Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u osamnaestogodišnjem inspekcijskom postupku. Odbija žalbu zbog neizvršenja rešenja o rušenju, jer rešenja nisu postala pravnosnažna. Nalaže nadležnom organu da hitno okonča postupak bespravne dogradnje objekta.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Slaveta Jankulovskog i Jovana Besarića, obojice iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 25. septembra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Slaveta Jankulovskog i Jovana Besarića i utvrđuje da je u postupku koji se vodi pred Odeljenjem za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac – Građevinska inspekcija u predmetu broj 356-95/97-VI-03 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Slaveta Jankulovskog i Jovana Besarića zbog neizvršenja rešenja Odeljenja za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac o rušenju građevinskih radova izvedenih na dogradnji objekta u ulici Gavrila Principa 41 u Beogradu .

3. Odbacuje se ustavna žalba Slaveta Jankulovskog i Jovana Besarića protiv presude Vrhovnog suda Srbije UvpI. 109/07 od 27. novembra 2009. godine.

4. Nalaže se Odeljenju za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac – Građevinska inspekcija da preduzme sve neophodne mere kako bi se postupak u predmetu broj 356-95/97-VI-03 okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Jovan Besarić, advokat iz Beograda je 9. januara 2010. godine, u svoje ime i kao punomoćnik Slaveta Jankulovskog iz Beograda, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog neizvršenja rešenja Odeljenja za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac o rušenju građevinskih radova izvedenih na dogradnji objekta u ulici Gavrila Principa 41 u Beogradu i protiv presude Vrhovnog suda Srbije, UvpI. 109/07 od 27. novembra 2009. godine, zbog povrede prava na pravično su đenje i na suđenje u razumnom roku, na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i na imovinu, zajemčenih članom 32. stav 1, članom 36. i članom 58. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava iz čl. 6. i 13. Evropske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i čl. 1. Protokola 1 uz Konvenciju.

U ustavnoj žalbi se navodi: da osporena presuda Vrhovnog suda Srbije ne sadrži razloge o navodima iz zahteva za vanredno preispitivanje presude Okružnog suda u Beogradu U. broj 2061/06 od 19. februara 2007. godine i da je Vrhovni sud Srbije samo prepisao razloge navedene u obrazloženju pobijane presude Okružnog suda u Beogradu; da su ti razlozi nerazumljivi u delu u kome se navodi da nema osnova za donošenje rešenja o rušenju objekta primenom člana 141. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, ako je taj objekat izgrađen, odnosno rekonstruisan pre stupanja na snagu tog zakona, a stranka je u rokovima iz čl. 160. i 161. Zakona podnela zahtev za legalizaciju tog objekta; da zakonom nije predviđeno da podneti zahtev za legalizaciju odlaže izvršenje rešenja o rušenju bespravno izvedenih radova; da je investitor izveo radove „na terasi koja pripada zgradi“ u kojoj se nalaze stanovi čiji su vlasnici podnosioci, koji su onemogućeni da terasu koriste, a izvedenim radovima je u velikoj meri umanjena upotrebna i tržišna vrednost njihovih stanova.

Podnosioci ustavne žalbe dalje navode da postupak inspekcijskog nadzora traje „neverovatnih“ 14 godina, jer su zahtev za rušenje bespravno izvedenih građevinskih radova podneli 1995. godine, što sve ukazuje na ometanje njihovih prava da zaštite svoju imovinu.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih ustavnih prava, poništi osporenu presudu Vrhovnog suda Srbije, Uvp I. 109/07 od 27. novembra 2009. godine i naredi Gradskoj opštini Savski venac u Beogradu - Odeljenje za inspekcijske poslove – Građevinska inspekcija da „poruši bespravno izvedene građevinske radove“ investitora D.B. u Beogradu, u ulici Gavrila Principa 41.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US) , ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, spise Odeljenja za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac broj 356-95/97-VI-03 i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Odeljenja za inspekcijske poslove opštine Savski venac (dalje u tekstu: Odeljenje) broj 356-95/97 od 7. avgusta 1995. godine naloženo je D.B. da odmah po prijemu rešenja obustavi dalje izvođenje građevinskih radova i da u roku od 30 dana od dana prijema rešenja pribavi građevinsku dozvolu i o tome obavesti nadležni organ. Navedeno rešenje je poništeno rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove i građevinske poslove – Sektor za upravno-pravne poslove, normativne i pravne poslove – Odeljenje za upravno-pravne poslove (dalje u tekstu: Sekretarijat) broj 731.3-73/97 od 8. decembra 1997. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. U ponovnom postupku Odeljenje je donelo rešenje od 13. marta 2000. godine, a rešenjem Sekretarijata broj 365-424/2000 od 19. aprila 2000. godine odbijena je žalba D.B. izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 592/2000 od 17. oktobra 2000. godine usvojena je tužba D.B. i poništeno navedeno konačno rešenje, a predmet vraćen tuženom organu na ponovno odlučivanje. U izvršenju navedene presude doneto je rešenje Sekretarijata broj 731.3-52/2000 od 11. decembra 2000. godine, kojim je poništeno rešenje Odeljenja od 13. marta 2000. godine. U obrazloženju rešenja je navedeno da prvostepeni organ nije utvrdio da li je odobrenje D.B za izvođenje radova postalo pravnosnažno i da li su ispunjeni uslovi za prekid postupka budući da je reč o prethodnom pitanju od koga zavisi rešavanje ove upravne stvari. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 166/01 od 25. aprila 2001. godine odbijena je tužba podnosilaca ustavne žalbe izjavljena protiv konačnog rešenja Sekretarijata, a presudom Vrhovnog suda Srbije Uvp I. 148/01 od 27. novembra 2002. godine uvažen je njihov zahtev i ukinuta navedena presuda Okružnog suda u Beogradu, jer je ista doneta bez pribavljenih spisa predmeta.

Rešenjem Odeljenja broj 356-95/97 od 11. maja 2000. godine naloženo je D.B. da u roku od deset dana od dana prijema rešenja poruši, odnosno vrati u prvobitno stanje objekat u ulici Gavrila Principa 41 u Beogradu , tako što će porušiti izvedene radove na dogradnji objekta. Rešenjem Sekretarijata broj 365-424/2000 od 13. juna 2000. godine odbijene su žalbe D.B. i podnosilaca ustavne žalbe izjavljene protiv navedenog prvostepenog rešenja. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 737/200 od 18. oktobra 2000. godine usvojena je tužba D.B i poništeno navedeno konačno rešenje, a predmet vraćen tuženom organu na ponovno odlučivanje. U izvršenju navedene presude Sekretarijat je doneo rešenje broj 731.3-74/2000 od 11. decembra 2000. godine, kojim je poništio rešenje Odeljenja broj 356-95/97 od 11. maja 2000. godine. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 167/01 od 25. aprila 2001. godine odbijena je tužba podnosilaca ustavne žalbe izjavljena protiv konačnog rešenja Sekretarijata, a Vrhovni sud Srbije je presudom Uvp I. 152/01 od 16. oktobra 2002. godine odbio njihov zahtev za preispitivanje navedene presude Okružnog suda u Beogradu.

U zahtevu od 9. februara 2004. godine, kojim su podnosioci ustavne žalbe, zajedno sa drugim licima, tražili od nadležnog organa da donese rešenje o rušenju bespravno izvedenih radova, navedeno je da su zahtev prvi put podneli 14. jula 1995. godine, ali da nadležni organ „ništa nije preduzeo“.

Rešenjem Odeljenja broj 356-95/97-VI-03 od 26. februara 2004. godine naređeno je D.B. da u roku od sedam dana od dana prijema rešenja „poruši građevinske radove“ izvedene na dogradnji postojećeg objekta u ulici Gavrila Principa 41 u Beogradu , dimenzije dogradnje u osnovi 10,20x2,30 m, a zaključkom Odeljenja od 17. marta 2004. godine dozvoljeno je izvršenje navedenog rešenja. Navedeno rešenje poništeno je rešenjem Sekretarijata broj 365-1582/2004 od 24. novembra 2004. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, a Okružni sud u Beogradu je presudom U. 153/01 od 7. aprila 2005. godine odbio tužbu podnosilaca ustavne žalbe izjavljenu protiv navedenog konačnog rešenja. Taj sud je našao da se iz obrazloženja prvostepenog rešenja ne može zaključiti da li je postupljeno po primedbama drugostepenog organa, budući da u rešenju nije navedeno da se donosi u ponovnom postupku i u skladu sa primedbama iz rešenja Sekretarijata broj 731.3-52/2000 od 11. decembra 2000. godine. Presudom Vrhovnog suda Srbije Uvp I. 545/05 od 16. novembra 2006. godine odbijen je zahtev podnosilaca ustavne žalbe za vanredno preispitivanje navedene pravnosnažne presude Okružnog suda u Beogradu.

Rešenjem Odeljenja broj 356-95/97-VI-03 od 5. jula 2005. godine naređeno je D.B. da u roku od sedam dana od dana prijema rešenja „poruši građevinske radove“ izvedene na dogradnji postojećeg objekta u ulici Gavrila Principa 41 u Beogradu , dimenzija dogradnje u osnovi 10,20x2,30 m. Rešenjem Sekretarijata broj 365-1146/2005 od 5. decembra 2005. godine usvojena je žalba D.B. i poništeno prvostepeno rešenje, a Okružni sud u Beogradu je presudom U. 116/06 od 31. marta 2006. godine usvojio tužbu podnosilaca ustavne žalbe izjavljenu protiv navedenog konačnog rešenja, jer tuženi organ nije dostavio spise predmeta. U izvršenju navedene presude Sekretarijat je 8. septembra 2006. godine doneo rešenje broj 731.3-14/2006, kojim je poništio rešenje od 5. jula 2005. godine. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 2061 /06 od 19. februara 2007. godine odbijena je tužba podnosilaca ustavne žalbe, a u obrazloženju navedene presude je ocenjeno da je tuženi organ pravilno našao da dispozitiv prvostepenog rešenja nije dovoljno određen u pogledu opisa građevinskih radova, niti je opis tih radova u skladu sa opisom radova iznetim u obrazloženju rešenja. Okružni sud u Beogradu je ocenio da nema osnova za donošenje rešenja o rušenju bespravno sagrađenog odnosno rekonstruisanog objekta i primenu člana 141. Zakona o planiranju i izgradnji, s obzirom na to da se navedeni član primenjuje na buduće bespravno sagrađene objekte, a ne za objekte za koje je stranka podnela zahtev za legalizaciju u rokovima iz čl. 160 i 161. tog zakona i da je pravilno postupio tuženi kada je naložio da se u ponovnom postupku ispita da li je i kada podnet zahtev za legalizaciju predmetnog objekta i da li je o istom odlučeno.

Odeljenje je •Na vrh stranice26. februara 2007. godine zatražilo od Odeljenja za građevinske i komunalne poslove da se izjasni o tome da li je investitor D.B. podneo zahtev za legalizaciju izvedenih radova na dogradnji postojeće stambene jedinice u ulici Gavrila Principa 41 u Beogradu i da li je o zahtevu pravnosnažno odlučeno.

Odeljenje za građevinske i komunalne poslove je dopisom od 1. marta 2007. godine obavestilo Odeljenje da je D.B. 3. oktobra 2003. godine podneo zahtev za legalizaciju izvedenih radova, bez građevinskog odobrenja, na dogradnji objekta u ulici Gavrila Principa 41, na k.p. 293, KOB-5 i da je postupak po predmetnoj prijavi za legalizaciju još uvek u toku.

Zaključkom Odeljenja od 23. avgusta 2006. godine dozvoljeno je izvršenje rešenja broj 356-95/97-VI-03 od 5. jula 2005. godine. Rešenjem Odeljenja broj 356-95/97-VI-03 od 9. novembra 2006. godine usvojena je žalba D.B. i navedeni zaključak poništen, jer je prethodno poništeno rešenje čije izvršenje je dozvoljeno.

Zaključkom Odeljenja broj 356-95/97-VI-03 od 4. jula 2007. godine prekinut je postupak inspekcijskog nadzora pokrenut protiv D.B, kao investitora radova na dogradnji prizemnog dvorišnog objekta u ulici Gavrila Principa 41 u Beogradu , do okončanja postupka koji se vodi u Odeljenju za građevinske i komunalne poslove opštine Savski Venac po prijavi za legalizaciju izvedenih radova zavedenoj pod brojem 351-910/03. Rešenjem Sekretarijata broj 356-970/2007 od 31. oktobra 2007. godine poništen je navedeni zaključak i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, jer je ocenjeno da se iz zaključka ne vidi koji su konkretni građevinski radovi predmet ovog upravnog postupka, odnosno postupka legalizacije, niti je navedeno da je izvršen nov inspekcijski pregled spornih radova i šta je tim pregledom utvrđeno.

Osporenom presudom Vrhovnog suda Srbije Uvp I. 109/07 od 27. novembra 2009. godine odbijen je zahtev podnosilaca ustavne žalbe za vanredno preispitivanje presude Okružnog suda u Beogradu U. 2061/06 od 19. februara 2007. godine. Vrhovni sud Srbije je u obrazloženju osporene presude naveo: da je pravilno stanovište tuženog organa i Okružnog suda u Beogradu da nema osnova za donošenje rešenja o rušenju bespravno sagrađenog objekta , odnosno rekonstruisanog objekta i primenu člana 141. Zakona o planiranju i izgradnji, s obzirom na to da se navedeni član primenjuje na buduće bespravno sagrađene objekte, a ne za objekte za koje je stranka podnela zahtev za legalizaciju u rokovima iz čl. 160 i 161. tog zakona; da je pravilno postupio tuženi kada je naložio da se u ponovnom postupku ispita da li je i kada podnet zahtev za legalizaciju predmetnog objekta, te da li je o istom odlučeno.

Odeljenje za građevinske i komunalne poslove je dopisom od 24. marta 2010. godine obavestilo Odeljenje da D.B. nije podneo zahtev za legalizaciju izvedenih radova u ulici Gavrila Principa 41, a dopisom od 8. juna 2010. godine – da je takav zahtev podnet.

U nastavku postupka Odeljenje je donelo još tri zaključka o prekidu postupka inspekcijskog nadzora pokrenut protiv D.B, do okončanja postupka koji se vodi u Odeljenju za građevinske i komunalne poslove opštine Savski venac po zahtevu za legalizaciju izvedenih radova pod brojem 351.21-56622/10 (8. juna 2010. godine, 15. novembra 2011. godine i 15. januara 2013. godine), koji su poništeni rešenjima Sekretarijata od 26. oktobra 2010. godine, 30. marta 2012. godine i 30. aprila 2013. godine, a predmet je vraćan prvostepenom organu kako bi se u ponovnom postupku utvrdilo koji su konkretno radovi predmet ovog postupka, odnosno postupka legalizacije i pribavili odgovarajući dokazi, posebno imajući u vidu da je osim radova obuhvaćenih privremenom dozvolom, koja je prestala da važi, D.B. izveo radove za koje podnosioci tvrde da nisu predmet postupka legalizacije, zbog čega je potrebno izvršiti uvid u tehničku dokumentaciju podnetu uz zahtev za legalizaciju.

Spisi predmeta dostavljeni su Ustavnom sudu 11. jula 2013. godine.

4. Za ocenu navoda i razloga ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenih prava, na čiju povredu se podnosioci ustavne žalbe pozivaju, relevantne su sledeće odredbe Ustava i zakona:

Odredbom člana 32. stav 1. Ustava je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama člana 36. Ustava je utvrđeno: da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (stav 2.).

Odredbama člana 58. Ustava je utvrđeno: da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.); da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.); da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (stav 3.); da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (stav 4.).

S obzirom na to da se odredbe čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz istu konvenciju, po svojoj suštini, ne razlikuju od odredaba člana 32. stav 1, člana 36. stav 2. i člana 58. Ustava, Ustavni sud je istaknute povrede prava cenio u odnosu na odredbe Ustava.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01) propisano je: da je stranka lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku (član 39.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, u kom slučaju je drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan da u svemu postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.); da se rešenje doneseno u postupku izvršenja izvršava kad postane izvršno (član 261. stav 2.); da se izvršenje radi ispunjenja nenovčanih obaveza izvršenika sprovodi administrativnim putem (član 266. stav 1.); da organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja donosi, po službenoj dužnosti ili po predlogu tražioca izvršenja, zaključak o dozvoli izvršenja, a da se zaključkom konstatuje da je rešenje koje treba izvršiti postalo izvršno i određuju način i sredstva izvršenja, kao i da je protiv ovog zaključka dopuštena žalba nadležnom drugostepenom organu (član 268. stav 1.); da će se administrativno izvršenje obustaviti po službenoj dužnosti i sprovedene radnje poništiti ako se utvrdi da je obaveza u celini izvršena, da izvršenje nije bilo uopšte dopušteno, da je bilo sprovedeno prema licu koje nije u obavezi, ako tražilac izvršenja odustane od svog zahteva, odnosno ako je izvršna isprava poništena ili ukinuta (član 271. stav 1.).

Odredbom člana 51. stav 1. tačka 4) Zakona o izgradnji objekata („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 24/96, 16/97 i 43/01), koji je bio na snazi na dan donošenja rešenja Odeljenja broj 356-95/97-VI-03 od 11. maja 2000. godine, bilo je propisano da je u vršenju inspekcijskog nadzora građevinski inspektor ovlašćen da ako utvrdi da se objekat gradi, odnosno da je završeno građenje objekta bez građevinske dozvole na području koje je prostornim, odnosno urbanističkim planom predviđeno za izgradnju objekata takve vrste i namene, naloži rešenjem obustavu radova i odredi rok za naknadno pribavljanje građevinske dozvole, koji ne može biti kraći od 30 ni duži od 90 dana, a ako investitor u ostavljenom roku ne pribavi građevinsku dozvolu naloži rešenjem rušenje objekta.

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09), koji je bio na snazi na dan donošenja rešenja Odeljenja broj 356-95/97-VI-03 od 5. jula 2005. godine, bilo je propisano: da je građevinski inspektor u vršenju inspekcijskog nadzora ovlašćen – da naredi rešenjem rušenje objekta, ako se objekat gradi ili je njegovo građenje završeno bez odobrenja za izgradnju i prijave početka izgradnje objekta, odnosno izvođenja radova, odnosno glavnog projekta (član 141. stav 1. tačka 1 )); da je vlasnik objekta izgrađenog, odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole dužan da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona prijavi opštinskoj, odnosno gradskoj upravi objekat čije je građenje, odnosno rekonstrukcija završena bez građevinske dozvole, a po isteku roka iz stava 1. ovog člana, opštinska, odnosno gradska uprava u roku koji ne može biti duži od 60 dana obaveštava vlasnika, odnosno investitora objekta o uslovima za izdavanje odobrenja za izgradnju, odnosno o dokumentaciji koju je dužan da priloži uz zahtev (član 160. st. 1. i 3.); da će, ako vlasnik objekta izgrađenog, odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole ne prijavi objekat u roku iz člana 160. ovog zakona, odnosno ne podnese zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju u roku iz člana 161. ovog zakona, opštinska, odnosno gradska uprava doneti rešenje o rušenju objekta, odnosno dela objekta (član 162.).

Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 - ispravka, 64/10 – Odluka US, 24/11, 121/12 i 50 /13 – Odluka US), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, propisano je: da legalizacija, u smislu ovog zakona, jeste naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole za objekat, odnosno delove objekta izgrađene ili rekonstruisane bez građevinske dozvole, a da će se građevinska dozvola iz stava 1. ovog člana izdati za sve objekte izgrađene, odnosno rekonstruisane ili dograđene bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 185. st. 1. i 2.); da se postupak legalizacije pokreće po zahtevu vlasnika bespravno izgrađenog objekta, odnosno njegovog dela, a da se zahtev za legalizaciju podnosi u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 186. st. 1. i 2.); da se rušenje objekta, koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije (član 197. stav 1.); da se pravnosnažnim okončanjem postupka kojim se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, stiču uslovi za uklanjanje objekta, odnosno njegovog dela (član 198. stav 1.); da će se rešavanje zahteva za izdavanje odobrenja za izgradnju, upotrebne dozvole i drugih zahteva za rešavanje o pojedinačnim pravima i obavezama, podnetih do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastaviti po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 218.).

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je u postupku inspekcijskog nadzora, pokrenutom po njihovom zahtevu za donošenje rešenja o rušenju bespravno izvedenih radova, koji traje već 14 godina, povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

Ispitujući dopuštenost ustavne žalbe ratione personae, Ustavni sud je konstatovao da je odredbom člana 39. Zakona o opštem upravnom postupku određeno da je stranka u upravnom postupku lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku. Ustavni sud je uvidom u spise predmeta Odeljenja za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac u predmetu broj 356-95/97-VI-03, utvrdio da je nadležni organ na zahtev podnosilaca ustavne žalbe od 14. jula 1995. godine započeo postupak odlučivanja o obavezi D.B. da poruši bespravno izvedene radove, da u tom postupku podnosioci imaju svojstvo stranke i da je nesumnjiv njihov pravni interes da se postupak po podnetom zahtevu okonča u razumnom roku.

Ustavni sud je konstatovao da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita ovih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava. U tom smislu Ustavni sud je utvrdio da je postupak odlučivanja o obavezi D.B. da poruši izgrađeni, odnosno rekonstruisani objekat pokrenut 14. juna 1995. godine, zahtevom podnosilaca ustavne žalbe i da predmetna upravna stvar još nije pravnosnažno rešena.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ispitujući postupanje nadležnih organa u predmetnom postupku, Ustavni sud je utvrdio:

- da je u periodu od 1995. do 2000. godine odlučivano o zakonitosti rešenja kojim je naložena obustava izvođenja predmetnih građevinskih radova;

- da je prvo rešenje kojim je naloženo rušenje bespravno izvedenih radova nadležni organ doneo 11. maja 2000. godine i da je to rešenje poništeno od strane drugostepenog organa 11. decembra 2000. godine;

- da je 26. februara 2004. godine drugi put doneto rešenje kojim je naloženo rušenje bespravno izvedenih radova, koje je poništeno rešenjem drugostepenog organa od 24. novembra 2004. godine;

- da je prvostepeni organ 5. jula 2005. godine doneo treće rešenje kojim je naložio rušenje bespravno izvedenih radova, koje je poništeno 5. decembra 2005. godine drugostepenim rešenjem, o čijoj zakonitosti je odlučivano do donošenja osporene presude Vrhovnog suda Srbije UvpI. 109/07 od 27. novembra 2009. godine;

- da je u dosadašnjem toku postupka doneto sedam sudskih presuda kojima je odlučivano u upravnom sporu, kojima je dva puta usvojena tužba investitora i jednom tužba podnosilaca ustavne žalbe, dok su četiri tužbe podnosilaca odbijene kao neosnovane;

- da je Vrhovni sud Srbije doneo tri presude kojima je odbio zahtev podnosilaca ustavne žalbe za vanredno preispitivanje presuda kojima je odlučeno da je drugostepeni organ pravilno postupio kada je poništio rešenje o rušenju izvedenih radova;

- da je nakon donošenja osporene presude Vrhovnog suda Srbije nadležni organ tri puta prekinuo postupak u ovoj upravnoj stvari, zaključcima od 8. juna 2010, 15. novembra 2011. i 15. januara 2013. godine, koji su poništeni od strane drugostepenog organa i da predmetna upravna stvar još nije pravnosnažno rešena.

Ustavni sud je ocenio da odgovornost za predugo trajanje predmetnog postupka prevashodno snosi prvostepeni organ, koji za sve vreme trajanja postupka nije utvrdio činjenice koje su od uticaja na odlučivanje u ovoj upravnoj stvari, a posebno vrstu i obim izvedenih građevinskih radova, te sadržinu podnetog zahteva za legalizaciju izvedenih radova. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da se pozivom na odredbu 232. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku prvostepeno rešenje p oništava i predmet vraća prvostepenom organu na ponovni postupak, u situaciji kada drugostepeni organ ni sam, ni preko drugog organa, nije u mogućnosti da otkloni nedostatke u prvostepenom rešenju, niti da meritorno reši upravnu stvar . Polazeći od toga da prvostepeni organ u ponovnom postupku nije postupao po primedbama drugostepenog organa, Ustavni sud smatra da je taj organ, saglasno članu 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, mogao sam da utvrdi činjenice od značaja za odlučivanje i donese konačno rešenje. Ocenjujući postupanje nadležnih sudova, Ustavni sud je našao da su odluke po tužbama u upravnom sporu i zahtevima za vanredno preispitivanje pravnosnažnih sudskih presuda donete u okviru razumnog roka.

Ustavni sud nalazi da u predmetnoj upravnoj stvari nema posebno složenih činjeničnih ili pravnih pitanja i da je odluka u predmetnoj upravnoj stvari od velikog pravnog i materijalnog značaja za podnosioce ustavne žalbe.

Prilikom ispitivanja da li su podnosioci ustavne žalbe svojim radnjama doprineli predugom trajanju postupka, Ustavni sud ima u vidu da stranke imaju pravo da koriste sva procesna sredstva, uključujući pravne lekove, pri čemu se vreme koje je objektivno potrebno za odlučivanje o njihovim zahtevima ne može računati ni kao radnja odlaganja od strane podnosioca, niti se može staviti državi na teret. Navedeni stav izrazio je i Evropski sud za ljudska prava u Strazburu, pored ostalih, u predmetu Jazbec protiv Slovenije. Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe u predmetnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da su oni, uprkos tome što u prvostepenom postupku nisu bile utvrđene činjenice od značaja za odlučivanje, četiri puta podnosili tužbu u upravnom sporu, a nakon toga i zahtev za vanredno preispitivanje sudske presude. Ustavni sud stoga nalazi da su podnosioci ustavne žalbe vođenjem upravnih sporova nepotrebno produžili postupak, jer su osnovano mogli očekivati da će ostati na snazi rešenja drugostepenog organa kojima su poništena prvostepena rešenja iz razloga što u postupku nisu utvrđene činjenice od značaja za odlučivanje.

Ustavni sud je, međutim, ocenio da u postupku u kome posle 18 godina još nije pravnosnažno odlučeno o obavezi investitora da poruši dograđeni objekat, određeni doprinos podnosilaca ustavne žalbe ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za pogrešno i nedelotvorno postupanje organa koji vode postupak, te je utvrdio povredu prava podnosilaca na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu usvojio i odlučio kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Kako podnosioci ustavne žalbe nisu istakli zahtev za naknadu nematerijalne štete, Ustavni sud konstatuje da je samo donošenje ove o dluke vid pravičnog zadovoljenja podnosilaca zbog utvrđene povrede prava. Polazeći od toga da upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba još nije okončan, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odredio da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava otklone nalaganjem nadležnim organima da preduzmu neophodne mere kako bi se predmetni upravni postupak okončao u najkraćem roku, pa je odlučio kao u tački 4. izreke.

7. Podnosioci ustavne žalbe, takođe, smatraju da im je povređeno pravo na imovinu neizvršenjem rešenja Odeljenja za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac o rušenju građevinskih radova izvedenih na dogradnji objekta u ulici Gavrila Principa 41 u Beogradu. Po mišljenju podnosilaca ustavne žalbe, na predmetni postupak nije smela da utiče činjenica da nadležni organ nije odlučio o zahtevu D.B. za legalizaciju koji je podnet još 2003. godine, jer je Evropski sud za ljudska prava „u sličnom slučaju“, u predmetu Kostić protiv Srbije, naložio Republici Srbiji da u roku od šest meseci sprovede izvršenje rešenja gradske opštine Voždovac kojim je naloženo rušenje bespravno izvedenih radova.

Razmatrajući navode ustavne žalbe sa stanovišta povrede prava na imovinu, Ustavni sud je imao u vidu praks u Evropskog suda za ljudska prava u primeni člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudski h prava i osnovni h sloboda . Taj sud je u presudi Ilić protiv Srbije, od 9. oktobra 2007. godine, st. 74. i 75.) ocenio da je obaveza države da upotrebi sva raspoloživa pravna sredstva radi izvršenja pravnosnažne odluke upravnog organa, bez obzira na to što je ona doneta protiv privatnog lica (videti presudu Evropskog suda za ljudska prava Ilić protiv Srbije od 9. oktobra 2007. godine). Ustavni sud je, takođe, u Odluci Už-192/2007 od 12. maja 2011. godine ocenio da propust nadležnih organa da delotvorno sprovedu postupak administrativnog izvršenja rešenja o rušenju objekata koji su izgrađeni iznad stana podnosioca ustavne žalbe i na parceli koju koristi, predstavlja povredu prava podnosioca na mirno uživanje imovine, zajemčeno odredbom člana 58. stav 1. Ustava, pozivajući se pri tome na presudu Evropskog suda za ljudska prava Kostić protiv Srbije , od 25. novembra 2008. godine, stav 74.).

Ustavni sud, međutim, primećuje da je nadležni organ u predmetnom upravnom postupku doneo tri rešenja kojim je D.B. naloženo da poruši izvedene građevinske radove. S tim u vezi , Ustavni sud naglašava da samo donošenje rešenja kojim se nalaže rušenje i uklanjanje bespravo podignutog objekta, pa ni donošenj e zaključka o dozvoli izvršenja pomenut og rešenja, n e znači da započeti postupak administrativnog izvršenja mora biti okončan. Ustavni sud, naime, ukazuje da se, saglasno odredbi člana 271. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, administrativno izvršenje obustavlja po službenoj dužnosti i sprovedene radnje poništ avaju, pored ostalog, ako je izvršna isprava poništena ili ukinuta . Imajući u vidu da je drugostepeni organ poništio sva tri rešenja prvostepenog organa kojima je naloženo rušenje izvedenih radova, Ustavni sud je ocenio da su njihovim poništavanjem prestale procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka administrativnog izvršenja. S obzirom na to da se u konkretnom slučaju ne radi o propustu državnih organa da okončaju postupak administrativnog izvršenja, Ust avni sud je ocenio da neizvršenjem rešenja Odeljenja za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac o rušenju građevinskih radova, u dosadašnjem toku postupka, podnosiocima ustavne žalbe nije povređeno pravo na imovinu.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u tačk i 2. izreke.

8. Kako je drugostepenim rešenjem Sekretarijata broj 731.3-14/2006 od 8. septembra 2006. godine poništeno rešenje Odeljenja od 5. jula 2005. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje prvostepenom organu, te kako u ponovnom postupku nije doneto novo rešenje o rušenju objekta, već se odlučuje o ispunjenosti uslova za prekid postupka do okončanja postupka legalizacije po zahtevu D.B, Ustavni sud je zaključio da je predmetni upravni postupak, u kome podnosioci ustavne žalbe imaju svojstvo stranke, još uvek u toku. Činjenica da je sud u upravnom sporu pokrenutom protiv drugostepenog rešenja kojim je poništeno prvostepeno rešenje, odbio kao neosnovanu tužbu podnosilaca ustavne žalbe i da je odbijen njihov zahtev za preispitivanje sudske presude, ne znači da su iscrpljena pravna sredstva u ovoj pravnoj stvari, jer će podnosioci ustavne žalbe u ponovnom postupku pred upravnim organom imati mogućnost da brane svoja prava i zakonom zaštićene interese.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je ustavnu žalbu izjavljenu protiv presude Vrhovnog suda Srbije UvpI. 109/07 od 27. novembra 2009. godine odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, odlučujući kao u tački 3. izreke.

9. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti