Povreda prava na suđenje u razumnom roku u ponovljenom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku vođenom radi izvršenja ranije odluke Ustavnog suda. Kontinuirano vraćanje predmeta prvostepenom organu ocenjeno je kao neopravdano odugovlačenje.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Dragana Kolarić , dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi B. M, D . M, M . P, D . G, Z . M, Z . S, Đ . Đ, Ž . M, L . T, G. V, Z . V . i A . T, svih iz Krupnja, P. P . i O . K, obojice iz Loznice, Z. O . iz sela Kržava, Lj . S, D . T, Ž. S . i R. S, svih iz sela Brštica, M. Đ, M . Đ, D . L, Lj. V, S. V . i R . Ž, svih iz sela Kostajnik, B. P . i N . P, obojice iz sela Bela Crkva, M. Đ . iz sela Dobri Potok, D . N . iz sela Likodar, G . B . iz sela Šljivovo, P. Đ . iz sela Lupenović, R . G . iz sela Planina, V . P . i D . K, obojice iz sela Dvorska, T. Ć . iz sela Radalj, D . L . iz sela Banjevac, R . T . iz sela Korenita, R . S . iz sela Mojković, D. J . i D . J, ob ojice iz sela Zavlaka, M . P . iz sela Krasava, M . R . iz sela Stupnica i Ž . B . iz sela Crnča, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. aprila 2018. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba B. M, D . M, M . P, D . G, Z . M, Z . S, Đ . Đ, Ž . M, L . T, G . V, Z . V, A . T, P . P , O . K, Z . O, Lj . S, D . T, Ž. S, R . S, M . Đ, M . Đ, D . L, Lj . V, S. V, R. Ž, B . P , N . P, M . Đ, D . N, G . B, P . Đ, R . G, V . P , D. K, T . Ć, D . L, R . T, R . S, D. J, D . J, M . P, M. R . i Ž . B . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vo di pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije - Policijska uprava u Šapcu u predmetu broj 120-6698/17 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. B . M . iz Krupnja i ostali podnosioci navedeni u uvodu i tački 1 . izreke podneli su Ustavnom sudu, 19. februara 2016. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Policijska uprava u Šapcu u predmetu broj 120-34/2007, u postupku koji vođen pred Ustavnim sudom u predmetu Už-3010/2010 i u upravnom postupku koji se vodi u izvršenju Odluke Ustavnog suda Už-3010/2010 od 24. januara 2013. godine.

U ustavnoj žalbi je navedeno da postupak po zahtevu podnosilaca od 15. septembra 2006. godine traje devet godina i pet meseci . Istaknuto je da je od donošenja Odluke Ustavnog suda Už-3010/2010 od 24. januara 2013. godine prošlo tri godine i da je za to vreme doneta jedna presuda Upravnog suda i jedno drugostepeno rešenje, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi ce, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije - Policijska uprava u Šapcu broj 120-6698/17, kao i u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe su, 15 . septembra 2006. godine, Ministarstvu unutrašnjih poslova – Policijska uprava u Šapcu (u daljem tekstu: prvostepeni organ) podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rad a na dane državnih i vers kih praznika, u periodu od 15. septembra 2003. godine do 15. septembra 2006. godine.

Prvostepeni organ je 23 . oktobra 2007. godine doneo rešenje broj 120-34/2007 kojim je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan. Podnosioci su protiv ovog rešenja izjavili žalbu, koja je rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 795-120-01-06382 /2007-01 od 30. novembra 2007. godine odbijena kao neosnovana. Protiv navedenog konačnog rešenja, podnosioci su podneli tužbu Vrhovnom sudu Srbije, o kojoj je, nakon uspostavljanja nove mreže sudova u Republici Srbiji, odlučio Upravni sud presudom U. 2289/10 (2008) od 7. maja 2010. godine, tako što je istu odbio.

Podnosilac Borisav Marković je 23. juna 2010. godine protiv označene presude izjavio ustavnu žalbu, koja je Odlukom Ustavnog suda Už-3010/2010 od 24. septembra 2013. godine usvojena, te je utvrđeno da je tom presudom povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, pravo na jednaku zaštitu prava zajemčeno odredbom člana 36. stav 1. Ustava i pravo na rad zajemčeno odredbom člana 60. stav 4. Ustava. Istom odlukom je naloženo Upravnom sud u da u roku od 60 od dana dostavljanja Odluke Ustavnog suda, ponovi postupak po tužbi podnosioca podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 795-120-01-06382/2007-01 od 30. novembra 2007. godine. Navedena odluka Ustavnog suda dostavljena je 22. jula 2015. godine Upravnom sudu.

3.2. Postupajući u izvršenju Odluke Ustavnog suda, Upravni sud - Odeljenje u Novom Sadu je, na sednici održanoj 3. septembra 2015. godine, doneo presudu U. 10845/15, kojom je uvažio tužbu podnosilaca i poništio drugostepeno rešenje broj 795-120-01-06382/2007-01 od 30. novembra 2007. godine.

Drugostepeni organ je, u izvršenju navedene pre sude Upravnog suda, doneo rešenje broj 120-01- 328/2015-01 od 6. oktobra 2015. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenje od 23. oktobra 2007. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ nije doneo novo rešenje u zakonom propisanom roku, podnosioci ustavne žalbe su 3. februara 20 16. godine izjavili žalbu „zbog ćutanja administracije“, povodom koje je drugostepeni organ doneo rešenje od 29. februara 2016. godine, kojim je naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje. Prvostepeni organ je 15. marta 2016. godine doneo rešenje broj 120-1772/16 kojim je odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca.

U daljem toku postupka, drugostepeni organ je poništio navedeno prvostepeno rešenje, a potom još pet prvostepenih rešenja, od 3. juna i 12. oktobra 2016. godine , kao i od 17. januara, 12. maja i 31. jula 2017. godine.

Prvostepeni organ je, sa istim obrazloženjem kao i u prethodnim rešenjima, odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca rešenje m broj 120-6698/17 od 20. oktobra 2017. godine protiv kojeg su podnosioci izjavili žalbu.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10 ), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.).

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud, najpre, ukazuje da upravni postupak koji je bio pravnosnažno okončan pre izjavljivanja ustavne žalbe od 23. juna 2010. godine povodom koje je doneta Odluka Ustavnog suda Už-3010/2010 od 24. januara 2013. godine, nije deo postupka koji je pred Upravnim sudom i upravnim organima usledio nakon što je Upravnom sudu dostavljena navedena odluka Ustavnog suda, već se radi o posebnom postupku u kome se ta odluka Suda izvršava. Stoga je Ustavni sud, u konkretnom slučaju, cenio samo period od dostavljanja Odluke Ustavnog suda Už-3010/2010 od 24. januara 2013. godine Upravnom sudu, odnosno od 22. jula 2015. godine. Saglasno svojoj dosadašnjoj praksi, Ustavni sud je u okviru navedenog perioda upravni postupak i upravni spor, posmatrao kao jedinstvenu celinu. Ustavni sud je konstatovao da period merodavan za ocenu o povredi prava na suđenje u razumnom roku traje dve godine i devet meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je ovaj predmet nije činjenično i pravno složen, posebno ako se ima u vidu da su pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već u dovoljnoj meri razjašnjena u Odluci Ustavnog suda. U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, jer se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ispitujući postupanje nadležnog suda i upravnih organa, Ustavni sud je najpre našao da je Upravni sud ponovio postupak po tužbi i doneo presudu pre isteka ostavljenog roka od 60 dana od dana dostavljanja navedene odluke Ustavnog suda. Sa druge strane, Ustavni sud je konstatovao da je u nastavku postupka doneto čak sedam drugostepenih i sedam prvostepenih rešenja upravnih organa, sa gotovo identičnim obrazloženjima . Iz toga se jasno može uočiti da posmatrani postupak obeležava kontinuirano vraćanje predmeta na ponovno rešavanje prvostepenom organu, koji ne postupa po primedbama iz drugostepenog rešenja, kao što je slučaj i sa poslednjim donetim prvostepenim rešenjem od 20. oktobra 2007. godine. Pri tome je drugostepeni organ propustio da otkloni nedostatke prvostepenog postupka i da sam reši upravnu stvar, iako je na to bio ovlašćen, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) da ponavljanje istih naloga u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu ( ESLjP, presuda Wierciszewska protiv Poljske, broj 41431/98, stav broj 46, od 25. novembra 2003. godine). Pri tome, žalba i tužba zbog „ćutanja uprave“ koje stoje na raspolaganju stranci nisu namenjene za ispravljanje tog nedostatka upravnog postupka , te podnosioci ustavne žalbe nisu mogli doprineti da osporeni postupak u kome se izvršava Odluka Ustavnog suda kraće traje.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava , potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajem čeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odluč io kao u tački 1. izreke, prvi deo.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja postupka u kome se izvršava Odluka Ustavnog suda, kao i da je na kasnije donošenje presude Upravnog suda uticalo trajanje dostavljanja Odluke Ustavnog suda. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog a suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. Razmatrajući ustavnu žalbu podnosilaca B. M, D . M, P . P, M . P, O . K, Z . O, Lj . S, M . Đ, D . G, M . Đ, Z . M, B . P, Z. S . i M . Đ , u delu u kome je osporeno trajanje upravnog postupka koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Policijska uprava u Šapcu u predmetu broj 120-34/2007, a koji je pravnosnažno okončan još 2010. godine, Ustavni sud je konstatovao da je Rešenjem Už-2140/2013 od 14. novembra 2013. godine već odbacio kao neblagovremenu ustavnu žalbu navedenih podnosilaca izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u tom upravnom postupku. Samim tim, Ustavni sud nalazi da je navedenim rešenjem odluč io o zahtevu koji su pomenuti podnosioci postavili i u ovoj ustavnoj žalbi.

Polazeći od iznetog, a imajući u vidu da se prema odredbi člana 8. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu na pitanja postupka pred Ustavnim sudom koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjuju odredbe odgovarajućih procesnih zakona, zbog čega se shodno primenjuju odredbe Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS “, br. 72/11, 49/13-Odluka US, 74/13-Odluka US i 5 5/14), koji je članom 294. stav 1. tačka 4) propisao da sud donosi rešenje kojim se tužba odbacuje ako utvrdi da je stvar pravnosnažno presuđena (videti, na primer, Rešenje Ustavnog suda Už-1382/2016 od 14. novembra 2017. godine), Ustavni sud je u tom delu odbacio ustavnu žalbu navedenih podnosilaca kao nedozvoljenu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer ne postoje Ustavom i Zakonom o Ustavnom sudu utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

9. Razmatrajući ustavnu žalbu podnosilaca Đ. Đ, Ž . M, D . T, D . N, D . L, G . B, L . T, Lj . V, Ž . S, P . Đ, R . G, G . V, Z . V, V . P, D . K, T . Ć, D . L, R . T, S . V, A . T, R . Ž, R . S, N . P, D . J, D . J, M. P, R . S, M . R . i Ž . B . u delu u kome je osporeno trajanje upravnog postupka koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Policijska uprava u Šapcu u predmetu broj 120-34/2007, koji je pravnosnažno okončan još 2010. godine, Ustavni sud je konstatovao da je odredbom člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu propisano da se ustavna žalba može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojom se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, u tom delu odbacio kao neblagovremenu ustavnu žalbu navedenih podnosilaca , jer je izjavljena posle isteka roka iz člana 84. stav 1. Zakona, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

10. U pogledu dela ustavne žalbe kojim je osporeno trajanje postupka po ustavnoj žalbi u predmetu Už-3010/2010, Ustavni sud ukazuje na to da iz odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je Ustavni sud u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda do kojih je došlo aktima i radnjama državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja , što, po prirodi stvari, isključuje mogućnost da se ustavnom žalbom osporavaju akti ili radnje Ustavnog suda. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je ustavna žalba u ovom delu nedopuštena, zbog čega ju je odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu , rešavajući takođe kao u drugom delu tačke 1. izreke.

11. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u ponovljenom upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti