Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za vraćanje zemljišta koji traje 24 godine. Utvrđena je odgovornost upravnih organa za neaktivnost i naloženo je hitno okončanje postupka, dok je zahtev za materijalnu štetu odbijen.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, Sabahudin Tahirović, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi veća, u postupku po ustavnoj žalbi Zorana Jovanovića iz Zaječara, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 8. decembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Zorana Jovanovića i utvrđuje da je u postupku koji se vodi pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevima za vraćanje zemljišta opštine Zaječar u predmetu broj 463-263/91 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

3. Odbija se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. Zoran Jovanović iz Zaječara podneo je Ustavnom sudu, 24. februara 2015. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku i povrede prava na jednaku zaštitu prava , zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevima za vraćanje zemljišta opštine Zaječar u predmetu broj 463-263/91.

U ustavnoj žalbi se navodi: da je rešenje prvostepenog organa od 21. septembra 1999. godine poništeno rešenjem Ministarstva finansija od 22. maja 2001. godine i da je predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, ali da skoro 14 godina nije doneto rešenje u ponovnom postupku; da je podnosilac 1. aprila 2013. godine podneo drugostepenom organu žalbu zbog ćutanja uprave, nakon čega je Ministarstvo finansija donelo rešenje 10. oktobra 2013. godine, kojim je naložilo načelniku Gradske uprave Zaječar da donese odgovarajuću odluku.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud donese odluku kojom će naložiti nadležnim organima da u najkraćem roku donesu rešenje kojim se podnosiocu utvrđuje pravo svojine na drugom odgovarajućem zemljištu, kao i da utvrdi podnosiocu pravo na naknadu materijalne štete. Podnosilac ustavne žalbe nije tražio naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u kopiju spisa predmeta broj 463-263/91 Komisije za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevima za vraćanje zemljišta opštine Zaječar (dalje u tekstu: Komisija) i priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Dušan Jovanović, Dragan Jovanović i Ljubomir Jovanović, otac podnosioca ustavne žalbe, podneli su 31. maja 1991. godine, odnosno 23. januara 1992. godine skupštini opštine Zaječar zahtev za vraćanje zemljišta koje je oduzeto od njihovog pravnog prethodnika Najdana Jovanovića.

Na raspravi koju je Komisija održala 23. januara 1992. godine donet je zaključak da se predmeti po zahtevima Dragana Jovanovića i Ljubomira Jovanovića spoje sa predmetom po zahtevu Dušana Jovanovića i da se odlučivanje o navedenim zahtevima nastavi u predmetu broj 463-263/91.

Rešenjem Komisije od 17. avgusta 1992. godine utvrđeno je Ljubomiru Jovanoviću i Dušanu Jovanoviću pravo svojine na po ½ drugog odgovarajućeg zemljišta označenog u rešenju, a zahtev Dragana Jovanovića je odbijen kao neosnovan, jer je utvrđeno da imenovani nije zakonski naslednik ranijeg sopstvenika. Žalbe koje su protiv navedenog rešenja izjavili Dušan Jovanović i DP „Zaječar“, odbijene su kao neosnovane rešenjem Ministarstva finansija od 17. decembra 1993. godine. Vrhovni sud Srbije je presudom U. 336/94 od 25. maja 1994. godine uvažio tužbu Dušana Jovanovića i poništio navedeno rešenje drugostepenog organa, jer je utvrdio da je tužiocu vraćeno za oko hektar manje zemljišta, a da za to nisu dati razlozi. Rešenjem Ministarstva finansija od 12. decembra 1995. godine poništeno je rešenje Komisije od 17. avgusta 1992. godine i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje.

Komisija je u ponovnom postupku zakazala raspravu za 10. novembar 1997. godine, koja je odložena na neodređeno vreme.

Ljubomir Jovanović je 22. aprila 1998. godine podneo Ministarstvu finansija „zahtev za nadzor o sprovođenju Zakona o opštem upravnom postupku“, tražeći razdvajanje postupka, kao i donošenje delimičnog rešenja za deo zemljišta označen u predlogu.

U daljem toku postupka zakazane su usmene rasprave pred Komisijom za 25. februar 1998. godine, te 16. i 24. februar i 15. jul 1999. godine, od kojih je samo jedna održana, a tri su odložene iz razloga koji se ne mogu pripisati podnosiocima zahteva.

Rešenjem Komisije od 21. septembra 1999. godine utvrđeno je pravo svojine Ljubomiru Jovanoviću i Dušanu Jovanoviću na po ½ drugog odgovarajućeg zemljišta označenog u rešenju, a zahtev Dragana Jovanovića je odbijen kao neosnovan.

Ljubomir Jovanović i Dušan Jovanović su 21, odnosno 31. oktobra 2000. godine izjavili žalbe protiv navedenog rešenja, koje su uvažene rešenjem Ministarstva finansija od 22. maja 2001. godine. Drugostepeni organ je ocenio da treba pribaviti nalaz i mišljenje veštaka, kako bi se utvrdilo da li se predmetno zemljište može smatrati drugim odgovarajućim zemljištem.

Rasprava zakazana za 5. april 2005. godine odložena je na neodređeno vreme, jer nisu bila prisutna dva člana Komisije.

Podnosilac ustavne žalbe je 15. marta 2013. godine podneo žalbu zbog „ćutanja administracije“, stupajući u postupak kao zakonski naslednik svoga oca koji je preminuo 20. maja 2006. godine.

Ministarstvo finansija je, postupajući po navedenoj žalbi, dopisom od 25. aprila 2013. godine zatražilo od načelnika gradske uprave grada Zaječara obaveštenje o razlozima nepostupanja Komisije u predmetnom postupku.

Rešenjem Upravnog suda U. 9793/13 od 26. septembra 2013. godine odbačena je tužba podnosioca ustavne žalbe podneta 14. juna 2013. godine zbog „ćutanja administracije“, jer uz tužbu nisu priloženi dokazi o predaji žalbe, odnosno urgencije drugostepenom organu.

Ministarstvo finansija je rešenjem od 10. oktobra 2013. godine naložilo načelniku Gradske uprave grada Zaječara da, u roku od 30 dana od dana prijema rešenja, donese odgovarajuću odluku u predmetnom postupku, „postupajući po žalbi radi ćutanja administracije“.

Do dostavljanja spisa predmeta Ustavnom sudu 19. septembra 2016. godine, Komisija nije donela rešenje u ponovnom postupku.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).

Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda ("Službeni glasnik RS", br. 18/91, 20/92 i 42/98) propisano je: da postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta vodi i rešenje donosi komisija koju obrazuje ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na predlog skupštine opštine (član 2.); da se strankama, u smislu ovog zakona, smatraju raniji sopstvenik s jedne strane, i opština i poljoprivredna, odnosno druga organizacija kod koje se oduzeto zemljište nalazi, odnosno koja je otuđila to zemljište iz društvene svojine, s druge strane (član 5.).

Uredbom za sprovođenje zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda ("Službeni glasnik RS", br. 41/91, 44/91, 4/92, 8/97 i 103/03) propisano je: da se ranijim sopstvenikom, u smislu Zakona, smatra lice koje je bilo sopstvenik zemljišta u momentu kad je to zemljište postalo društvena svojina po osnovu Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama ili po osnovu konfiskacije zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda po propisima o obaveznom otkupu, kao i da se pravnim sledbenikom smatraju zakonski naslednici ranijeg sopstvenika i lica koja svoje pravo na oduzeto zemljište, kao univerzalni sukcesori, izvode iz prava ranijeg sopstvenika u momentu raspravljanja po odredbama Zakona (član 2.); da ukoliko pitanja postupka nisu zakonom, odnosno ovom uredbom drugačije uređena, primenjuju se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku (član 23.).

Članom 14. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja .

Saglasno odredbama člana 236. navedenog zakona, ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, a ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (stav 1.) , a ako drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiće da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar i t akvo rešenje je konačno (stav 2.).

Saglasno članu 290. Zakona, n a predmete čije je rešavanje započeto pre stupanja na snagu ovog zakona primenjivaće se odredbe ovog zakona, ako postupak nije konačno završen . Članom 291. Zakona utvrđeno je da stupanjem na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ “, broj 52/56, „Službeni list SFRJ“, br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ“, broj 24/94).

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima ('“Službeni list SRJ'“, broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (stav 3.). Suštinski iste sadržine je odredba člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), koji je stupio na snagu 30. decembra 2010. godine.

5. Ocenjujući period u odnosu na koji je Ustavni sud nadležan da ispituje povredu prava na suđenje u razumnom roku, Sud konstatuje da je period u kojem se građanima Republike Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počeo da teče 8. novembra 2006. godine, danom proglašenja Ustava Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud nalazi da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu broj 463-263/91 Komisije, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je na osnovu iz loženih činjenica utvrdio da je postupak u odnosu na pravnog prethodnika podnosioca ustavne žalbe započeo 1992. godine, podnošenjem zahteva za vraćanje oduzetog zemljišta, a da je podnosilac ustavne žalbe stupio u osporeni postupak 2013. godine. Ustavni sud je dalje utvrdio da predmetni postupak do podnošenja ustavne žalbe traj e 24 godin e, te da još nije okončan.

Ustavni sud konstatuje da navedeno trajanje osporenog postupk a, samo po sebi, ukazuje na to da o predmetnom zahtevu nije odlučeno u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i sudova koji su vod ili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je, u tom smislu, ocenio da su se u predmetnom upravnom postupku postav ila relativno složena činjenična pitanja, te da je K omisija bila dužna da ustanovi ko je obveznik vraćanja zemljišta, te da li postoji mogućnost davanja ili obezbeđivanja drugog, po površini i kvalitetu odgovarajućeg zemljišta.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa koji vode predmetni postupak, Ustavni sud nalazi da je prvostepeni organ odgovoran zbog neaktivnosti u najvećem delu postupka, ali naglašava da drugostepeni organ u upravnom postupku ima znatna ovlašćenja kojima može onemogućiti odugovlačenje postupka od strane prvostepenog organa. Ovaj sud je, s tim u vezi, utvrdio da drugostepeni organ ta ovlašćenja nije koristio, već je, odlučujući po žalbi podnetoj zbog „ćutanja administracije“, doneo rešenje kojim je naložio sprovođenje postupka i donošenje rešenja organu koji nije ni doneo prvostepeno rešenje koje je poništeno. Umesto toga, drugostepeni organ je trebalo da postupi u skladu sa odredbama člana 236. Zakona o opštem upravnom postupku i, po proteku roka od mesec dana za donošenje rešenja, zatraži dostavljanje spisa predmeta od prvostepenog organa, kako bi sam reši o upravnu stvar . Ustavni sud konstatuje da, saglasno članu 2. Zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda , postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta vodi i rešenje donosi komisija koju obrazuje ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na predlog skupštine opštine. Sud, međutim, nalazi da podnosilac zahteva za vraćanje zemljišta ne treba da snosi posledice propuštanja nadležnih organa lokalne samouprave da predlože članove Komisije, niti posledice nemogućnosti rada Komisije u propisanom sastavu.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da on ima značajan pravni i materijalni interes da mu se vrati zemljište koje je pre donošenja Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu bilo u vlasništvu njegovog pravnog prethodnika.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je najpre utvrdio da pravni prethodnik podnosioca, u periodu od 2001. godine do 2006. godine, nije koristio pravna sredstva za ubrzanje postupka, a da je podnosilac ustavne žalbe stupio u osporeni postupak šest godina nakon smrti svog oca, podnošenjem žalbe zbog „ćutanja administracije“. Ustavni sud je, međutim, ocenio da ni naknadno podneto pravno sredstvo kojim je podnosilac ustavne žalbe pokušao da izdejstvuje donošenje odluke upravnih organa, u konkretnom slučaju, nije bilo delotvorno, jer organ koji nije donosilac rešenja koje je poništeno u osporenom postupku, nije ni mogao postupiti po nalogu iz rešenja drugostepenog organa. U konkretnom slučaju, kada ni posle tri godine nije doneto prvostepeno rešenje po žalbi podnosioca ustavne žalbe izjavljenoj z bog „ćutanja administracije “, po nalaženju ovog suda, od podnosi oca se ne može očekivati da nastavi da koristi pravna sredstva za ubrzanje postupka.

Ustavni sud je, polazeći od svega navedenog, ocenio da u postupku koji traje 2 4 godin e, u kome još nije doneto novo rešenje, nakon poništavanja rešenja Komisije od 21. septembra 1999. godine, navedeni doprinos podnosioca ustavne žalbe ne mo že predstavljati prihvatljivo opravdanje za neaktivnost organa koji vodi postupak . Ustavni sud je stoga utvrdio da je u predmetnom postupku povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, dok je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevima za vraćanje zemljišta opštine Zaječar u predmetu broj 463-263/91 okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15).

Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe ni je istak ao zahtev za naknadu nematerijalne štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredb om člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnosi oca ustavne žalbe.

6. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe na naknadu materijalne štete, Ustavni sud je konstatovao da podnosi lac uz ustavnu žalbu nije dostavi o dokaze o postojanju štete, kao i jasne uzročne veze između štete i radnje državnog organa kojom je ta šteta prouzrokovana, odnosno između neblagovremenog postupanja upravnih organa i suda i eventualne materijalne šete, Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 89. st . 1. i 3. Zakona o Ustavnom sudu, odb io zahtev za naknadu materijalne štete, kao u tački 3. izreke.

7. Ustavni sud je konstatovao da se podnosilac ustavne žalbe samo formalno pozvao na povredu prava na jednaku zaštitu prava, ne navodeći bilo kakve razloge i dokaze za takvu svoju tvrdnju. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u delu u kojem je podnosi lac traži o da mu se utvrdi povreda prava zajemčenog odredbom člana 36. stav 1. Ustava , jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić