušene zgrade i pomoćnih prostorija; da je na osnovu toga upisano pravo svojine na zemljištu, kao i na preostalim pomoćnim objektima u korist vlasnika nelegalnog objekta, na štetu podnosioca.

Podnosilac ističe da je ukazao prvostepenom organu na nesaglasnost prikazanog činjeničnog stanja sa stanjem na terenu, ali su ignorisani njegovi navodi da je novoizgrađeni objekat lažno prikazan kao dograđeni zemljišnoknjižni , iako je dopis om Sektora za stručni i upravni nadzor Republičkog geodetskog za voda od 2. avgusta 2012. godine utvr đeno da je geodetska organizacija koja je snimila predmetni nelegalni objekat netačno prikazala faktičko stanje na terenu.

Prema navodima ustavne žalbe, Komisija je bila dužna da podnosioca upiše kao preostalog i jedinog korisnika predmetne parcele i jedinog legalnog vlasnika zemljišnoknjižnog objekta i pomoćnih objekata, a umesto toga je prisilno preveden u status suvlasnika parcele i sudržaoca pomoćnih objekata.

U ustavnoj žalbi se ukazuje i na to da je nerazumno dugo trajao upravni i upravnosudski postupak, te da podnosilac već 15 godina ne može da ostvari prava na predmetnoj parceli, ni da raspolaže svojom parcelom i objektima, budući da nadležni organi nisu sproveli pravnosnažno rešenje o rušenju objekta. Podnosilac, takođe, ističe da je na predmetnoj parceli, prema „urbanističkom planu“, predviđena izgradnja stambeno-poslovnog objekta, da on godinama pokušava da nađe suinvestitora, ali da to nije moguće zbog toga što je graditelju nelegalnog objekta upisano pravo zajedničke svojine na parce li.

Ustavnom žalbom se traži da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava, poništi osporeni akt i utvrdi podnosiocu pravo na naknadu materijalne štete u iznosu od 80.000.000 dinara i nematerijalne štete u iznosu od 1.500.000 dinara.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Rešenjem Komisije za izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima za KO Zvezdara (dalje u tekstu: Komisija) broj 951-2-3958-1/10 od 22. maja 2010. godine odbijen je kao neosnovan prigovor A . B, ovde podnosioca ustavne žalbe, podnet 13. maja 2010. godine, kojim su osporeni podaci upisani u list nepokretnosti privremeni broj ... KO Zvezdara. U rešenju Komisije je konstatovano: da podnosilac ističe da je neosnovano upisan kao držalac objekta broj 2 – porodične stambene zgrade desno od ulaza u k.p. broj ... KO Zvezdara, budući da je taj objekat njegova svojina, kao i da je korisnik navedene parcele po osnovu ugovora o poklonu; da je podnosilac prigovorio i na podatke upisane na objektima br. 3, 4 i 5 – pomoćni objekti, koji su upisani kao zajednička državina podnosioca i sukorisnika pred metne parcele I. B . Komisija je, na osnovu uvida u ZKUL broj ... KO Zvezdara utvrdila da su navedeni podaci preneti iz tog zemljišnoknjižnog uloška , u kome su upisani objekti levo i desno od ulaza u parcelu, da ostali objekti nisu upisani u zemljišnoj knjizi, te da je u teretnom listu upisano pravo korišćenja zemljišta u korist imalaca prava na objektima u smislu člana 37. Zakona o građevinskom zemljištu. Komisija je ocenila netačnim navode podnosioca ustavne žalbe da je upisan kao držalac objekta broj 2 na predmetnoj parceli, jer je isti upisan kao vlasnik tog objekta. U vezi sa podacima o upisu prava na pomoćnim objektima, Komisija je istakla da su podaci tačno uneti, a da podnosilac nije dostavio isprave koje bi bile podobne za upis prava svojine na tim objektima, niti ima osnova da se podnosilac upiše kao jedini nosilac prava na tim objektima, budući da nije jedini upisani nosilac prava korišćenja na predmetnoj parceli.

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda 07-3 broj 952-02-22-17775/2016 od 28. novembra 2016. godine odbijena je žalba koju je podnosilac ustavne žalbe 1. septembra 2010. godine izjavio p rotiv navedenog rešenja Komisije, iz razloga navedenih u obrazloženju pobijanog rešenja.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 72/17 od 3. oktobra 2018. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe, podneta 30. decembra 2016. godine, protiv navedenog konačnog rešenja Republičkog geodetskog zavoda. Upravni sud je u svemu prihvatio razloge drugostepenog organa na kojima je zasnovana odluka o odbijanju žalbe podnosioca.

3.2. U dopisu Republičkog geodetskog zavoda – Sektor za stručni i upravni nadzor od 2. avgusta 2012. godine, upućenom podnosiocu ustavne žalbe, navodi se da je Služba za katastar nepokretnosti Beograd 1 izvršila uviđaj na terenu i konstatovala da geodetska organizacija koja je snimala objekat levo od ulaza, vlasništvo I. B, nije is pravno prikazala faktičko stanje.

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Beograd 1 broj 952-02-5090/10 od 5. juna 2013. godine, donetim po službenoj dužnosti, izvršena je ispravka u katastru nepokretnosti načinjena prilikom izlaganja podataka na javni uvid za KO Zvezdara, koja se odnosi na upis spratnosti na objektu br. 1 i 2, izgrađenih na k.p. broj .../1, tako što je dozvoljen upis prava svojine I. B, odnosno podnosioca ustavne žalbe na objektima br. 1, odnosno 2, sa zabeležbom da su oba objekta spratnosti P preuzeta iz zemljišne knjige, a da za potkrovlje nemaju odobrenje za izgradnju.

3.3. Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Beograd 1 broj 952-02-13385/10 od 3. septembra 2012. godine prekinut je postupak koji se kod te službe vodio po zahtevu I . B , do okončanja postupka u predmetu broj 952-02-9582/10. Rešenjem istog organa od 19. aprila 2013. godine nastavljen je postupak u predmetu broj 952-02-13385/10 i na k.p. br . 10928/1 i 10928/2 dozvoljen upis prava svojine na neizgrađenom i izgrađenom građevinskom zamljištu u državnoj svojini Republike Srbije, uz prestanak prava korišćenja, u korist podnosioca ustavne žalbe i I . B, sa zajedničkim udelom. Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda broj 952-02-22-1225/2016 od 6. juna 2017. godine odbijena je žalba podnosioca ustavne žalbe izjavljena protiv rešenja Službe za katastar nepokretnosti Beograd 1 od 19. aprila 2013. godine. U rešenju je, pored ostalog, navedeno da, saglasno odredbama člana 101. Zakona o planiranju i izgradnji, licima koja su upisana kao nosioci prava korišćenja na izgrađenom i na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini prestaje pravo korišćenja i prelazi u pravo svojine bez naknade. Imajući u vidu da je prvostepeni organ utvrdio pravni osnov upisa podnosioca ustavne žalbe i I. B . u zemljišnoj knjizi na objektu i zemljištu, po osnovu ugovor a o poklonu koji su zaključeni sa Ljubinkom Bosić, odnosno sa Slobodanom Bosićem, drugostepeni organ je ocenio da je pobijano rešenje doneto u skladu sa zakonom. Podnosilac ustavne žalbe nije u postupku p red Ustavnim sudom osporio pravnosnažnu odluku donetu u toj upravnoj stvari.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.)

Saglasno odredbi člana 19. stav 1. važećeg Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 119/09), ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zbog dugog trajanja upravnog i upravnosudskog postupka, koji je okončan osporenim aktom.

Ustavni sud je najpre konstatovao da je osporeni postupak započeo 13. maja 2010. godine, podnošenjem prigovora podnosioca ustavne žalbe na podatke upisane u list nepokretnosti privremeni broj ... KO Zvezdara i da je pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 72/17 od 3. oktobra 2018. godine .

Ustavni sud konstatuje da činjenica da je osporeni postupak trajao osam godina i četiri meseca može, sama za sebe, ukazivati na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, i majući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa u predmetnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je prvostepeni organ o prigovoru podnosi oca odlučio u roku propisanom zakonom , ali da je drugostepeni organ pokazao izuzetnu neefikasnost u postupanju, time što je o žalbi podnosi oca odlučio nakon šest godina i dva meseca od njenog podnošenja.

Ustavni sud nalazi da u predmetnoj upravnoj stvari nije bilo složenih činjeničnih ili pravnih pitanja.

Ocenjujući pravni značaj odluke u predmetnoj upravnoj stvari za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu da su odluke koje se odnose na upis prava nepokretnostima nesumnjivo od značaja za stranke u tim postu pcima. Ovaj sud je, međutim, konstatovao da je rešenjem Republičkog geodetsk og zavod a broj 952-02-22-1225/2016 od 6. juna 2017. godine okončan postupak odlučivanja o zahtevu sukorisnika predmetne parcele I . B, tako što je dozvoljen upis prava svojine u korist tog lica i podnosioca ustavne žalbe na predmetnoj parceli. Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe nije u postupku pred Ustavnim sudom osporio pravnosnažnu odluku donetu u toj upravnoj stvari, ovaj sud nalazi da nakon donošenja navedenog rešenja podnosilac više nije mogao biti u neizvesnosti u pogledu ishoda osporenog postupka, u kome je isticao da treba da bude upisan kao jedini nosilac prava na predmetnoj parceli.

Prilikom ispitivanja da li je podnosilac ustavne žalbe svojim radnjama doprine o predugom trajanju osporenog postupka, Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok u mnogome zavisi od aktivnosti stranke.

Ustavni sud ukazuje da je i Evropski sud za ljudska prava, u vezi sa propuštanjem nadležnog organa da u razumnom roku odluči o podnetom zahtevu, izrazio sledeće stavove:

- da je podnositeljka zahteva imala na raspolaganju pravna sredstva koja bi joj omogućila da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ali je to propustila da učini i da u tim okolnostima ona ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (o dluka o dopuštenosti zahteva u predmetu Vera Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99 od 20. januara 2000. godine);

- da tokom upravnog postupka podnosilac nije ni pokušao iskoristiti dostupna domaća pravna sredstva, uprkos činjenici da nije nikad osporavao njihovu delotvornost i da ga to što je od predsednika Upravnog suda tražio obaveštenje o napretku svog slučaja nije oslobodilo obaveze iskorišćavanja dostupnih domaćih pravnih sredstva (odluka o dopuštenosti zahteva u predmetu Grčar protiv Hrvatske, 22715/09 od 17. septembra 2013. godine, stav 44.).

Ustavni sud konstatuje da je osporeni postupak odlučivanja o prigovoru podnosioca ustavne žalbe na podatke upisane u privremeni list nepokretnosti mogao trajati kraće da je podnosilac iskoristio pravo na tužbu zbog “ćutanja administracije“. Budući da navedeno pravno sredstvo podnosilac nije koristi o u periodu od šest godina i dva meseca, Ustavni sud nije mogao oceniti ni eventualnu delotvornost tog pravnog sredstva u konkretnoj upravnoj stvari, niti može da, in abstracto, ispituje da li bi njegovo podnošenje dovelo do drugačije dužine trajanja konkretnog upravnog postupka. Ustavni sud je ovakav stav izrazio, pored ostalih, u odlukama Už-4549 /2016 od 22. juna 201 7. godine, Už -7539/2014 od 29. septembra 2016. godine i Už-3504/2013 od 23. decembra 2015. godine.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15) , ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u prvom delu izreke.

6. Ocenjujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 72/17 od 3. oktobra 2018. godine, Ustavni sud ukazuje na to da je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda, te se stoga i navodi ustavne žalbe moraju zasnivati na ustavnopravnim razlozima kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, potkrepljuju tvrdnje o njegovoj povredi ili uskraćivanju.

Podnosilac ustavne žalbe smatra da je Upravni sud bio dužan da objasni zbog čega pravnosnažno rešenje o rušenju nelegalnog objekta i nalaz Sektora za stručni i upravni nadzor Republičkog geodetskog zavoda nisu podobni da se na osnovu njih izmeni odluka o upisu „neposto jećeg zemljišnoknjižnog objekta“ i na osnovu kojih isprava su određeni „titulari svojinskih prava“ na objektima br. 3, 4 i 5.

Ustavni sud je najpre konstatovao da je u predmetnom upravnom postupku odlučivano o prigovoru podnosioca ustavne žalbe na podatke upisane u privremeni list nepokretnosti, a ne o zahtevu za legalizaciju objekta I. B , sukorisnika predmetne parcele. Ustavni sud je , takođe, utvrdio da je, nakon izvršenog nadzora Republičkog geodetskog zavoda – Sektor za stručni i upravni nadzor od 2. avgusta 2012. godine, na koji se podnosilac poziva, nadležna služba za katastar nepokretnosti donela rešenje o ispravci, kojim je za predmetnu katastarsku parcelu uneta zabeležba da je potkrovlje na objektu I. B . izgrađeno bez građevinske dozvole. Ustavni sud je, takođe, imao u vidu da je Komisija utvr dila da su iz zemljišne knjige preneti podaci o nosiocima prava svojine na objektima levo i desno od ulaza u parcelu , da ostali objekti nisu bili upisani u zemljišnoj knjizi, te da je u teretnom listu bilo upisano pravo korišćenja zemljišta u korist imalaca prava na objektima – podnosioca ustavne žalbe i I . B, a da podnosilac nije dostavio isprave koje bi bile podobne za upis prava svojine na pomoćnim objektima .

Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da navodi ustavne žalbe ne predstavljaju ustavnopravne razloge koji bi ukazivali na povredu prava na pravično suđenje .

Podnosilac ustavne žalbe, takođe, ističe da su mu „nezakonitim“ upisom u katastar nepokretnosti oduzeta svojinska prava u korist vlasnika nelegalno izgrađenog objekta i da već 15 godina ne može da ostvari prava na predmetnoj parceli, ni da raspolaže „svojom“ parcelom i objektima, jer nadležni organi nisu sproveli pravnosnažno rešenje o rušenju objekta. Po oceni Ustavnog suda, podnosilac ustavne žalbe tvrdnju o povredi prava na imovinu zasniva na pogrešnom uverenju da je kao „preostali i jedin i korisnik predmetne parcele i jedin i legalni vlasnik zemljišnoknjižnog objekta i pomoćnih objekata“ morao biti upisan kao isključivi nosilac prava na toj parceli. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da podnosiocu ustavne žalbe upisom podataka u privremeni list nepokretnosti nije oduzeto, niti ograničeno pravo na predmetnoj parceli u odnosu na zemljišnoknjižno stanje, a da podnosilac nije dostavio Komisiji ispravu na osnovu koje bi mogao biti upisan kao isključivi nosilac prava na toj parceli.

Ustavni sud je konstatovao da se podnosilac samo formalno pozvao na povredu prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava, ne dajući za tu tvrdnju nikakve razloge.

Ustavni sud je stoga, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu , odbacio ustavnu žalbu u preostalom delu , jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o neosnovanosti žalbe zbog dužine upravnog postupka

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti