Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za povraćaj zemljišta koji traje preko 33 godine. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete od 1500 evra zbog izuzetno dugog trajanja postupka.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-1538/2022
06.03.2025.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Vesna Ilić Prelić, Gordana Ajnšpiler Popović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Lj. S. iz Požarevca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 6. marta 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Lj. S. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Požarevac u predmetu broj 464-429/91 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo Lj. S. na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. Lj. S. iz Požarevca je 10. februara 2022. godine izjavio Ustavnom sudu ustavnu žalbu, dopunjenu podneskom od 18. aprila 2024. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Požarevac u predmetu broj 464-429/91.

U ustavnoj žalbi podnosilac ukazuje da je predmetni postupak pokrenut 1991. godine i da nije okončan, te predlaže da Ustavni sud utvrdi da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, naloži nadležnim organima da se postupak okonča i utvrdi pravo podnosioca na naknadu materijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Komisije za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Požarevac broj 464-429/91, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Zakonski naslednici ranijeg sopstvenika, pok. B.S. iz Požarevca su 30. maja 1991. godine podneli Komisiji za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Požarevac zahtev za vraćanje oduzetog zemljišta i prva rasprava je održana 18. septembra 1992. godine, na koju je pristupio i punomoćnik podnosioca. Naredna rasprava je održana 16. februara 2000. godine, a sledeća 12. aprila 2000. godine.

Komisija za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Požarevac je prvo rešenje u ovoj pravnoj stvari donela 16. februara 2000. godine, a protiv koga je JP „Lj.“ Požarevac izjavilo žalbu, koja je rešenjem drugostepenog organa broj 461-02-00076/2000-13 od 24. oktobra 2000. godine odbijena kao neosnovana.

Vrhovni sud Srbije je presudom U. 4090/00 od 17. oktobra 2001. godine usvojio tužbu tužioca, JP „E. Lj.“ Požarevac i poništio konačni upravni akt broj 461-02-00076/2000-13 od 24. oktobra 2000. godine.

Naredne usmene rasprave su održane 18. decembra 2000. godine i 22. februara 2001. godine.

Postupajući u izvršenju presude, drugostepeni organ je rešenjem broj 461-02-76/2000-13 od 11. marta 2002. godine poništio rešenje Komisije broj 464-429/91 od 16. februara 2000. godine i predmet vratio prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Naredne usmene rasprave su održane 2. oktobra 2002. godine, 30. juna 2005. godine, 14. septembra 2005. godine, 3. oktobra 2005. godine, 9. novembra 2005. godine i 8. decembra 2005. godine.

Podnosilac je 22. decembra 2004. godine izjavio žalbu zbog ćutanja uprave.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje broj 464-429/91 od 15. decembra 2006. godine, kojim je utvrđeno pravo svojine zakonskim naslednicima ranijeg sopstvenika, na način bliže određen u tom rešenju. Navedeno rešenje je, u postupku po žalbi, poništeno rešenjem Ministarstva finansija broj 461-02-076/2000-13 od 18. februara 2008. godine i predmet je vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Nove usmene rasprave su održane 5. januara 2006. godine, 25. septembra 2006. godine, 1. novembra 2006. godine, 23. novembra 2006. godine, 15. decembra 2006. godine, 2. aprila 2008. godine, 23. aprila 2008. godine i 20. juna 2008. godine.

Prvostepeni organ je doneo rešenje broj 464-429/91 od 20. juna 2008. godine, kojim je utvrdio pravo svojine zakonskim naslednicima ranijeg sopstvenika, na način bliže određen u tom rešenju, ali i ovo rešenje je poništeno rešenjem Ministarstva finansija broj 461-02-076/2000-13 od 1. decembra 2009. godine i predmet je vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Usmene rasprave održane su 2. aprila 2008. godine, 23. aprila 2008. godine, 20. juna 2008. godine, 15. septembra 2010. godine, 23. februara 2011. godine, 21. marta 2011. godine, 12. aprila 2011. godine, 24. maja 2011. godine, 4. novembra 2011. godine i 31. maja 2012. godine.

Podnosilac je 23. juna 2010. godine, 27. jula 2010. godine, 26. avgusta 2010. godine, 17. novembra 2010. godine i 24. novembra 2010. godine izjavio žalbe zbog ćutanja uprave.

Prvostepeni organ je 31. maja 2012. godine doneo zaključak broj 07-464-429/91 o prekidu postupka i određeno je da će se postupak nastaviti po pravnosnažnom okončanju postupka izlaganja novog premera - katastra nepokretnosti za katastarsku opštinu Brežane. Protiv navedenog zaključka podnosilac je izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem drugostepenog organa broj 461-02-0076/2000 od 5. juna 2013. godine.

Podnosilac je 24. novembra 2014. godine, a potom i 23. marta 2015. godine predložio Komisiji da u što kraćem roku i bez odlaganja zakaže ročište za usmenu raspravu, a potom je podneo i žalbe zbog ćutanja uprave.

Drugostepeni organ je, postupajući po žalbama podnosioca podnetim zbog ćutanja uprave, rešenjima od 29. januara 2015. godine i 28. aprila 2015. godine, naložio načelniku gradske uprave grada Požarevca da preduzme mere da u roku od 30 dana od dana prijema rešenja donese odgovarajuću odluku u predmetu 464-429/91.

Naredna usmena rasprava je održana 22. maja 2015. godine.

Podnosilac je 6. marta 2024. godine tražio od prvostepenog organa zakazivanje rasprave u ovoj pravnoj stvari.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima; da kad ovlašćeno službeno lice, s obzirom na postojeće činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka ili drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa, upozoriće ih na to (član 6. st. 1. i 2.); da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da će se organ koji vodi postupak starati se da neznanje i neukost stranke i drugih učesnika u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju (član 15.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak; u tom slučaju, drugostepeni organ je dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje; da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 171. stav 3); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

Odredbom člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena.

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“ broj 111/09), propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je nedelotvornim postupanjem organa uprave povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, jer postupak koji je započet 1991. godine nije pravnosnažno okončan.

Ocenjujući period u odnosu na koji je Ustavni sud nadležan da ispituje povredu prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud konstatuje da je period u kojem se građanima Republike Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počeo da teče 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak predstavlja jedinstvenu celinu, Ustavni sud nalazi da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja predmetnog postupka mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Ustavni sud konstatuje da je postupak započet 1991. godine, podnošenjem zahteva, pored ostalih, i podnosioca ustavne žalbe, za vraćanje zemljišta oduzetog od njegovog pravnog prethodnika, te da postupak nije pravnosnažno okončan ni nakon više od 33 godine.

Ustavni sud konstatuje da, iako je razumna dužina trajanja jednog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca kao što su složenost činjeničnih i pravnih pitanja u konkretnom predmetu, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje organa uprave, odnosno sudova koji vode postupak, broj donetih odluka u postupku i priroda zahteva, odnosno značaj prava o kojima se u postupku odlučuje za podnosioca, trajanje postupka više od 33 godine ne može biti opravdano ni jednim od prethodno navedenih činilaca. S obzirom na navedeno, Ustavni sud je našao da ni eventualna složenost činjeničnih i pravnih pitanja u ovoj pravnoj stvari ne može opravdati navedeno trajanje postupka.

Sa druge strane, Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud ukazuje na sledeće stavove Evropskog suda za ljudska prava:

- da podnosilac treba sam da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (presuda u predmetu Unión Alimentaria Sanders SA protiv Španije, predstavka broj 11681/85 od 7. jula 1989. godine).

- da je podnositeljka zahteva imala na raspolaganju pravna sredstva koja bi joj omogućila da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ali je to propustila da učini i da u tim okolnostima ona ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (odluka o dopuštenosti zahteva u predmetu Vera Štajcar protiv Hrvatske, broj predstavke 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Ustavni sud ukazuje da je podnosilac tokom postupka više puta zahtevao od prvostepenog organa uprave da zakaže usmene rasprave, potom je podnosio žalbe zbog ćutanja uprave, a zatim i naknadne zahteve - urgencije da se o istim i odluči. Međutim, podnosilac ustavne žalbe nije uvek kada je za to imao mogućnosti koristio prosecnopravna sredstva protiv ćutanja uprave kako bi doprineo bržem okončanju postupka, a posebno nakon 2015. godine. Naime, poslednja usmena rasprava je održana 22. maja 2015. godine, a podnosilac je tek 6. marta 2024. godine tražio od prvostepenog organa zakazivanje nove usmene rasprave u ovoj pravnoj stvari.

Međutim, i pored pasivnijeg držanja podnosioca u određenim periodima, Ustavni sud je utvrdio da je u predmetnom postupku povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, jer postupak nije pravnosnažno okončan ni nakon više od 33 godine. U prilog ovoj oceni, pored činjenice da je u pitanju izuzetno dugo trajanje postupka, govori i to da su odredbama Zakona o opštem upravnom postupku precizno definisani rokovi u kojima su organi uprave dužni da postupaju, i to kako prvostepeni organ koji odlučuje o podnetom zahtevu, tako i drugostepeni organ koji odlučuje o žalbi, imajući u vidu da je drugostepeni organ mogao sam da reši upravnu stvar i na taj način doprinese kraćem trajanju postupka.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog neažurnog postupanja organa uprave. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. Imajući u vidu da postupak nije pravnosnažno okončan, to je Ustavni sud zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete odbacio kao preuranjen, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 4. izreke ove odluke.

8. Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti