Odluka Ustavnog suda o neosnovanosti zahteva za isplatu regresa i naknade za ishranu

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je kao neosnovanu ustavnu žalbu državne službenice radi isplate naknade za ishranu i regresa. Utvrđeno je da nije došlo do povrede prava jer posebnim propisima i kolektivnim ugovorom za državne organe ta prava nisu bila predviđena kao obavezna.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-1395/2008
14.07.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Savke Rosić iz Loznice, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 14. jula 2011. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Savke Rosić izjavljena protiv presude Okružnog suda u Šapcu Gž1. 420/08 od 13. oktobra 2008. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Savka Rosić iz Loznice je 29. novembra 2008. godine, preko punomoćnika Dragana B. Filipovića, advokata iz Loznice podnela ustavnu žalbu protiv presude Okružnog suda u Šapcu Gž1. 420/08 od 13. oktobra 2008. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog odredbama člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i povrede prava na pravno sredstvo zajemčenog odredbama člana 36. stav 2. Ustava i člana 13. Evropske konvencije.

U ustavnoj žalbi je navedeno da Okružni sud u Šapcu nije mogao da preinači presudu Opštinskog suda u Loznici P1. 165/08 od 5. maja 2008. godine i odbije kao neosnovan tužbeni zahtev podnositeljke ustavne žalbe „radi isplate troškova ishrane i troškova regresa“. Dalje je navedeno da je odredbama člana 118. stav 1. tač. 5. i 6. Zakona o radu iz 2005. godine propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za ishranu i pravo na regres za korišćenje godišnjeg odmora u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, te da drugostepeni sud nije mogao da odbije tužbeni zahtev samo zbog činjenice da nije zaključen Posebni kolektivni ugovor za državne organe, kao opšti akt, kojim bi uredilo pitanje prava, visine i načina isplate naknada troškova za ishranu i prava na regres za korišćenje godišnjeg odmora. Istaknuto je da se radi o pravima koja su ustanovljena zakonom, te da je prvostepeni sud pravilno postupio kada je primenio odredbu člana 224. Zakona o parničnom postupku i po slobodnoj oceni utvrdio visinu potraživanja podnositeljke ustavne žalbe, imajući u vidu orijentacionu visinu tih iznosa iz poslednjeg Opšteg kolektivnog ugovora. Predloženo je da Sud usvoji ustavnu žalbu i poništi osporenu presudu Okružnog suda u Šapcu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Presudom Opštinskog suda u Loznici (u daljem tekstu: Opštinski sud) P1. 165/08 od 5. maja 2008. godine obavezana je tužena Republika Srbija – Ministarstvo pravde da tužilji, ovde podnositeljki ustavne žalbe, na ime troškova ishrane i troškova regresa za period januar - decembar 2007. godine isplati tačno određene iznose, sa pripadajućom zakonskom zateznom kamatom. Stavom drugim izreke obavezana je tužena da tužilji isplati troškove parničnog postupka. U obrazloženju presude je, inter alia, navedeno da je tužilja državni službenik na radnom mestu „upisničar“ u zvanju referenta Opštinskog suda, i da joj je rešenjem predsednika tog suda od 8. februara 2007. godine utvrđena plata počev od 1. januara 2007. godine, ali da navedenim rešenjem nije utvrđeno pravo na isplatu naknade za ishranu, kao i regresa za godišnji odmor, pa joj ta naknada nije ni isplaćivana. Dalje je navedeno da je Zakonom o radu utvrđeno pravo zaposlenih na isplatu naknade za ishranu i regresa za korišćenje godišnjeg odmora, te da se odredbe toga zakona odnose i na državne službenike, jer Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika nije regulisana ta oblast. Dalje je navedeno da je Republika Srbija kao poslodavac bila obavezna da zaključi Poseban kolektivni ugovor za državne organe, ali to nije učinila, niti je rešenjem o plati tužilji utvrđeno pravo na naknadu za ishranu i regres, iako je to bila u obavezi da učini i na taj način obezbedi primenu odredaba Zakona o radu. Opštinski sud je naveo da se tuženi ne može pozivati na svoje nečinjenje, jer je on bio u obavezi da primeni odredbe člana 118. Zakona o radu i utvrdi to pravo zaposlenih, kao i visinu. Prvostepeni sud je zatim zaključio da tužilji pripada pravo na isplatu naknade za ishranu i regres za godišnji odmor na osnovu Zakona o radu, s obzirom na to da nijednim propisom nije utvrđena visina naknade, to se po oceni suda ima primeniti Opšti kolektivni ugovor, koji je poslednji bio na snazi i koji je članom 30a tačka 1. predvideo pravo na naknadu za ishranu u visini od 20% prosečne mesečne zarade u privredi Republike Srbije, prema poslednjim objavljenim podacima Republičkog organa nadležnog za poslove statistike, dok je stavom 2. istog člana predviđeno pravo na regres za korišćenje godišnjeg odmora u visini prosečne mesečne zarade.

Postupajući po žalbi tužene, Okružni sud u Šapcu (u daljem tekstu: Okružni sud) je doneo osporenu presudu Gž1. 420/08 od 13. oktobra 2008. godine kojom je preinačio presudu Opštinskog suda P1. 165/08 od 5. maja 2008. godine i odbio kao neosnovan tužbeni zahtev u celini, a stavom drugim obavezao tužilju da tuženoj isplati troškove parničnog postupka u iznosu od 12.000 dinara. U obrazloženju osporene presude je, pored ostalog, navedeno da je na pravilno utvrđeno činjenično stanje, prvostepeni sud pogrešno primenio materijalno pravo kada je obavezivao tuženog da tužilji isplati troškove ishrane i regresa za godišnji odmor u dosuđenom iznosu. Prema mišljenju Okružnog suda nema pravnog osnova ni u posebnim ni u opštim propisima za obavezivanje tužene da tužilji isplati troškove ishrane i regresa, jer nema odgovarajućeg kolektivnog ugovora kao opšteg akta i instrumenata za njihovu konkretnu realizaciju. Dalje je navedeno da je Zakon o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05 i 61/05) odredbama člana 118. tač. 5) i 6) propisao da "zaposleni ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu: za ishranu u toku rada i za regres za korišćenje godišnjeg odmora", ali utvrđivanje uslova, visine i načina isplate prepušta se autonomnom regulisanju putem zaključka kolektivnog ugovora kao opšteg akta i ugovora o radu. Ni Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika, a ni Uredbom o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika, kao posebnim propisima u ovoj oblasti, nije regulisano pravo državnih službenika i nameštenika na naknadu troškova ishrane u toku rada i regresa za godišnji odmor. Dalje je navedeno da je u vreme stupanja na snagu Zakona o državnim službenicima važio Poseban kolektivni ugovor za državne organe iz 1998. godine koji je i dalje u primeni do stupanja na snagu novog Posebnog kolektivnog ugovora, ali on ne sadrži odredbe o naknadi ovih troškova, dok novi Poseban kolektivni ugovor prema Zakonu o državnim službenicima i nameštenicima nije zaključen. Dalje je navedeno da odredba člana 284. stav 2. Zakona o radu propisuje da odredbe Opšte i Posebnih kolektivnih ugovora zaključenih pre 21. decembra 2001. godine, a koji su na snazi na dan stupanja na snagu Zakona o radu iz 2005. godine i koji nisu u suprotnosti sa ovim zakonom ostaju na snazi do zaključenja kolektivnih ugovora u skladu sa ovim zakonom a najduže šest meseci od dana stupanja na snagu ovog Zakona o radu. Kako je rok iz pomenutog člana Zakona istekao, uslov za ostvarivanje prava državnih službenika i nameštenika na naknadu ovih troškova je postojanje Posebnog kolektivnog ugovora kao opšteg akta kojim se uređuju pitanje prava, visine i načina isplate ovih naknada. Dalje je navedeno da nije sporno da taj Posebni kolektivni ugovor nije zaključen, zbog čega je taj sud preinačio pobijanu presudu prvostepenog suda i odbio tužbeni zahtev tužioca kao neosnovan.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbom člana 36. stav 2. Ustava zajemčeno je svakom pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu.

Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika (“Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06 i 115/06) je propisano: da se ovim zakonom uređuju plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika (član 1.); da se plata državnih službenika i nameštenika sastoji od osnovne plate i dodataka na platu i da se u platu uračunavaju i porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate (član 2.); da se osnovna plata određuje množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun i isplatu plata (u daljem tekstu: osnovica) (član 7. stav 1.); da je osnovica jedinstvena i utvrđuje se za svaku budžetsku godinu zakonom o budžetu Republike Srbije (član 8.); da se koeficijenti za položaje i izvršilačka radna mesta određuju time što se svaki položaj i svako izvršilačko radno mesto svrstava u jednu od 13 platnih grupa i da se položaji svrstavaju u platne grupe od I do V, a izvršilačka radna mesta u platne grupe od VI do XIII (član 9.); da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika, prema opštim propisima o radu (član 39.); da Zakon o platama u državnim organima i javnim službama (“Službeni glasnik RS“, broj 34/01) i Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata izabranih, postavljenih i zaposlenih lica (“Službeni glasnik RS“, broj 95/05) prestaju da se primenjuju na državne službenike i nameštenike 1. januara 2007. godine (član 58. stav 1.).

Odredbama Zakona o državnim službenicima (“Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09) je propisano: da se ovim zakonom uređuju prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika (član 1. stav 1.); da je poslodavac državnih službenika i nameštenika Republika Srbija (član 3. stav 1.); da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim ili posebnim zakonom ili drugim propisom primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe (u daljem tekstu: poseban kolektivni ugovor) i da poseban kolektivni ugovor zaključuju Vlada i reprezentativni sindikati koji su osnovani za teritoriju Republike Srbije (član 4. st. 1. i 2.); da se Poseban kolektivni ugovor za državne organe (“Službeni glasnik RS“, broj 23/98) primenjuje, izuzev odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom, dok ne stupi na snagu Poseban kolektivni ugovor za državne organe, koji će biti zaključen prema ovom zakonu (član 187.).

Odredbom člana 8. stav 1. Zakona o radu (“Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05 i 54/09) je propisano da kolektivni ugovor i pravilnik o radu (u daljem tekstu: opšti akt) i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se zaposlenom daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom. Glava VIII ovog zakona uređuje pitanje zarade, naknade zarade i druga primanja. Tačkom 5. ove glave Zakona o radu uređeno je pitanje naknade troškova tako što je članom 118. tač. 5) i 6) propisano da zaposleni, pored ostalog, ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. Tačkom 6. Glave VIII Zakona o radu uređeno je pitanje drugih primanja, i to čl. 119. i 120. Tako je članom 120. tač. 2) i 3) ovog zakona propisano da se opštim aktom, odnosno ugovorom o radu, može utvrditi pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora.

Odredbama člana 2. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika (“Službeni glasnik RS“, broj 98/07) je propisano da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju troškovi prevoza za dolazak na rad i odlazak s rada, troškovi službenog putovanja u zemlji, troškovi službenog putovanja u inostranstvo, troškovi selidbe u inostranstvo, troškovi rada i boravka na terenu i troškovi privremenog ili trajnog premeštaja u drugo mesto rada.

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe o povredi prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da podnositeljka smatra da je prilikom donošenja osporene presude drugostepeni sud pogrešno primenio materijalno pravo, a na njenu štetu.

S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da pravilnu primenu materijalnog prava pre svega nadležan da ceni viši sud u zakonom propisanom postupku kontrole zakonitosti odluka nižestepenih sudova. Međutim, Ustavni sud nalazi da proizvoljna i arbitrerna primena materijalnog prava na štetu podnosioca ustavne žalbe može dovesti do povrede prava na pravično suđenje, te da u određenim situacijama, koje prvenstveno zavise od činjenica i okolnosti konkretnog slučaja i od ustavnopravnih razloga navedenih u ustavnoj žalbi, ima osnova da se u postupku po ustavnoj žalbi povreda prava iz člana 32. stav 1. Ustava ceni i sa stanovišta primene materijalnog prava.

Na osnovu navedenih odredaba zakona, Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o državnim službenicima lex specialis kojim se uređuju pitanja prava i dužnosti državnih službenika, kao i da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim zakonom, drugim posebnim zakonom ili drugim propisom, primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe.

Ustavni sud je dalje utvrdio da je Zakon o platama državnih službenika i nameštenika poseban zakon koji uređuje pitanje plata, naknada i drugih primanja državnih službenika i nameštenika, te da je, saglasno članu 39. navedenog zakona, propisana mogućnost da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika, prema opštim propisima o radu.

Dakle, Ustavni sud je utvrdio da posebnim zakonima koji uređuju prava državnih službenika, pored ostalog i pravo na platu, naknadu i druga primanja, nije izričito garantovano pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. S tim u vezi, Uredba o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika izričito u članu 2. navodi troškove koji se nadoknađuju državnim službenicima i nameštenicima, pri čemu ne predviđa da su pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, posebna vrsta takvih troškova na koje državni službenici i nameštenici imaju pravo.

Ustavni sud je dalje konstatovao da Zakon o radu, kao opšti propis na čiju primenu upućuje odredba člana 39. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, u glavi VIII razlikuje tri osnovne vrste primanja, i to: zaradu, naknadu zarade i druga primanja, te da je navedenim odredbama člana 120. tač. 2) i 3) ovog zakona predviđena mogućnost da se, u okviru drugih primanja, opštim aktom ili ugovorom o radu, utvrdi pravo zaposlenog na naknadu za ishranu u toku rada i regres za godišnji odmor.

Sledom iznetog, Ustavni sud je ocenio da posebni propisi koji uređuju prava državnih službenika i nameštenika ne garantuju kao posebno primanje pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, te da je Zakonom o radu, kao opštim propisom, predviđena samo mogućnost da se opštim aktom ili ugovorom o radu može utvrditi pravo zaposlenog, odnosno državnog službenika i nameštenika, na ovakvu vrstu drugog primanja. Stoga, po oceni Ustavnog suda, ne postoji obaveza Republike Srbije da, kao poslodavac državnih službenika i nameštenika, utvrdi pravo svojih zaposlenih na ovakvu vrstu drugih, posebnih primanja, već je to zakonom predviđena mogućnost. Obaveza poslodavca da zaposlenom državnom službeniku i namešteniku obezbedi naknadu troškova na ime mesečne ishrane u toku rada za dane provedene na radu, kao i regres za korišćenje godišnjeg odmora, postoji od 1. januara 2009. godine na osnovu Odluke o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije («Službeni glasnik RS», broj 104/08), ali je primena ovih odredaba odložena Aneksom II Opšteg kolektivnog ugovora («Službeni glasnik RS», broj 8/09).

Ustavni sud je u konkretnom slučaju utvrdio da je osporenom presudom Okružnog suda Gž1. 420/08 od 13. oktobra 2008. godine ocenjeno da ne postoji osnov ni u posebnim ni u opštim propisima za ostvarivanje prava na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora u toku 2007. godine, jer nema odgovarajućeg kolektivnog ugovora kao opšteg akta i instrumenta za njihovu konkretnu realizaciju, te da je stoga i tužbeni zahtev tužilje, ovde podnositeljke ustavne žalbe, neosnovan.

Po oceni Ustavnog suda, ovakav stav i ocena Okružnog suda su zasnovani na prihvatljivoj primeni i tumačenju merodavnog materijalnog prava na utvrđeno činjenično stanje. Ustavni sud nije našao ništa što bi ukazalo da su materijalnopravni propisi proizvoljno ili nepravično primenjeni na štetu podnositeljke ustavne žalbe.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je ocenio da osporenom presudom Okružnog suda Gž1. 420/08 od 13. oktobra 2008. godine nije povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Ocenjujući povredu prava na pravno sredstvo zajemčenog odredbom člana 36. stav 2. Ustava, Ustavni sud nalazi da podnositeljki nije povređeno navedeno pravo, jer je o žalbi tuženog izjavljenoj protiv presude prvostepenog suda - Opštinskog suda, odluku doneo stvarno i mesno nadležan drugostepeni sud – Okružni sud, i to na osnovu činjeničnog stanja utvrđenog pred prvostepenim sudom. Ustavni sud ukazuje da bez obzira na činjenicu što podnositeljka ustavne žalbe, kao tužilja, nije imala mogućnost da izjavi pravni lek protiv preinačujuće drugostepene presude kojom je odbijen njen tužbeni zahtev, to ne znači automatski da joj je povređeno pravo na pravno sredstvo. Naime, suština navedenog prava ne ogleda se samo u mogućnosti izjavljivanja žalbe protiv odluke kojom podnosilac ustavne žalbe nije zadovoljan, već u obezbeđivanju dvostepenosti u odlučivanju o nečijem pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu. S obzirom na navedeno, kao i na činjenicu da je podnositeljki ustavne žalbe u sprovedenom parničnom postupku bilo obezbeđeno pravično suđenje, Ustavni sud nalazi da su neosnovani navodi o povredi prava na pravno sredstvo zajemčenog odredbom člana 36. stav 2. Ustava.

6. Sledom navedenog, Ustavni sud je ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07).

Na osnovu člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neosnovanosti zahteva za isplatu regresa i naknade za ishranu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti