Odluka Ustavnog suda o pravnom sledbeništvu Agencije za kontrolu letenja
Kratak pregled
Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i poništava presudu Apelacionog suda, utvrđujući povredu prava na pravično suđenje. Sud je zaključio da je Agencija za kontrolu letenja pravni sledbenik bivše Savezne uprave, jer je preuzela celokupnu imovinu, poslove i zaposlene.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. M. iz B, na osnovu člana 167. tačka 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 22. januara 2014. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba S. M. i utvrđuje da je presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 201/10 od 29. decembra 2010. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno član om 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
2. Poništava se presuda Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 201/10 od 29. decembra 2010. godine i određuje da Apelacioni sud u Beogradu donese novu odluku o žalbi podnosioca izjavljenoj protiv presude Prvog opštinskog suda u Beogradu P1. 526/08 od 9. februara 2009. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. S. M. iz B, preko punomoćnika F.-B. B, advokata iz B, podneo je 30. marta 2011. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu, dopunjenu podneskom od 12. februara 2013. godine, protiv presude Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 201/10 od 29. decembra 2010. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenih članom 32. stav 1. i članom 36. stav 1. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi je navedeno da je sud u pogledu duga na ime dodatka za kontrolu letenja jednostrano protumačio samo neke odredbe ugovora, a ne i ugovor u celini, kao i da je Agencija preuzela svu imovinu bivše kontrole letenja, pa samim tim i dugove koje je ta organizacija imala prema svojim zaposlenima. Prema mišljenju podnosioca, navedenim postupanjem suda povređeno mu je i pravo na jednaku zaštitu prava, jer postoje dve kategorije građana, jedni koji su naplatili novčane iznose po osnovu dodatka za rad u kontroli letenja i drugi kojima je ovo pravo uskraćeno. Od Ustavnog suda je traženo da utvrdi povredu označenih ustavnih prava i poništi osporenu presudu. Podnosilac je istak ao i zahtev za naknadu troškova za sastav ustavne žalbe od strane advokata, u opredeljenom iznosu.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u osporeni pojedinačni akt i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Podnosilac ustavne žalbe, kao tužilac, podneo je tužbu sudu kojom je tražio da sud obaveže tuženu Agenciju za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore da mu, na ime neisplaćenog kontrolorskog dodatka za period od 29. avgusta 1997. godine do 17. marta 1999. godine, isplati navedeni novčani iznos. Presudom Prvog opštinskog suda P1. 52 6/08 od 9. februara 2009. godine odbijen je tužbeni zahtev tužioca. U obrazloženju označene prvostepene presude, pored ostalog, navedeno je: da je izvedenim dokazima sud utvrdio da je tužilac, kao aktivno vojno lice, bio na službi u tadašnjoj Saveznoj upravi za kontrolu letenja, koja nije bila posebno pravno lice, već organ tadašnje Savezne Republike Jugoslavije, čiji pravni sledbenik nije tužena Agencija; da je tužiocu pravnosnažnim rešenjem VP 1168 Beograd od 5. oktobra 2000. godine priznato pravo na kontrolorski dodatak u iznosu od 48% od osnovne plate, za period od 29. avgusta 1997. godine do 17. marta 1999. godine; da su 31. oktobra 2003. godine, vlade Republike Srbije i Republike Crne Gore zaključile Ugovor o osnivanju "Agencije za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore" d.o.o, kao preduzeća i posebnog pravnog lica, čijim početkom rada prestaje sa radom Savezna uprava za kontrolu letenja i koja po članu 37. Ugovora preuzima zaposlene u Saveznoj upravi za kontrolu letenja, kao i lica upućena na rad u tu upravu; da tužena Agencija nije pravni sledbenik ranije postojeće Savezne uprave za kontrolu letenja, koja je bila organ tadašnje savezne države, već da su istu osnovale Republika Srbija i Republika Crna Gora, kao posebno pravno lice; da iz navedenog razloga tužena nije u obavezi da tužiocu isplati utuženi iznos na ime kontrolorskog dodatka; da je sud, prilikom odlučivanja, imao u vidu navode tužioca, da su osnivači tužene, Republika Srbija i Republika Crna Gora, članice državne zajednice, te da je Agencija nastavila da radi u istim prostorijama u kojima je radila Savezne uprave za kontrolu letenja, sa istim stvarima, opremom, zaposlenima i direktorom, ali da i to ne ukazuje da je Agencija univerzalni sukcesor, jer je preuzela samo obavezu preuzimanja zaposlenih u Saveznoj upravi za kontrolu letenja, kao organa Savezne Republike Jugoslavije.Protiv ove presude tužilac je izjavio žalbu.
Apelacioni sud u Beogradu, odlučujući o ovoj žalbi, doneo je osporenu presudu Gž1. 201/10 od 29. decembra 2010. godine, kojom je žalbu odbio kao neosnovanu i potvrdio presudu Prvo g opštinskog suda u Beogradu P1. 526/08 od 9. februara 2009. godine. U obrazloženju osporene drugostepene presude, pored ostalog, navedeno je: da je na pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje, prvostepeni sud pravilno primenio materijalno pravo, dajući za svoju odluku dovoljne i jasne razloge koje prihvata i drugostepeni sud u postupku žalbene kontrole; da je činjenica da su države članice, Republika Srbija i Republika Crna Gora, osnovale Agenciju, ali da se ne radi o univerzalnoj sukcesiji Savezne uprave za kontrolu letenja, s obzirom na to da nije došlo do prenosa celine imovinskih prava i obaveza na tuženu Agenciju, već o prenosu samo jedne obaveze - preuzimanja zaposlenih, kao i lica upućenih na rad u navedenu upravu (član 37. Ugovora o osnivanju); da imajući u vidu da tužena Agencija ima svojstvo samostalnog pravnog subjekta, te kako ista nije univerzalni sukcesor, to nema obavezu na isplatu eventualno manje isplaćenih iznosa kontrolorskog dodatka; da tužilac, svoje potraživanje može ostvariti samo prema prethodnom poslodavcu, odnosno prema njegovim pravnim sledbenicima.
4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosilac poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).
Članom 15. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora ("Službeni list SCG", broj 1/03) bilo je propisano da do definisanja njihovog konačnog statusa, određeni organi i organizacije nastavljaju da obavljaju poslove, između ostalih, Savezna uprava za kontrolu letenja (stav 1. tačka 8)).
Odlukom Narodne skupštine Republike Srbije od 2. aprila 2003. godine o prihvatanju Sporazuma država članica o definisanju konačnog statusa organa i organizacija iz člana 15. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora ("Službeni glasnik RS", broj 35/03), relevantnom za konkretan spor, bilo je propisano: da će Vlada Republike Srbije i Vlada Republike Crne Gore formirati Direktorat za civilno vazduhoplovstvo i Agenciju za kontrolu letenja u periodu od 90 dana, te da do formiranja navedenih institucija poslove Sektora za vazdušni saobraćaj i Saveznog ministarstva saobraćaja i telekomunikacija, Savezne uprave za kontrolu letenja i Saveznog vazduhoplovnog inspektorata preuzima ministarstvo Republike Srbije nadležno za poslove saobraćaja i telekomunikacija, uz saglasnost ministarstva Republike Crne Gore nadležnog za poslove pomorstva i saobraćaja (stav 3.); da ova odluka stupa na snagu danom njenog usvajanja u istovetnom tekstu u Narodnoj skupštini Republike Srbije i Skupštini Republike Crne Gore (stav 8.).
Ugovorom o osnivanju "Agencije za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore" d.o.o. od 31. oktobra 2003. godine, koji su potpisali ministar saobraćaja i telekomunikacija Republike Srbije i ministar pomorstva i saobraćaja Republike Crne Gore, bilo je regulisano: da se ovim ugovorom osniva Agencija za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore kao društvo sa ograničenom odgovornošću, radi pružanja usluga kontrole letenja u vazdušnom prostoru nadležnosti i obavljanja drugih delatnosti u oblasti vazdušne plovidbe (u daljem tekstu: Društvo), da Društvo posluje u skladu sa odredbama zakona kojima se uređuje pravni položaj preduzeća, odnosno privrednih društava, ako ovim ugovorom nije drugačije određeno (član 1); da su osnivači i članovi društva Vlada Republike Srbije u ime države Srbije i Vlada Republike Crne Gore u ime države Crne Gore (član 5.); da društvo pruža usluge u vazdušnom prostoru država Srbije i Crne Gore, vazdušnom prostoru iznad Jadranskog mora izvan teritorijalnih voda država osnivača do granica utvrđenih međunarodnim ugovorima koje je zaključila SRJ i u vazdušnom prostoru drugih država koje su Saveznoj upravi za kontrolu letenja poverile poslove pružanja usluga na osnovu međunarodnih ugovora (član 6.); da osnovni kapital Društva predstavlja osnivački ulog u stvarima i novčani osnivački deo osnovnog kapitala (član 8. stav 1.); da osnivački ulog Društva u stvarima čini imovina kojom posluje Savezna uprava za kontrolu letenja, čija je knjigovodstvena vrednost utvrđena Bilansom stanja na dan 31. decembra 2002. godine, i iznosi 1.438.795.000,00 dinara, odnosno 24.392.640,14 USD (član 8. stav 2.); da osnivači Društva, pre registracije Društva, upisuju pojedinačni novčani ulog, i to država Srbija 5.750 USD, u dinarskoj protivvrednosti na dan uplate, što čini 92% novčanog dela osnovnog kapitala, a država Crna Gora 500 USD u dinarskoj protivvrednosti na dan uplate, što čini 8% novčanog dela osnovnog kapitala (član 9. stav 2.); da će do imenovanja direktora Društva, prava i dužnosti direktora Društva obavljati vršilac dužnosti Direktora Savezne uprave za kontrolu letenja (član 35.); da danom početka rada Društva prestaje sa radom Savezna uprava za kontrolu letenja (član 36.); da danom početka rada Društvo preuzima zaposlene u Saveznoj upravi za kontrolu letenja, kao i lica upućena na rad u Saveznu upravu za kontrolu letenja (član 37.); da ovaj ugovor stupa na snagu danom potpisivanja od obe ugovorne strane (član 39.).
5. Imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe, naročito povredu prava na koju se poziva podnosilac u ustavnoj žalbi i navedene ustavnopravne razloge, Ustavni sud je ocenio da se podnosilac u suštini žali na primenu materijalnog prava.
Ustavni sud ukazuje da se pravom na pravično suđenje, zajemčenim članom 32. stav 1. Ustava, građanima jemči, pre svega, da će postupak u kome se odlučuje o njihovim pravima i obavezama biti sproveden na način da im kroz nezavisnost i nepristrasnost suda, javno raspravljanje, ravnopravno učešće u postupku, odlučivanje u razumnom roku, primenom i poštovanjem propisanih pravila postupka, bude omogućeno pravično suđenje.
Ustavni sud i u ovom ustavnosudskom predmetu konstatuje da u postupku po ustavnoj žalbi nije nadležan da preispituje zaključke i ocene redovnih sudova u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja, kao ni način na koji su redovni sudovi primenili pravo u postupku radi odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe. Zadatak Ustavnog suda je, međutim, da ispita da li je u konkretnom postupku od strane redovnih sudova došlo do povrede ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda i da li je primena procesnog, odnosno materijalnog prava bila proizvoljna ili diskriminaciona, čime bi ukazala na očiglednu arbitrernost i nepravičnost u postupanju redovnih sudova, a na štetu podnosioca ustavne žalbe, a time i na povredu prava na pravično suđenje. Dakle, ocena pravilnosti primenjenog materijalnog prava je, pre svega, u nadležnosti redovnih sudova više instance, koji tu kontrolu vrše u zakonom propisanom postupku. Međutim, kako i pogrešna primena materijalnog prava na štetu podnosioca ustavne žalbe može dovesti do povrede prava na pravično suđenje, to je u određenim situacijama, koje prvenstveno zavise od ustavnopravnih razloga navedenih u ustavnoj žalbi, Ustavni sud vlastan da u postupku po ustavnoj žalbi ceni i da li je sa stanovišta primene materijalnog prava povređeno pravo na pravično suđenje.
Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe Ustavni sud je pošao od činjenice da je Savezna uprava za kontrolu letenja jedan od državnih organa bivše Savezne Republike Jugoslavije, koji je nakon formiranja državne zajednice Srbija i Crna Gora, nastavio da obavlja poslove, sve do rešavanja tzv. konačnog statusa, kako je to bilo predviđeno odredbama člana 15. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora. Konačni status ovih organa i organizacija uređen je Odlukom Narodne skupštine Republike Srbije od 2. aprila 2003. godine ("Službeni glasni RS", broj 35/03), koja je u stavu 3. predvidela osnivanje Direktorata za civilno vazduhoplovstvo i Agencije za kontrolu letenja, u čije nadležnosti su prešli, između ostalog, poslovi Savezne uprave za kontrolu letenja i Saveznog vazduhoplovnog inspektorata. Ustavni sud je dalje imao u vidu da je, prema Ugovoru o osnivanju "Agencije za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore" d.o.o, novoosnovana Agencija imala obavezu da preuzme sve zaposlene u bivšoj Saveznoj upravi za kontrolu letenja, kao i lica koja su upućena na rad u ovu upravu. Ovaj ugovor je u članu 8. predvideo da osnivački ulog Agencije u stvarima jeste imovina kojom posluje Savezna uprava za kontrolu letenja, čija je knjigovodstvena vrednost na dan 31. decembra 2002. godine iznosila 24.392.640,14 USD, dok su novčani osnivački deo osnovnog kapitala činili, po oceni Ustavnog suda, simbolični iznosi koje su osnivači, Vlada Republike Srbije i Vlada Republike Crne Gore, bili dužni da upišu prilikom registracije (ukupno 6.250 USD). S tim u vezi, Ustavni sud nalazi da je u pitanju specifično (sui generis) preuzimanje jedne imovinske celine i nastavka pravnog kontinuiteta između organa bivše savezne države i privrednog društva, koje su osnovale države članice državne zajednice Srbija i Crna Gora. Ustavni sud ukazuje da je, uprkos činjenici da je predmetna Agencija osnovana kao samostalni pravni, odnosno privredni subjekt, sva imovinska masa bivše Savezne uprave za kontrolu letenja, putem osnivačkog uloga, postala imovina Agencije, da su svi poslovi bivše uprave po članu 6. Ugovora o osnivanju prešli u nadležnost i delokrug rada Agencije, kao i da su svi zaposleni u Saveznoj upravi za kontrolu letenja preuzeti u Agenciju.
Imajući u vidu navedeno, kao i citirane odredbe merodavnih propisa, Ustavni sud je ocenio da su ustavnoporavno neprihvatljivi stanovište i dati razlozi u osporenoj presudi da je tužena Agencija od bivše Savezne uprave za kontrolu letenja preuzela samo aktivu i jednu obavezu – zaposlene u bivšoj Saveznoj upravi za kontrolu letenja.
Ustavni sud ukazuje da je ovakav stav izrazio i u Odluci Už-471/2011 od 13. novembra 2013. godine.
S obzirom na izneto, Ustavni sud je ocenio da je presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž.I 201/10 od 29. decembra 2010. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu usvojio i odlučio kao u prvom delu tačke 1. izreke.
Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice učinjene povredom prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava mogu otkloniti jedino poništajem presude Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 201/10 od 29. decembra 2010. godine i određivanjem da taj sud donese novu odluku o žalbi podnosioca izjavljenoj protiv presude Prvog opštinskog suda u Beogradu P1. 526/08 od 9. februara 2009. godine, te je saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 2. izreke.
6. Ustavni sud je zahtev podnosioca ustavne žalbe kojim je traženo da se utvrdi i povreda prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenog članom 36. stav 1. Ustava, ocenio kao preuranjen, s obzirom na to da će o žalbi tužioca biti ponovo odlučivano, čime će i eventualna povreda ovog prava biti ispitana po navedenom pravnom leku pred nadležnim sudom.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.
7. U pogledu zahteva podnosioca za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. S tim u vezi, Ustavni sud se poziva na obrazloženje koje je dato u Odluci Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine (videti veb-sajt Ustavnog suda na www.ustavni.sud.rs).
8. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
dr Dragiša B. Slijepčević, s.r.