Odluka Ustavnog suda o povredi razumnog roka u postupku za isplatu penzije

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za uspostavljanje isplate penzije. Postupak traje šest godina, a Sud dodeljuje naknadu nematerijalne štete i nalaže hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Jovan Ćirić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi N. Lj . iz Prizrena , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 1. jula 2021. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba N. Lj . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 11782 podnosi teljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu n ematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. N. Lj . iz Prizrena podnela je Ustavnom sudu 25. decembra 2018. godine, preko punomoćnika R. G, advokata iz Novog Pazara, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 7. decembra 2020. godine, 2. i 8. marta i 27. aprila 2021. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava i prava na penzijsko osiguranje iz člana 70. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 11782. Podnosi teljka se istovremeno pozvala na povredu prava zajemčenih odredbama člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud ukazuje da je sadržina prava garantovanih označenim odredbama Evropske konvencije zajemčena i odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje njihove povrede ispituje u odnosu na odredbe Ustava.

Podnositeljka je u ustavnoj žalbi istakla da je zahtev za uspostavljanje isplate penzije i dospelih neisplaćenih mesečnih iznosa penzije podnela 19. juna 2015. godine i da postupak nije pravnosnažno okončan. P ostavila je zahtev e za naknadu ma terijalne i nematerijalne štete, kao i za naknadu troškova postupka po ustavnoj žalbi.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i njene dopune, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnositeljka ustavne žalbe je 19. juna 2015. godine podnela Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba Direkcije Fonda u Prištini (u daljem tekstu: prvostepeni organ) zahtev za uspostavljanje isplate porodične penzije priznate rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti – Filijala u Prištini broj I-184-800641 od 18. septembra 1997. godine.

Prvostepeni organ je dopisom od 17. januara 2017. godine zatražio od podnositeljke da dostavi dokaz o tome da li je i od kada je korisnik osnovne penzije sa navršenih 65 godina života prema propisima o penzijama na teritoriji AP Kosovo i Metohija. Podnositeljka je 23. marta 2017. godine dostavila potvrdu da nije korisnik penzije sa uplaćenim doprinosom, penzije sa ograničenim doprinosom, niti porodične penzije, priznatih od strane privremenih institucija samouprave i privremene administrativne misije Ujedinjenih nacija na Kosovu i Metohiji.

Rešenje prvostepenog organa broj 181.2.5-288/2015 od 3. aprila 2017. godine, kojim je odbijen navedeni zahtev podnositeljke , poništeno je u postupku po žalbi rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 01-02/181.6.4 8471/17 od 13. septembra 2017. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 181.6.2-1194/2017 od 11. januara 2018. godine podnositeljki je uspostavljena isplata porodične penzije u najnižem mesečnom iznosu od 11.134,38 dinara, počev od 19. juna 2014. do 4. marta 2016. godine. Istim rešenjem je odbijen zahtev za uspostavljanje isplate porodične penzije za period od 15. februara 1999. do 18. juna 2014. godine i od 5. marta 2016. godine i dalje. U obrazloženju tog rešenja je navedeno: da je isplata penzije uspostavljena počev od 19. juna 2014. godine, odnosno za 12 meseci unazad računajući od dana podnošenja zahteva za isplatu, saglasno članu 123. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04 - Odluka US, 84/2004 - drugi zakon, 85/05, 101/05 - drugi zakon, 63/06 - Odluka US, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14, 73/18, 46/19 - Odluka US i 86/19); da je podnositeljka počev od 5. marta 2016. godine korisnik penzije po uredbama UNMIK-a o penzijama na teritoriji AP Kosovo i Metohija; da se stoga, saglasno članu 119. Zakona, obustavlja isplata porodične penzije sa 4. martom 2016. godine; da se podnositeljka mogla obratiti Fondu i zatražiti isplatu penzije još 1999. godine, što nije učinila, već je zahtev podnela 19. juna 2015. godine; da je odbijen zahtev za period od 15. februara 1999. do 18. juna 2014. godine, jer je potraživanje zastarelo, shodno članu 123. Zakona.

Rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.4 3422/18 od 12. septembra 2018. godine odbijena je žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 18575/18 od 5. novembra 2020. godine uvažena je tužba podnositeljke, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje. Po oceni Upravnog suda, u obrazloženjima rešenja upravnih organa nisu dati dovoljni i jasni razlozi zbog kojih nije osnovan zahtev podnositeljke za uspostavu isplate penzije od momenta obustave isplate do momenta kada je ostvarila pravo na primanja na Kosovu i Metohiji, pri čemu činjenica da se podnositeljka do podnošenja zahteva nije obraćala Fondu radi nastavka isplate penzije nije okolnost iz člana 123. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju .

Rešenjem drugostepenog organa 01-02/181.6.4 3422/18 od 21. decembra 2020. godine uvažena je žalba podnositeljke, poništeno prvostepeno rešenje od 11. januara 2018. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje broj 181.6-2-1453/2021 od 7. aprila 2021. godine, kojim je o zahtevu podnositeljke odlučio na isti način kao i u prethodno poništenom rešenju od 11. januara 2018. godine.

U toku je postupak po žalbi podnositeljke protiv navedenog prvostepenog rešenja.

3.2. Podnositeljka je podnosila tužbe zbog nedonošenja i nedostavljanja u zakonom propisanom roku rešenja drugostepenog organa po žalbama izjavljenim protiv prvostepenih rešenja od 3. aprila 2017. godine i 11. januara 2018. godine .

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnositeljka, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) je propisano: da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe koje se odnose na poništavanje pobijanog rešenja i odlučivanje o žalbenom zahtevu ili upravnoj stvari bile su sadržane i u članu 232. Zakon a o opštem upravnom postupku iz 1997. godine .

Odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) je propisano da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Ocenjujući navode podnositeljke ustavne žalbe da joj je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 11782 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak pokrenut povodom zahteva podnosi teljke od 19. juna 2015. godine, da nije pravnosnažno okončan i da se nalazi u fazi rešavanja o žalbi protiv prvostepenog rešenja od 7. aprila 2021. godine . Iz navedenog proizlazi da osporeni postupak traje šest godina.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da je on izašao iz okvira koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave koji vode upravni postupak, odnosno suda koji vodi upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje donekle složeno, ali da se ne postavljaju složena materijalno-pravna pitanja, posebno imajući u vidu da je, nakon donošenja presude Grudić protiv Srbije, od 17. aprila 2012. godine (predstavka broj 31925/08), Evropski sud za ljudska prava doneo odluku u predmetu Skenderi i drugi protiv Srbije, od 27. jula 2017. godine (predstavke br. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 i 47575/12), a koji se, takođe, odnosio na pitanje obustave isplate penzija osiguranicima sa prebivalištem na teritoriji AP Kosovo i Metohija i njihovo ponovno uspostavljanje.

Ustavni sud konstatuje da je podnositeljka imala legitiman interes da se o nje nom zahtevu za uspostavljanje isplate penzije odluči u razumnom roku.

Ustavni sud je utvrdio da podnosi teljka nije koristila pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“ u periodu od jedne godine i osam meseci, koliko je prvostepeni organ kasnio sa donošenjem rešenja o zahtevu od 19. juna 2015. godine, dok ih je u daljem toku postupka redovno i pravovremeno koristila kada drugostepeni organ nije donosio rešenja u zakonom propisanom roku.

Ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje upravnih organa prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je utvrdio da su u predmetnom postupku doneta tri rešenja prvostepenog, tri rešenja drugostepenog organa i jedna presuda Upravnog suda . U takvim okolnostima, drugostepeni organ je propustio da dopuni postupak i otkloni nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredaba člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) , da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (ESLjP, presuda Wierciszewska protiv Poljske, predstavka broj 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Pri tom se trajanje postupka pred Upravnim sudom u predmetu U. 18575/18 od nešto duže od dve godine ne može smatrati nerazumno dugim, imajući u vidu da je u pitanju jedini upravni spor koji je u do sadašnjem toku postupka vođen protiv konačnog rešenja.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj pravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je, u konkretnom slučaju, povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnosi teljka ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i period od jedne godine i osam meseci u kome podnositeljka nije koristila pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16), i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

7. Imajući u vidu da postupak nije pravnosnažno okončan, Ustavni sud je zahtev podnositeljke za naknadu materijalne štete i zahtev kojim je traženo da se utvrde povrede ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi, odbacio kao preuranjen, rešavajući kao u tački 4. izreke ove odluke, odnosno kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. U vezi sa zahtevom za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

9. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.