Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđujući povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku pred Ministarstvom unutrašnjih poslova. Podnosiocima, policijskim službenicima, dodeljuje se naknada nematerijalne štete zbog prekomernog trajanja postupka koji je trajao preko 15 godina.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Lidija Đukić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi P. Ž . iz Alibunara , M. M . iz Koceljeve, N. M . i D. B, ob ojice iz Zrenjanina, M. R . iz Čačka , N. P . iz Ćuprije, I . V . iz Mladenovca, S . T . i J . J, obojice iz Šapca, S. M, D . B . i M . P, svih iz Beograda, N. B . iz Požarevca, M . T . iz Borika, D. Đ . iz Smedereva, I . S . iz Mataruške Banje kod Kraljeva, S . D . iz P etrovca na Mlavi i D . M . iz Krupnja, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. juna 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba P. Ž, M . M, N . M, D . B, M . R, N . P, I . V, S . T, J . J, S . M, D . B, M . P, N . B, M . T, D . Đ, I . S, S . D . i D . M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije u predmetu broj 3126-1/20, podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 1.300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. P. Ž . iz Alibunara i ostala lica navedena u uvodu i u tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 14. februara 2019. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 8. januara i 12 . juna 2020. godine, kao i 24. februara 2021. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, „u postupcima koji su vođeni pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse i zajedničke poslove – Uprava za ljudske resurse u predmetu broj 120-1-680/2009, Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 117-00-1/ 2009-01, Vrhovnim sudom Srbije u predmetu U. 227/07, Upravnim sudom u predmetima U. 9296/10 (2009), U. 13598/11 i U. 1 7885/13 i u postupku koji je u vreme izjavljivanja ove ustavne žalbe vođen pred Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 120-01-450/2019-01“. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje jedinstvenog postupka u kome se odlučuje o pravu podnosilaca ustavne žalbe na isplatu dodataka na platu za prekovremeni rad, rad noću i na dane državnih i verskih praznika.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 9. novembra 2006. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku svakom u iznosu od po 2.000 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije broj 3126-1/20 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosioci ustavne žalbe su 9. novembra 2006. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Uprava za obezbeđenje podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada na dane državnih i verskih praznika i rada noću, koji nisu isplaćeni u poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Kako prvostepeni organ nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su 14. decembra 2006. godine podneli žalbu zbog „ćutanja administracije“, koju je dru gostepeni organ rešenjem broj 117-00-57/2006-01 od 29. decembra 2006. godine odbio kao neosnovanu.

Presudom Vrhovnog suda Srbije U. 227/07 od 10. aprila 2008. godine uvažena je tužba podnosilaca i poništeno navedeno drugostepeno rešenje. Ovo iz razloga što je drugostepeni organ doneo pobijano rešenje sa pozivom na odredbu člana 236. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, ali je dispozitivom tog rešenja odlučeno samo o žalbi podnosilaca, a ne i o njihovom zahtevu za isplatu dodataka na platu. Pored toga je ocenjeno da u obrazloženju pobijanog rešenja nisu navedeni razlozi i utvrđene činjenice za svakog podnosioca pojedinačno, na osnovu kojih je odlučeno kao u dispozitivu rešenja.

Postupajući u izvršenju navedene presude Vrhovnog suda Srbije, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 117-00-1/2009-01 od 26. januara 2009. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca zbog „ćutanja administracije“ podneta 14. decembra 2006. godine i naloženo prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana sprovede postupak i donese odgovarajuće rešenje.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 120-1-680/09 od 12. marta 2009. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca, dok je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-108/2009-01 od 22. aprila 2009. godine odbijena kao neosnovana žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

O tužbi podnosilaca podnetoj 22. maja 2009. godine Vrhovnom sudu Srbije, nakon uspostavljanja nove mreže sudova u Republici Srbiji, odlučio je Upravni sud presudom U. 9296/10 (2009) od 14. aprila 2011. godine, kojom je tužba uvažena i poništeno navedeno drugostepeno rešenje. Upravni sud je našao da se upravni spor za sada ne može sa sigurnošću rešiti na osnovu činjenica utvrđenih u upravnom postupku, imajući u vidu da u spisima predmeta nema pojedinačnih rešenja iz kojih bi se moglo nesumnjivo utvrditi da su podnosioci ostvarili pravo na koeficijente za obračun plate koji su 30 do 50% nominalno veći od koeficijenata za druge državne službenike, zbog čega sud nije u mogućnosti da oceni ni pravilnu primenu materijalnog prava. Isti sud je takođe našao da tuženi organ u obrazloženju pobijanog rešenja nije naveo sve žalbene navode podnosilaca, niti je dao razloge zbog kojih nije uvažen koji od njihovih zahteva.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-444/2011-01 od 16. juna 2011. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenje od 12. marta 2009. godine i predmet vraćen na ponovni postupak.

Rešenje prvostepenog organa broj 120-1-33/11 od 29. juna 2011. godine, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev, poništeno je u postupku po žalbi podnosilaca rešenjem drugostepenog rešenja broj 120-01-996/2011-01 od 19. avgusta 2011. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 3126 od 9. septembra 2011. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca, dok je rešenjem drugostepenog rešenja broj 120-01-1363/2011-01 od 31. oktobra 2011. godine odbijena njihova žalba izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda U. 13598/11 od 1. februara 2013. godine uvažena je tužba podnosilaca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Upravni sud je utvrdio da u obrazloženjima prvostepenog i drugostepenog rešenja nije naveden osnovni koeficijent za obračun plate podnosilaca, kao ni procenat uvećanja plata po osnovu posebnih uslova rada, iz čega bi se mogao izvesti zaključak o osnovanosti odnosno neosnovanosti zahteva podnosilaca.

Drugostepeni organ je, u izvršenju navedene presude Upravnog suda, doneo rešenje broj 120-01-128/2013-01 od 16. aprila 2013. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenje od 9. septembra 2011. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 3126/11-1 od 22. jula 2013. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca, dok je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-469/2013-01 od 17. oktobra 2013. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda U. 17885/13 od 1 . marta 2016. godine uvažena je tužba podnosilaca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje. U obrazloženju presude je navedeno da su policijski službenici i ovlašćena službena lica za vreme važenja Zakona o unutrašnjim poslovima, do stupanja na snagu Pravilnika o platama radnika u MUP od 26. juna 2006. godine, imali pravo na uvećanu platu zbog tzv. neredovnosti u radu, u skladu sa članom 5. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, Opšteg kolektivnog ugovora i člana 108. Zakona o radu, kao i da navedena lica u periodu od 26. juna 2006. godine do primene izmenjenog Zakona o policiji (2011. godine) nemaju pravo na uvećanje plate po osnovu neredovnosti ako je njihova plata uvećana od 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike, što nije utvrđeno u upravnom postupku.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 120-01-124/2016-01 od 19. aprila 2016. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenje od 22. jula 2013. godine i predmet vraćen na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su 16. novembra 2016. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“, koju je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-1372/2016-01 od 15. decembra 2016. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje. S obzirom na to da prvostepeni organ nije postupio po navedenom rešenju drugostepenog organa, podnosioci su 31. marta 2017. godine izjavili drugu žalbu zbog „ćutanja administracije“ i naknadne zahteve od 7. juna i 22. avgusta 2017. godine.

Rešenje prvostepenog organa broj 3126/17-1 od 11. oktobra 2017. godine, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca, poništeno je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-766/2017-01 od 15. novembra 2017. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca i predmet vraćen na ponovni postupak.

Prvostepeni organ u ponovnom postupku nije doneo rešenje u zakonom propisanom roku, te su podnosioci 2. februara 2017. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“, koju je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-00126/2018-01 od 22. februara 2017. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje, saglasno odredbi člana 173. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku. Podnosioci su 11. aprila 2018. godine izjavili još jednu žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja, a potom i tri naknadna zahteva od 29. juna, 6. septembra i 9. oktobra 2018. godine.

Rešenje prvostepenog organa broj 2604/18-1 od 27. septembra 2018. godine, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca, poništeno je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-1316/2018-01 od 14. novembra 2018. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca i predmet vraćen na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su 30. januara 2019. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“, koju je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-450/2019-01 od 13. februara 2019. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje. Podnosioci su 29. marta 2019. godine izjavili još jednu žalbu zbog „ćutanja administracije“, a potom naknadni zahtev od 21. juna 2019. godine i tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“ od 22. novembra 2019. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 40157/20 od 2. marta 2020. godine odbijen je zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima za period od 27. juna do 9. novembra 2006. godine, dok je u pogledu zahteva za isplatu dodataka na platu za period od 9. novembra 2003. do 26. juna 2006. godine određeno da će o njemu biti naknadno odlučeno.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-194/2020-01 od 27. aprila 2020. godine usvojena je žalba podnosilaca, poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak.

Podnosioci su 29. jula 2020. godine podneli žalbu zbog „ćutanja administracije“, koju je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-367/2020-01 od 10. avgusta 2020. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 3126-1/20 od 14. avgusta 2020. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima za period od 27. juna do 9. novembra 2006 . godine, dok je u pogledu zahteva za isplatu dodataka na platu za period od 9. novembra 2003. do 26. juna 2006. godine određeno da će o njemu biti naknadno odlučeno.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-491/2020-01 od 11. septembra 2020. godine odbio kao neosnovanu žalbu izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Podnosioci su 6. novembra 2020. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja o zahtevu za isplatu dodataka na platu za period od 9. novembra 2003. do 26. juna 2006. godine , koju je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-636/2020-01 od 4. decembra 2020. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje. Potom su 3. februara 2021. godine izjavili još jednu žalbu zbog „ćutanja administracije“ .

Prema stanju u dostavljenim spisima predmeta, o zahtevu podnosilaca za isplatu dodataka na platu za period od 9. novembra 2003. do 26. juna 2006. godine još uvek nije odlučeno.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 - autentično tumačenje), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da će po poništavanju pobijanog rešenja drugostepeni organ proslediti predmet na ponovni postupak prvostepenom organu, samo ako je potrebno da se u toj upravnoj stvari donese novo rešenje (stav 4.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe bile su sadržane i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine.

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je smatrao da je period merodavan za ocenu o povredi označenog prava počeo da teče 9. novembra 2006. godine, kada je podnet zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada na dane državnih i verskih praznika i rada noću. Dakle, osporeni postupak traje 15 godina i sedam meseci .

Ustavni sud je konstatovao da je rešenjem prvostepenog organa od 14. avgusta 2020. godine, koje je postalo konačno, odbijen zahtev podnosilaca u delu koji se odnosi na isplatu dodataka na platu za period od 27. juna do 9. novembra 2006. godine, dok je u pogledu dela zahteva koji se odnosi na isplatu dodataka na platu za period od 9. novembra 2003. do 26. juna 2006. godine, koji čini najveći deo perioda od tri godine za koji je tražena isplata, određeno da će o njemu biti naknadno odlučeno, te se predmet u tom delu nalazi u fazi prvostepenog rešavanja.

Ustavni sud je ocenio da navedeno trajanje postupka, samo po sebi, ukazuje da on nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud je ocenio da ovaj predmet nije činjenično i pravno složen, posebno ako se ima u vidu da su pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već razjašnjena u ranije donetim odlukama Ustavnog suda, kao što je Odluka Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine. Iz navedene odluk e Ustavnog suda proizlazi da podnosiocima ustavne žalbe za obavljeni rad na izvršenju zadataka preko punog radnog vremena, rad noću i tokom državnog ili verskog praznika, u periodu do 30. juna 2006. godine ne može biti uskraćeno pravo na uvećanu zaradu koja im je u tom slučaju pripadala u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, broj 34/01), dok bi podnosiocima za period od 1. jula 2006. pripadalo pravo na uvećanje plate ukoliko bi se utvrdilo da im koeficijent za obračun plate nije uvećan za 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je konstatovao da je u dosadašnjem toku postupka doneto osam prvostepenih rešenja, 11 drugostepenih rešenja kojima je odlučeno o žalbama podnosilaca protiv navedenih prvostepenih rešenja i četiri presude nadležnih sudova. Ustavni sud je našao da je postupak obeležilo značajno kašnjenje prvostepenog organa sa donošenjem rešenja o zahtevu podnosilaca i nepostupanje tog organa po obavezujućim primedbama iz drugostepenih rešenja. Naime, prvostepeni organ je prvo rešenje o zahtevu podnosilaca doneo tek nakon dve godine i četiri meseca od njegove predaje , iako je bio dužan da to učini najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje zahteva, u skladu sa odredbom člana 208. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Isti organ u nastavku postupka uglavnom nije poštovao rok od 30 dana od prijema predmeta za donošenje novog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja, propisan odredbom člana 232. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, niti poštuje isti rok propisan odredbom člana 171. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Tako je rešenje od 11. oktobra 2017. godine doneo nakon jedne godine i tri meseca, rešenje od 27. septembra 2018. godine nakon osam meseci i rešenje od 2. marta 2020. godine nakon jedne godine i jednog meseca po proteku navedenog roka, a prema stanju u spisima predmeta još nije doneo rešenje u izvršenju drugostepenog rešenja od 27. aprila 2020. godine kojim bi odlučio o preostalom delu zahteva podnosilaca. Ustavni sud je utvrdio da je i drugostepeni organ značajno doprineo dugom trajanju postupka time što je propustio da dopuni postupak i otkloni njegove nedostatke, u skladu sa primedbama iz presuda Upravnog suda, sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (presuda Wierciszewska protiv Poljske , broj predstavke 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Doprinos drugostepenog organa ogleda se, takođe, u tome što o žalbama podnosilaca zbog „ćutanja administracije“ , nije odlučio u skladu sa zakonom. Naime, drugostepeni organ je donosio rešenja kojima je samo nalagao prvostepenom organu donošenje novih rešenja u određenom roku, propuštajući da, po isteku tog roka u kome prvostepeni organ iz neopravdanih razloga nije doneo rešenja, sam odluči o upravnoj stvari, u skladu sa odredbama člana 236. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 173. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Ustavni sud smatra da je i Upravni sud, koji je četiri puta odlučivao o tužbama podnosioca, doprineo dužem trajanju osporenog postupka, time što je četvrti upravni spor trajao dve godine i tri meseci, iako je zbog činjenice da su u istoj pravnoj stvari već vođena tri upravna spora bilo potrebno da se brže odluči o poslednjoj tužbi.

Kada je reč o ponašanju podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su oni izjavljivali žalbe zbog svakog kašnjenja prvostepenog organa sa donošenjem rešenja. Kako drugostepeni organ o tim žalbama nije odlučio, već je prvostepenom organu samo odredio naknadni rok za donošenje rešenja, koji nije poštovan, podnosioci su nakon proteka ostavljenog roka mogli da podnesu tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“, u skladu sa odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima. Umesto toga, podnosioci su, po isteku naknadnog roka za donošenje prvostepenog rešenja, izjavljivali novu žalbu zbog istog, neopravdanog „ćutanja“ prvostepenog organa, o kojoj drugostepeni organ takođe nije odlučio, zbog čega su podnosili naknadne zahteve za odlučivanje o žalbi. Prema okolnostima konkretnog slučaja, tužba zbog „dvostrukog ćutanja uprave“ je objektivno mogla da utiče na brže donošenje prvostepenih rešenja od 11. oktobra 2017. i 2. marta 2020. godine , s obzirom na to da je od isteka ostavljenog roka do donošenja tih prvostepenih rešenja proteklo deset meseci, odnosno jedna godina. Podnosioci su tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“ podneli 22. novembra 2019. godine, tek pošto drugostepeni organ nije odlučio ni o njihovoj drugoj žalbi izjavljenoj zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 14. novembra 2018. godine, a to su mogli da učine još u martu 2019. godine, nakon što drugostepeni organ nije odlučio o njihovoj prvoj žalbi zbog istog nepostupanja prvostepenog organa. Konačno, podnosioci su tužbu zbog neodlučivanja drugostepenog organa o njihovoj žalbi izjavljenoj zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 27. aprila 2020. godine, mogli da podnesu u avgustu 2020. godine, što nisu učinili, već su izjavili još dve žalbe zbog „ćutanja administracije“. Prema tome, podnosioci su u periodu od dve i po godine propustili da koriste pravna sredstva u skladu sa zakonom kojima bi uticali na brže odlučivanje upravnih organa.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijal ne štete svakom u iznosu od po 1.300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju. Ustavni sud je posebno cenio dužinu trajanja upravnog postupka, neefikasno postupanje upravnih organa, sporije odlučivanje Upravnog suda o četvrtoj tužbi u upravnom sporu, propuštanje podnosilaca da u periodu od dve i po godine koriste pravna sredstva za ubrzanje postupka u skladu sa zakonom, životni standard u državi i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: Evropski sud) izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije , od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije, od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se, kao i osporeni postupak, vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti