Nerazumno trajanje postupka restitucije pred Agencijom za restituciju

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku za vraćanje oduzete imovine. Postupak traje preko 11 godina, a Agencija je donela rešenja o obeštećenju tek četiri godine nakon ispunjenja zakonskih uslova.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-14423/2023
11.12.2025.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Vladan Petrov, Vesna Ilić Prelić i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi K. R. iz Zrenjanina, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. decembra 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba K. R. i utvrđuje da je u upravnim postupcima koji se vode pred Agencijom za restituciju – Područna jedinica Novi Sad u predmetima br. 46-008487/2012 i 46-001726/2014 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo K. R. na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupci iz tačke 1. izreke okončali u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. K. R. iz Zrenjanina podneo je Ustavnom sudu 29. novembra 2023. godine ustavnu žalbu zbog povrede prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku, prava na jednaku zaštitu prava i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije, u upravnim postupcima koji se vode pred Agencijom za restituciju – Područna jedinica Novi Sad u predmetima br. 46-008487/2012 i 46-001726/2014.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je podnosilac 2012. i 2014. godine podneo zahteve za vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje za imovinu koja je oduzeta od njegovih roditelja; da je Agencija za restituciju 2015. godine donela delimična rešenja, kojima je odbila zahtev za naturalno vraćanje oduzete imovine; da do podnošenja ustavne žalbe nije doneto rešenje o pravu na novčano obeštećenje iako je od podnošenja zahteva prošlo više od deset godina; da je Agencija za restituciju „pokazala ažurnost u odbijanju delova zahteva“, a ne i u pogledu prava na obeštećenje.

Podnosilac ustavne žalbe je predložio da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku i prava na jednaku zaštitu prava, kao i pravo na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 2.000 evra u dinarskoj protivvrednosti.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu, spise predmeta br. 46-008487/2012 i 46-001726/2014 Agencije za restituciju – Područna jedinica Novi Sad (dalje u tekstu: Agencija) i celokupnu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

K. R. iz Zrenjanina (podnosilac ustavne žalbe) podneo je Agenciji za restituciju 14. oktobra 2012. i 24. januara 2014. godine, zahteve za vraćanje imovine, odnosno obeštećenje za imovinu oduzetu od bivših vlasnika P. R. i D. R.

Dopisom Agencije od 4. decembra 2012. godine naloženo je podnosiocu ustavne žalbe da uredi zahtev podnet 14. oktobra 2012. godine, tako što će dostaviti izvod iz matične knjige rođenih, uverenje o državljanstvu, izvode iz matične knjige umrlih za bivšeg vlasnika i drugostepenu odluku donetu po žalbi protiv rešenja Druge komisije za nacionalizaciju NOO Zrenjanin broj 235/59 od 12. oktobra 1959. godine. Podnosilac je po navedenom nalogu Agencije postupio 9. maja 2013. godine.

Delimičnim rešenjima Agencije br. 46-008487/2012 i 46-001726/2014, oba od 23. marta 2015. godine odbijeni su zahtevi podnosioca ustavne žalbe za vraćanje u naturalnom obliku posebnih delova zgrade – poslovnih prostorija od pet odeljenja i magacina, kao i pripadajućeg građevinskog zemljišta na parceli top. br. (…)/b KO Zrenjanin, starog premera (tačka 1. dispozitiva), odbijen je kao neosnovan zahtev u delu koji se odnosi na vraćanje posebnih delova zgrade, koji su izuzeti iz nacionalizacije i pripadajućeg zemljišta na predmetnoj parceli (tačka 2. dispozitiva) i određeno da će se o pravu na novčano obeštećenje za oduzete nepokretnosti opisane u tački 1. dispozitiva odlučiti posebnim rešenjem, kada se za to steknu zakonom predviđeni uslovi (tačka 3. dispozitiva). Agencija nije obrazložila zbog čega nije sazrelo za rešavanje pitanje prava na obeštećenje, u smislu odredbe člana 205. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku.

Podnosilac ustavne žalbe je 3. aprila 2015. godine izjavio žalbe protiv navedenih rešenja Agencije.

Rešenjima Ministarstva finansija od 26. novembra 2015. godine odbijene su žalbe podnosioca ustavne žalbe izjavljene protiv navedenih delimičnih rešenja Agencije. Drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo da se nisu stekli uslovi iz člana 4, člana 30. stav 2, člana 31. st. 1. i 5. i člana 42. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, za donošenje odluke o pravu na novčano obeštećenje, budući da se osnovica obeštećenja množi sa koeficijentom koji utvrđuje Vlada, u roku od pet godina od dana objavljivanja javnog poziva iz člana 42. stav 1. tog zakona.

Presudama Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 17235/15 od 2. marta 2017. godine i U. 17233/15 od 3. marta 2017. godine odbijene su tužbe podnosioca ustavne žalbe podnete 15. decembra 2015. godine protiv navedenih rešenja Ministarstva finansija.

Agencija je 16. septembra 2024. godine podnosiocu ustavne žalbe dostavila zapisnik o utvrđivanju tržišne vrednosti predmetnih nepokretnosti, sačinjen 11. septembra 2024. godine. Podnosilac se o navedenom zapisniku izjasnio podneskom od 31. januara 2025, a 5. marta iste godine dostavljena mu je dopuna zapisnika o utvrđivanju tržišne vrednosti nepokretnosti.

Agencija je 9. juna 2025. godine donela rešenja o obeštećenju br. 46-008487/2012 i 46-001726/2014, kojima je utvrdila pravo podnosioca na obeštećenje za oduzetu imovinu, osnovicu i iznos obeštećenja i način njegove isplate. U rešenju je, pored ostalog, navedeno da je Vlada zaključkom 05-broj 464-342/2021 od 21. januara 2021. godine utvrdila koeficijent za utvrđivanje iznosa obeštećenja, u vrednosti od 0,15.

Podnosilac ustavne žalbe je 23. juna 2025. godine izjavio žalbe protiv navedenih rešenja Agencije.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.).

Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 – autentično tumačenje i 2/23) u članu 9. stav 2. sadrži suštinski istu odredbu o potrebi efikasnog odlučivanja.

Odredbama navedenog zakona je, takođe, propisano: da stranka ima pravo na žalbu ako rešenje nije izdato u zakonom određenom roku (član 151. stav 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Sud je konstatovao da su osporeni upravni postupci započeli 14. oktobra 2012, odnosno 24. januara 2014. godine, podnošenjem zahteva podnosioca za vraćanje oduzete imovine i da još nisu pravnosnažno okončani.

Ustavni sud je dalje konstatovao da je Rešenjem Už-2663/2017 od 13. maja 2020. godine odbacio ustavnu žalbu istog podnosioca izjavljenu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 17235/15 od 2. marta 2017. godine i presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 17233/15 od 3. marta 2017. godine, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnim postupcima koji su vođeni pred Agencijom za restituciju u predmetima br. 46-008487/2012 i 46-001726/2014. Ustavni sud je, krećući se u granicama razloga ustavne žalbe, ocenio da se period od četiri godine i četiri meseca, koliko je ukupno trajalo odlučivanje o zahtevu podnosioca ustavne žalbe pred Agencijom za restituciju, Ministarstvom finansija i Upravnim sudom, ne može smatrati nerazumno dugim trajanjem postupka, koji bi očigledno ukazivao na povredu podnosiočevog prava na suđenje u razumnom roku.

Ustavni sud je konstatovao da osporeni postupci nisu okončani i da traju duže od 13, odnosno 11 godina, što ukazuje na to da su izašli iz okvira koji se smatra razumnim za odlučivanje. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja prava o kome je odlučivano za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da predmetni upravni postupci ne spadaju u složene postupke, ni u pogledu činjeničnog stanja, ni pravnih pitanja koja treba razmotriti.

Ocenjujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da on ima značajan pravni i materijalni interes da se u razumnom roku odluči o njegovim zahtevima za restituciju.

Ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je konstatovao da je dugom trajanju osporenih postupaka doprinela Agencija, neefikasnim postupanjem u predmetu broj 46-008487/2012, u fazi do donošenja delimičnog rešenja. Sud je dalje konstatovao da iz odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik PC“, broj 72/11) proizlazi da se iznos obeštećenja utvrđuje u evrima, tako što se osnovica obeštećenja pomnoži koeficijentom, koji utvrđuje Vlada u roku od tri godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije za podnošenje zahteva za vraćanje imovine, odnosno obeštećenje (član 31. stav 2.), odnosno do 1. marta 2015. godine. Zakonima o izmenama i dopunama navedenog zakona, koji su objavljeni u „Službenom glasniku Pepublike Crbije“, br. 142/14, 95/18 i153/20, rok za donošenje navedenog zaključka Vlade produžen je na pet, osam, odnosno devet godina. Imajući u vidu da je zaključak Vlade o utvrđivanju koeficijenta iz člana 31. stav 2. Zakona donet 21. januara 2021. godine, Ustavni sud je ocenio da pre navedenog datuma nisu bili ispunjeni uslovi propisani zakonom za odlučivanje o iznosu obeštećenja za oduzetu imovinu. Sud, međutim, primećuje da je Agencija donela predmetna rešenja o obeštećenju četiri i po godine nakon donošenja navedenog zaključka Vlade iako za to nisu postojali opravdani razlozi.

Ustavni sud je konstatovao da je drugostepeni organ odluke o žalbama izjavljenim protiv delimičnih rešenja Agencije doneo sa zakašnjenjem od pet meseci, a Upravni sud je predmetne upravne sporove okončao u roku od 14 meseci, što se može smatrati efikasnim postupanjem. Odmah po isteku roka za odlučivanje o žalbama koje je podnosilac ustavne žalbe izjavio protiv rešenja Agencije o obeštećenju, spisi oba predmeta su dostavljeni Ustavnom sudu, radi odlučivanja o ustavnoj žalbi.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da on nije imao na raspolaganju delotvorno pravno sredstvo za ubrzavanje postupka u periodu koji je trajao do donošenja zaključka Vlade 05-broj 464-342/2021 od 21. januara 2021. godine, budući da podnošenje žalbe, odnosno tužbe protiv ćutanja uprave, nije moglo uticati na donošenje odluka o obeštećenju za oduzetu imovinu. S druge strane, u periodu od četiri i po godine, koji je usledio, podnosilac nije koristio pravna sredstva protiv ćutanja uprave iako više nije bilo smetnji propisanih zakonom za odlučivanje o iznosu obeštećenja.

Ustavni sud je, međutim, ocenom svih kriterijuma našao da navedeni doprinos podnosioca trajanju osporenih postupaka ne može uticati na odluku ovog suda o postojanju povrede prava na suđenje u razumnom roku. Ustavni sud je, stoga, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupci iz tačke 1. okončali u najkraćem roku, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog povrede označenog prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje. Ustavni sud je konstatovao da se zahtev podnosioca ustavne žalbe za restituciju odnosi na suvlasničke delove iste nepokretnosti u vlasništvu njegovih roditelja, zbog čega je Ustavni sud te postupke posmatrao kao celinu (videti, mutatis mutandis, presudu Evropskog suda za ljudska prava „KIPS“ d.o.o. i Drekalović protiv Crne Gore, broj 28766/06 od 26. juna 2018. godine).

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

Ustavni sud nije posebno razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta prava na jednaku zaštitu prava i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 36. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije, jer je podnosilac tvrdnju o povredi označenih prava obrazložio istim navodima kao povredu prava na suđenje u razumnom roku.

7. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Nerazumno trajanje postupka restitucije pred Agencijom za restituciju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti