Odluka Ustavnog suda o povredi prava zbog retroaktivne primene zakona

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu, utvrdivši da su redovni sudovi povredili pravo na pravično suđenje. Sudovi su proizvoljno primenili zakon sa povratnim dejstvom, umanjujući novčanu naknadu koja je podnosiocu priznata pravnosnažnim rešenjem upravnog organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Borka Nedića iz Arilja, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 9. decembra 2010. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

1. Usvaja se ustavna žalba Borka Nedića i utvrđuje da je presudom Opštinskog suda u Arilju Pr. 67/08 od 19. maja 2008. godine i presudom Okružnog suda u Užicu Gž1. 489/08 od 15. septembra 2008. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbija kao neosnovana.

2. Poništava se presuda Okružnog suda u Užicu Gž1. 489/08 od 15. septembra 2008. godine i nalaže Višem sudu u Užicu da ponovo odluči o žalbi Borka Nedića izjavljenoj protiv presude Opštinskog suda u Arilju Pr. 67/08 od 19. maja 2008. godine.

O b r a z l o ž e nj e

 

1. Borko Nedić iz Arilja je 27. novembra 2008. godine, preko punomoćnika – advokata Ljubodraga M. Božovića iz Arilja, podneo ustavnu žalbu protiv presude Opštinskog suda u Arilju Pr. 67/08 od 19. maja 2008. godine i presude Okružnog suda u Užicu Gž1. 489/08 od 15. septembra 2008. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i povrede načela zabrane diskriminacije zajemčenog odredbama člana 21. Ustava.

U ustavnoj žalbi je navedeno da je podnosiocu ustavne žalbe rešenjem „Nacionalne službe za zapošljavanje“ broj 104-00814-01/01-2200 od 31. maja 2001. godine priznato pravo na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti do zaposlenja ili do ostvarivanja prava na starosnu penziju u visini od 79,70% od prosečne mesečne zarade po zaposlenom u privredi Republike Srbije, ali da mu je Nacionalna služba za zapošljavanje tu naknadu isplaćivala u iznosu umanjenom za 20%, zbog čega je podnosilac ustavne žalbe pokrenuo parnični postupak pred Opštinskim sudom u Arilju. Dalje je navedeno da je osporenim presudama odbijen njegov tužbeni zahtev kao neosnovan, uz obrazloženje da je rešenje „Nacionalne službe za zapošljavanje“ doneto 31. maja 2001. godine, ali da je postalo pravnosnažno posle 1. juna 2001. godine kada je stupio na snagu Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, te da je po oceni redovnih sudova, tužena Nacionalna služba novčanu naknadu pravilno obračunavala i isplaćivala prema izmenjenom članu 20. Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica. Podnosilac smatra da su sudovi osporenim presudama priznali povratno dejstvo zakonu i na taj način povredili njegovo pravo na pravično suđenje i doveli ga u neravnopravan položaj u odnosu na lica kojima je priznato pravo na novčanu naknadu u celosti, kako je i predviđeno rešenjem Nacionalne službe za zapošljavanje.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata, ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

Odredbama člana 21. Ustava je utvrđeno: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (stav 1.), da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (stav 2.), da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (stav 3.).

Odredbom člana 32. stav 1. Ustava zajemčeno je pravo svakog da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid osporene presude i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovom ustavnosudskom predmetu:

Rešenjem Republičkog zavoda za tržište rada - Službe za zapošljavanje Užice broj 104-00814-01/01-2200 od 31. maja 2001. godine (ne Nacionalne službe za zapošljavanje, kako je to navedeno u ustavnoj žalbi) podnosiocu ustavne žalbe priznato je pravo na novčanu naknadu po osnovu prestanka potrebe za radom radnika u trajanju do zaposlenja ili do ispunjavanja uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, počev od 29. maja 2001. godine u iznosu od 79,70% od prosečene mesečene neto zarade po zaposlenom ostvarene u privredi Republike, što je u vreme donošenja rešenja iznosilo 128,71 dinara dnevno. Podnosiocu ustavne žalbe je istim rešenjem priznato i pravo na penzijsko i invalidsko osiguranje za vreme isplate novčane naknade, a na osnovicu za uplatu doprinosa koju čini isplaćeni iznos novčane naknade.

Osporenom presudom Opštinskog suda u Arilju Pr. 67/08 od 19. maja 2008. godine u stavu prvom izreke odbijen je tužbeni zahtev tužioca, ovde podnosioca ustavne žalbe, kojim je tražio da se obaveže tužena Nacionalna služba za zapošljavanje Užice - ispostava Arilje, da isplati tužiocu po osnovu razlike između novčane naknade za vreme nezaposlenosti priznate tužiocu po rešenju tuženog broj 104-00814-01/01-2200 od 31. maja 2001. godine i stvarno isplaćene novčane nakande u periodu mart 2005. - oktobar 2007. godine, ukupni iznos od 117.424,14 dinara, sa pripadajućom zakonskom zateznom kamatom za svaki mesec. U stavu drugom izreke presude odbijen je tužbeni zahtev kojim je traženo da se obaveže tuženi da na iznose neisplaćene novčane naknade uplati doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje nadležnom Fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje u visini koju odredi nadležna filijala Fonda.

Postupajući po žalbi tužioca, Okružni sud u Užicu je doneo osporenu presudu Gž1. 483/08 od 15. septembra 2008. godine kojom je odbio kao neosnovanu žalbu i potvrdio presudu Opštinskog suda u Arilju Pr. 67/08 od 19. maja 2008. godine. U obrazloženju ove presude je, pored ostalog, navedeno da je prvostepeni sud pravilno zaključio da je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica stupio na snagu 1. juna 2001. godine, da rešenje tužene o pravu tužioca koje je doneto 31. maja 2001. godine nije postalo pravnosnažno u momentu kada je zakon stupio na snagu, zbog čega se u ovom sporu ima primeniti izmenjeni član 20. istog Zakona. Dalje je navedeno da „tužilac očigledno greši kada uzima da je sam dan donošenja prvostepenog rešenja, dan kada je to rešenje postalo pravosnažno, mada je očigledno da pravosnažnost nastupa tek istekom zakonskog roka od 15 dana od dana prijema rešenja, pa je tako očigledno da sporno rešenje nije moglo postati pravosnažno na dan kada su stupile na snagu izmene Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica“.

4. Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su odredbe Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01), Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica ("Službeni glasnik RS", br. 22/92, 73/92, 82/92, 56/93, 67/93, 34/94, 52/96 i 46/98), Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica ("Službeni glasnik RS", broj 29/01) (u daljem tekstu: Zakon o izmenama i dopunama Zakona), Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96) i Zakona o parničnom postupku ("Službeni glasnik RS", broj 125/04) (u daljem tekstu: ZPP).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku bilo je propisano: da organi koji postupaju u upravnim stvarima rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa, kao i da u upravnim stvarima u kojima je organ zakonom ovlašćen da rešava po slobodnoj oceni rešenje se mora doneti u granicama ovlašćenja i u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato (član 5.); da rešenje protiv koga se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravnosnažno rešenje), a kojim je stranka stekla određena prava, odnosno kojim su stranci određene neke obaveze može se poništiti, ukinuti ili izmeniti samo u slučajevima koji su predviđeni zakonom (član 13.).

Odredbama člana Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica bilo je propisano: da se nezaposlenim licem, u smislu ovog zakona, smatra lice koje nije u radnom odnosu, niti je na drugi način ostvarilo pravo na rad, a uvedeno je u propisanu evidenciju Zavoda (člana 3. stav 1.); da se za slučaj nezaposlenosti obavezno osiguravaju lica koja su u radnom odnosu i lica koja na drugi način ostvaruju pravo na rad, a obavezno su osigurana po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju (član 6. stav 1.); da novčana naknada pripada nezaposlenom licu kome je radni odnos, odnosno osnov za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti, pored ostalog, prestao zbog prestanka potrebe za radom zaposlenog (član 12. stav 1. tačka 1); da pravo na novčanu naknadu ima nezaposleno lice koje je bilo obavezno osigurano za slučaj nezaposlenosti po odredbama ovog zakona (u daljem tekstu: osiguranje) najmanje devet meseci neprekidno ili 12 meseci sa prekidima u poslednjih 18 meseci (član 13.); da se visina novčane naknade utvrđuje u iznosu od 70% neto zarade nezaposlenog lica ostvarene u skladu sa zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom, u mesecu koji je prethodi mesecu u kome mu je prestalo osiguranje, uvećane za 2% za svaku godinu staža osiguranja, kao i da novčana naknada utvrđena u smislu stava 1. ovog člana ne može da bude niža od 50% od prosečne mesečne neto zarade po zaposlenom ostvarene u privredi Republike prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa uprave nadležnog za poslove statistike, niti viša od te prosečne mesečne neto zarade (član 20.).

Odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona bilo je propisano: da se član 20. menja i glasi: „Visina novčane naknade utvrđuje se u iznosu od 60% prosečne zarade nezaposlenog lica, ostvarene u skladu sa zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom u poslednja tri meseca koji prethode mesecu u kome mu prestaje radni odnos, uvećane za 2% za svaku godinu staža osiguranja, kao i da novčana naknada utvrđena u smislu stava 1. ovog člana ne može da bude niža od 40% niti viša od 80% prosečne mesečne zarade po zaposlenom ostvarene u privredi Republike prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike (član 2.); da nezaposlena lica koja su prava na novčanu naknadu i druga prava na osnovu nezaposlenosti ostvarila u skladu sa propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastavljaju da koriste ta prava prema tim propisima, ako je to za njih povoljnije, kao i da se postupak po zahtevu za ostvarivanje prava nezaposlenih lica koji nije pravnosnažno okončan do dana stupanja na snagu ovog zakona, okončaće se po odredbama ovog zakona (član 14.); da se odredba člana 20. stav 2. Zakona primenjuje za obračun i isplatu novčane naknade počev od 1. septembra 2001. godine (član 17.); da ovaj zakon stupa na snagu 1. juna 2001. godine, osim odredaba čl. 7, 8, 9, 10. i 15. ovog zakona koje stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 18.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima bilo je propisano da se tužba podnosi u roku od 30 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci koja je podnosi, kao i da rok iz stava 1. ovog člana važi i za organ ovlašćen za podnošenje tužbe ako mu je upravni akt dostavljen, te da ako mu akt nije dostavljen, može podneti tužbu u roku od 60 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci u čiju je korist akt donesen (član 22.)

Odredbom člana 12. stav 1. ZPP je bilo propisano da kad odluka suda zavisi od prethodnog rešenja pitanja da li postoji neko pravo ili pravni odnos, a o tom pitanju još nije doneo odluku sud ili drugi nadležni organ (prethodno pitanje), sud može sam rešiti to pitanje ako posebnim propisima nije drugačije određeno.

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta navedenih odredaba Ustava i zakona, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim presudama povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizlazi da je podnosilac ustavne žalbe danom prestanka radnog odnosa (29. maja 2001. godine) stekao prava utvrđena Zakonom o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, koja su mu priznata rešenjem Republičkog zavoda za tržište rada - Službe za zapošljavanje Užice broj 104-00814-01/01-2200 od 31. maja 2001. godine, da bi tek nakon donošenja predmetnog rešenja, 1. juna 2001. godine stupio na snagu Zakon o izmenama i dopunama Zakona. U takvoj pravnoj situaciji, Ustavni sud nalazi da nije od značaja to što je odredbom člana 14. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona propisano da će se postupak po zahtevu za ostvarivanje prava nezaposlenih lica koji nije pravnosnažno okončan do dana stupanja na snagu ovog zakona, okončati po odredbama ovog zakona, već se na konretan slučaj primenjuje odredba člana 17. istog zakona koji je primenu odredbe člana 20. stav 2. Zakona koja se primenjuje za obračun i isplatu novčane naknade odložio do 1. septembra 2001. godine. Imajući u vidu da je predmetno rešenje Republičkog zavoda za tržište rada postalo pravnosnažno 29. juna 2001. godine - pre početka primene novelirane odredbe člana 20. stav 2. Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, Ustavni sud ocenjuje da upravni organ nije mogao podnosiocu ustavne žalbe uskratiti isplatu punog iznosa novčane naknade koje je utvrđeno pravnosnažnim upravnim aktom.

U vezi sa navedenim, Ustavni sud nalazi da ni sudovi u parnici koja je vođena radi isplate razlike novčane naknade između iznosa utvrđenog pravnosnažnim upravnim rešenjem i isplaćivanog iznosa, nisu mogli odbiti tužbeni zahtev podnosioca ustavne žalbe pozivajući se na noveliranu odredbu člana 20. Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica. Naime, sudovi su svojim tumačenjem odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona na štetu tužioca, ovde podnosioca ustavne žalbe, de facto stavili van snage pravnosnažni upravni akt. To dalje otvara pitanje dejstva upravnog akta u parnici, kao i granice pravnosnažnosti akata donetih u upravnom postupku. U ovom slučaju se radilo o parnici u kojoj je meritorna odluka zavisila od upravnopravnog pitanja rešenog pravnosnažnim rešenjem upravnog organa, s obzirom na to da visina tužbenog zahteva među parničnim strankama nije bila sporna. ZPP sadrži odredbu iz koje se a contrario nameće zaključak da je sud vezan rešenjem upravnog organa. Naime, sud je u parnici ovlašćen da sam reši prethodno pitanje o kome ne postoji pravnosnažna odluka suda ili drugog nadležnog organa. Drugim rečima, sud takvo ovlašćenje nema ako odluka drugog (u ovom slučaju upravnog) organa o pitanju od prejudicijalnog značaja već postoji. Ovakva regulativa se zasniva na temelju podele nadležnosti između sudstva i uprave u primeni zakona koja je ustanovljena ustavnim i organizacionim propisima. Posledica takve podele je dužnost sudova da poštuju pravnosnažne akte uprave, upravo zbog potrebe održavanja jedinstva pravnog sistema, reda i sigurnosti u pravnim odnosima. Nezavisnost sudstva od uprave ne može ići dotle da parnični sud ignoriše odgovor koji o pitanju postojanja jednog odnosa daje upravni organ. Činjenica da organ uprave koji je doneo rešenje koje je postalo pravnosnažno ne postupa u skladu sa njegovom sadržinom, ne oslobađa sud obaveze da poštuje takav pravni akt, jer o zakonitosti konačnih upravnih akata odlučuju redovni sudovi u upravnom sporu, što je važno ustavno sredstvo kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih organa.

Ocenjujući postojanje povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, Ustavni sud ocenjuje da nema osnova za tvrdnje da je osporenim odlukama podnosilac ustavne žalbe na bilo koji način diskriminisan. U ustavnoj žalbi nisu pruženi dokazi da mu je zbog nekog ličnog svojstva povređeno ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda načela zabrane diskriminacije.

6. Na osnovu izloženog i odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), Ustavni sud je ustavnu žalbu usvojio, te utvrdio da je osporenim presudama Opštinskog suda u Arilju Pr. 67/08 od 19. maja 2008. godine i Okružnog suda u Užicu Gž1. 489/08 od 15. septembra 2008. godine, povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, dok je u preostalom delu ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u tački 1. izreke.

Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice povrede prava mogu ukloniti poništajem osporene drugostepene presude Okružnog suda u Užicu Gž1. 489/08 od 15. septembra 2008. godine i određivanjem da se donese nova odluka o žalbi koju je podnosilac ustavne žalbe izjavio protiv presude Opštinskog suda u Arilju Pr. 67/08 od 19. maja 2008. godine, pa je saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, odlučeno kao u tački 2. izreke.

Ovakav stav je Ustavni sud već zauzeo i u predmetu Už-541/2008, Odluka Ustavnog suda od 4. novembra 2010. godine.

7. Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci Odluke.

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić