Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao preko pet godina. Dosuđena je naknada nematerijalne štete, dok su ostali navodi o povredi prava na pravično suđenje i imovinu odbijeni.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća , u postupku po ustavnoj žalbi N. G . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 15. jula 2021. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba N. G . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za građevinsko-komunalne poslove gradske opštine Zemun u predmetu broj 351-493/15 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba N. G . izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 13875/15 od 15. decembra 2017. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje .

O b r a z l o ž e nj e

1. N. G . iz Beograda podnela je Ustavnom sudu, 9. februara 2018. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 13875/15 od 15. decembra 2017. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i čl. 36. i 58. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za građevinsko-komunalne poslove gradske opštine Zemun u predmetu broj 351-493/15.

U ustavnoj žalbi se najpre navodi: da je podnositeljka 2. oktobra 2012. godine podnela zahtev nadležnom organu za izdavanje rešenja kojim se odobrava rekonstrukcija zajedničkog dela zgrade – prolaza u prizemlju zgrade u ulici A. broj ... u Beogradu; da je prvostepeni organ pet puta doneo rešenje kojim se predmetni zahtev odbija, a drugostepeni organ nije koristio ovlašćenje da sam reši upravnu stvar, već je četiri puta vratio predmet prvostepenom organu radi ponovnog odlučivanja; da je Upravni sud u presudi U. 16013/14 od 20. marta 2015. godine potvrdio da ugovor koji je podnositeljka zaključila sa Stambenom zgradom u ulici A. broj ... u Beogradu predstavlja pravni osnov za izdavanje traženog rešenja kojim se odobrava rekonstrukcija i promena namene predmetnog prolaza i dokaz o pravu svojine u smislu odredaba člana 135. Zakona o planiranju i izgradnji; da je osporena presuda Upravnog suda u koliziji sa navedenom presudom istog suda koja je ranije doneta u istoj upravnoj stvari i da je takvim odlučivanjem povređeno načelo presuđene stvari.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi: da Upravni sud nije uzeo u obzir odredbu člana 21. stav 3. Odluke o komunalnom redu grada Beograda, prema kojoj pasaži predstavljaju deo zgrade o čijem urednom stanju su dužni da se staraju vlasnici zgrade; da je neutemeljen stav Upravnog suda da predmetni zajednički deo zgrade nema status zajedničke površine vlasnika stanova zgrade u smislu da ti stanari mogu ustupiti ili na drugi način raspolagati tim prostorom; da Upravni sud ne razlikuje površine u javnom korišćenju, saglasno odredbi člana 19. Odluke o komunalnom redu grada Beograda, od površina javne namene i da taj termin iz navedene odluke ne postoji ni u jednom drugom materijalnopravnom propisu.

Prema navodima ustavne žalbe, Plan generalne regulacije građevinskog područja sedišta lokalne samouprave – grad Beograd, koji je stupio na snagu 2016. godine, dozvoljava mogućnost smanjenja širine postojećih pasaža, uz zadržavanje minimalne širine od 3,50 m po pasažu, a Upravni sud taj plan nije uzeo u obzir, već se obrazloženje osporene presude temelji na izveštaju prvostepenog organa, koji je sačinilo tehničko lice zaposleno u tom organu, dakle, nije nepristrasno, a istovremeno je „supotpisnik rešenja“ kojim je odlučeno o predmetnom zahtevu. Podnositeljka, s tim u vezi, ističe da je trebalo angažovati sudskog veštaka građevinske struke, koji bi dao relevantan nalaz i mišljenje o tome „da li je njen zahtev zasnovan na zakonu“.

U ustavnoj žalbi se ukazuje i na to da je predmetni pasaž ukupne širine 15,20 m i da se sastoji od četiri dela, tako da bi pretvaranjem dva njegova dela u stambeno-poslovni prostor za potrebe stanara ostao prolaz širine 7,60 m. Takođe se ističe da Upravni sud nije primenio odredbe Zakona o stanovanju i održavanju zgrada i Zakona o planiranju i izgradnji iz kojih proizlazi da se u konkretnom slučaju ne radi o dogradnji, već o rekonstrukciji unutar postojećeg gabarita i volumena objekta, što je konstatovao i sudski veštak koga je podnositeljka angažovala. Podnositeljka smatra pogrešnim zaključak Upravnog suda da je za izvođenje spornih radova potrebna građevinska dozvola, jer je, po njenom mišljenju, reč o rekonstrukciji, koja se vrši na osnovu rešenja o odobrenju izvođenja radova, saglasno odredbama člana 145. Zakona o planiranju i izgradnji.

Podnositeljka, takođe, ukazuje na to da je u četiri stambena objekta istog tipa već izvršena rekonstrukcija pasaža, na način kako je to ona tražila u predmetnom postupku i da je imala legitimno očekivanje da će steći pravo svojine na stambeno-poslovnom prostoru nastalom nakon rekonstrukcije dela predmetnog pasaža.

Ustavnom žalbom se traži da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava i poništi osporeni akt, kao i da utvrdi pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu materijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovom ustavnosudskom predmetu:

Rešenjem Odeljenja za građevinsko-komunalne poslove gradske opštine Zemun u predmetu broj 351-1241/12 od 3. decembra 2012. godine odbijen je kao neosnovan zahtev N. G, ovde podnositeljke ustavne žalbe, podnet 2. oktobra 2012. godine, za izdavanje rešenja za rekonstrukciju i adaptaciju zajedničkog dela zgrade-pasaža i pretvaranje u stambeno-poslovni prostor u ulici A . broj ... u Zemunu, jer nije postupljeno po nalogu za dopunu zahteva dostavljanjem propisanih dokaza. Rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda od 21. marta 2013. godine poništeno je navedeno rešenje prvostepenog organa i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje, jer podnositeljka nije u skladu sa zakonom pozvana da dopuni dokumentaciju.

Rešenjem prvostepenog organa od 3. oktobra 2013. godine ponovo je odbijen predmetni zahtev, iz istog razloga kao u prethodno donetom rešenju, a drugostepeni organ je rešenjem od 31. januara 2014. godine poništio i novodoneto rešenje, jer se iz njega ne može utvrditi koju dokumentaciju podnositeljka nije dostavila.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje 31. marta 2014. godine, kojim je treći put odbio predmetni zahtev, precizirajući da je podnositeljki naloženo da dostavi zahtev za izdavanje građevinske dozvole, lokacijsku dozvolu, dokaz o pravu svojine u skladu sa članom 135. Zakona o planiranju i izgradnji i glavni projekat za izvođenje radova, a da je podnositeljka u podnesku od 26. marta 2014. godine istakla da radovi koje želi da izvede predstavljaju rekonstrukciju i da joj nije potrebna građevinska dozvola. Drugostepeni organ je rešenjem od 26. maja 2014. godine poništio i navedeno rešenje, jer je ocenio da nije jasno kako je prvostepeni organ odbio zahtev na osnovu odredbe člana 145. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji, a utvrdio je da nema uslova za izdavanje građevinske dozvole u smislu člana 135. tog zakona.

Rešenjem od 21. jula 2014. godine ponovo je odbijen zahtev podnositeljke ustavne žalbe, jer je utvrđeno da nisu ispunjeni uslovi propisani članom 145. Zakona o planiranju i izgradnji, a rešenjem od 18. oktobra iste godine odbijena je žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog rešenja prvostepenog organa. Upravni sud je presudom U. 16013/14 od 20. marta 2015. godine uvažio tužbu podnositeljke podnetu 11. decembra 2014. godine i poništio pobijano konačno rešenje, a u obrazloženju je naveo: da tuženi organ nije ocenio da li se u konkretnom slučaju radi o objektu za koji je potrebno podnošenje informacije o lokaciji, saglasno odredbi člana 145. stav 2. tačka 3) Zakona o planiranju i izgradnji, na osnovu koje je odlučeno o zahtevu; da tuženi organ „nije ocenio navode žalbe da je tužilja dostavila ugovor zaključen sa stambenom zgradom da je kupila pravo na trajno korišćenje i raspolaganje zajedničkim delom (prostorom) zgrade-prolazom u prizemlju iste, te da navedeni ugovor predstavlja pravni osnov za izdavanje traženog rešenja kojim se odobrava rekonstrukcija tog prolaza“.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje 4. maja 2015. godine, kojim je poništio rešenje prvostepenog organa od 21. jula 2014. godine i vratio predmet istom organu na ponovno odlučivanje.

Prvostepeni organ je rešenjem od 12. juna 2015. godine odbio zahtev podnositeljke za rekonstrukciju i promenu namene postojećeg zajedničkog dela zgrade-pasaža i pretvaranje u stambeno-poslovni prostor u ulici A . broj ... u Zemunu. U obrazloženju rešenja je najpre konstatovano: da je ugovor o trajnom ustupanju prava korišćenja i raspolaganja zajedničkog dela zgrade sa predmetnom stambenom zgradom zaključen na osnovu Zakona o održavanju stambenih zgrada; da je u pitanju objekat koji se sastoji od četiri ulaza od br. 2 do 8 i četiri pasaža koja su vezana za objekat u celini, te kako je predmet zahteva zatvaranje dva pasaža, koji se nalaze na strani gde su ulazi 6 i 8, taj organ ocenjuje da je postojanje ugovora o saglasnosti samo ulaza broj 6 nedovoljno i to u slučaju da je na stanovištu da se na predmetni zahtev primenjuje Zakon o održavanju stambenih zgrada; da je taj organ, međutim, pošao od definicije pasaža kao površine u javnom korišćenju, saglasno odredbama člana 19. Odluke o komunalnom redu, o čijem se urednom stanju staraju vlasnici zgrade, odnosno posebnih delova, pri čemu oni nisu istovremeno ovlašćeni da te površine ustupaju i na drugi način njima raspolažu. Imajući u vidu navedeno, kao i odredbu člana 7. Odluke o kućnom redu, prema kojoj zajedničke prostorije u zgradi i zajednički ograđen prostor koji pripada zgradi (dvorište) služe za potrebe svih stanara i koriste se u skladu sa njihovom namenom, prvostepeni organ je ocenio da pasaž nema status zajedničke površine kojom stanari mogu slobodno raspolagati u smislu odredaba člana 18. Zakona o održavanju stambenih zgrada. U rešenju je dalje navedeno: da predmetni radovi ne predstavljaju rekonstrukciju, već dogradnju, jer se tim radovima izgrađuje novi prostor van postojećeg gabarita i volumena objekta koji sa njim čini građevinsku celinu; da je tehničko lice tog organa u svom izveštaju konstatovalo da se zatvaranjem pasaža povećava volumen i bruto razvijena površina objekta, koja će biti prikazana i katastarski evidentirana po okončanju radova kao novi koristan prostor; da je pitanje pribavljanja informacije o lokaciji postalo bespredmetno, budući da je predmetni zahtev trebalo rešavati u okviru postupka za izdavanje građevinske dozvole; da se do donošenja plana detaljne regulacije na predmetnoj lokaciji primenjuje Generalni plan Beograda 2021, prema kome nije dozvoljeno zatvaranje postojećih prolaza i pasaža u unutrašnjosti kompaktnih, mešovitih i otvorenih blokova i oni se zadržavaju radi bezbednosnih mera i u interesu stanovnika bloka (tačka 11.7.2.9.); da je taj organ utvrdio da planirani radovi predstavljaju radove na dogradnji, za koje je potrebno podneti zahtev za izdavanje građevinske dozvole, po prethodno pribavljenim lokacijskim uslovima kod Sekretarijata za urbanizam i građevinske poslove, i to nakon usvajanja plana detaljne regulacije. Prvostepeni organ je, polazeći od navedenog, u skladu sa odredbom člana 145. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji, odlučio kao u dispozitivu rešenja.

Rešenjem drugostepenog organa od 7. avgusta 2015. godine odbijena je žalba podnositeljke ustavne žalbe izjavljena protiv navedenog rešenja prvostepenog organa, iz razloga koji su navedeni u pobijanom rešenju. Drugostepeni organ je našao da nisu od značaja navodi žalbe da je prvostepeni organ ignorisao brojne dokaze, pozitivna mišljenja nadležnih organa i saglasnost autora objekta, jer se prilikom donošenja odluke o zahtevu „sprovode samo usvojena dokumenta i planovi“.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 13875/15 od 15. decembra 2017. godine odbijena je kao neosnovana tužba podneta 2. oktobra 2015. godine, kojom je podnositeljka ustavne žalbe pobijala zakonitost navedenog konačnog rešenja. Upravni sud je u svemu prihvatio razloge drugostepenog organa za odbijanje žalbe, nalazeći da pobijanim rešenjem nije povređen zakon na štetu podnositeljke.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu ukazuje podnositeljka ustavne žalbe, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).

Za ocenu osnovanosti navoda ustavne žalbe od značaja su odredbe sledećih propisa:

Odredbama člana 2. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09…24/11), koje su bile na snazi u vreme podnošenja predmetnog zahteva podnositeljke ustavne žalbe, bilo je propisano: da bruto razvijena građevinska površina jeste zbir površina svih nadzemnih etaža objekta, merenih u nivou podova svih delova objekta - spoljne mere obodnih zidova (tačka 12)); da rekonstrukcija jeste izvođenje građevinskih radova na postojećem objektu u gabaritu i volumenu objekta, kojima se - utiče na stabilnost i sigurnost objekta, menjaju konstruktivni elementi ili tehnološki proces, menja spoljni izgled objekta ili povećava broj funkcionalnih jedinica (tačka 32)); da dogradnja jeste izvođenje građevinskih i drugih radova kojima se izgrađuje novi prostor van postojećeg gabarita objekta, kao i nadziđivanje objekta, i sa njim čini građevinsku, funkcionalnu ili tehničku celinu (tačka 33)); da adaptacija jeste izvođenje građevinskih i drugih radova na postojećem objektu, kojima se vrši promena organizacije prostora u objektu ili zamena uređaja, postrojenja, opreme i instalacija istog kapaciteta, a kojima se ne utiče na stabilnost i sigurnost objekta, ne menjaju konstruktivni elementi, ne menja spoljni izgled i ne utiče na bezbednost susednih objekata, saobraćaja, zaštite od požara i životne sredine (tačka 34)); da sanacija jeste izvođenje građevinskih i drugih radova na postojećem objektu kojima se vrši popravka uređaja, postrojenja i opreme, odnosno zamena konstruktivnih elemenata objekta, kojima se ne menja spoljni izgled, ne utiče na bezbednost susednih objekata, saobraćaja i životne sredine (tačka 35)).

Odredbama navedenog zakona bilo je, takođe, propisano: da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole prilaže dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno dokaz o pravu svojine na objektu ako se izvode radovi na nadziđivanju objekta (član 135. stav 1. tačka 3)); da se izvođenje radova koji se odnose, između ostalog, na rekonstrukciju, adaptaciju i sanaciju vrši na osnovu rešenja kojim se odobrava izvođenje tih radova, koje izdaje organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole (član 145. stav 1.); da se uz zahtev za izdavanje rešenja iz stava 1. ovog člana podnosi (član 145. stav 2.) – dokaz o pravu svojine u skladu sa članom 135. ovog zakona (tačka 1)), idejni projekat, odnosno glavni projekat, odnosno tehnički opis i popis radova za izvođenje radova na investicionom održavanju (tačka 2)), informacija o lokaciji za izgradnju pomoćnih objekata, garaža, ekonomskih objekata, zidanih ograda, trafo stanica 10/04 kV ili 20/04 kV, antenskih stubova i sekundarnih, odnosno distributivnih delova elektronske komunikacione mreže (tačka 3)), dokaz o uređenju odnosa u pogledu plaćanja naknade za uređivanje građevinskog zemljišta za izgradnju garaža, ostava i drugih sličnih objekata, kao i za promenu namene bez izvođenja radova (tačka 4)); da će nadležni organ odbiti rešenjem zahtev ako je za radove navedene u zahtevu potrebno izdavanje građevinske dozvole, u roku od osam dana od dana podnošenja zahteva (član 145. stav 6.).

Odredbama Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, br. 44/95…88/11) bilo je propisano: da upravljanje stambenom zgradom, u smislu tog zakona, jeste staranje o održavanju stambene zgrade kao celine i zajedničkih delova u zgradi, odlučivanje o obezbeđivanju i korišćenju finansijskih sredstava za održavanje, o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade i o drugim pitanjima od značaja za održavanje stambene zgrade (član 10.); da skupština zgrade, pored ostalog, uređuje način korišćenja zajedničkih delova zgrade (član 14. stav 1. tačka 8)); da skupština zgrade većinom od ukupnog broja članova može doneti odluku o izvođenju radova na sanaciji ravnog krova odnosno krovne konstrukcije kojom se, saglasno propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata, može izgraditi, odnosno adaptirati novi stan (član 18. stav 1.); da investitor radova i stambena zgrada svoje međusobne odnose uređuju ugovorom, koji se zaključuje u pismenoj formi i overava u sudu (član 18. stav 3.); da ugovor iz stava 3. ovog člana sadrži, između ostalog, uslove pod kojima se daje na korišćenje zajednički deo zgrade (član 18. stav 4.); da ugovor iz stava 3. ovog člana služi kao dokaz o pravu izvođenja radova u smislu propisa o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekta (član 18. stav 5.); da skupština zgrade može doneti odluku da se zajedničke prostorije pretvore u stan ili poslovni prostor, ako su za to ispunjeni uslovi po propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata (član 21. stav 1.); da ako zajednička prostorija ne ispunjava propisane uslove za pretvaranje u poseban stan, skupština zgrade može doneti odluku o pripajanju te prostorije susednom stanu, odnosno poslovnoj prostoriji (član 22. stav 1.).

Odredbom člana 19. stav 2. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa („Službeni list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90, „Službeni list SRJ“, broj 29/96 i „Službeni glasnik RS“, broj 115/05) propisano je da na zajedničkim delovima zgrade i uređajima u zgradi vlasnici posebnih delova zgrade imaju pravo zajedničke nedeljive svojine.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/ 10) bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1. ); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2. ).

Odredbama Odluke o komunalnom redu („Službeni list grada Beograda“, br. 10/11 i 60/12) predviđeno je: da su spoljni delovi zgrade, u smislu odredaba ove odluke, fasada i svi elementi fasade, krov, dimnjak i drugi elementi krova, oluk i olučne cevi, terasa, balkon, lođa, prozor, vrata, izlog i drugi otvori na zgradi, nadstrešnica i drugi spoljni elementi zgrade (član 4. stav 2.); da su o urednom stanju zajedničkih spoljnih delova zgrade za kolektivno stanovanje i poslovno-stambene zgrade, dužni da se staraju svi vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrade, odnosno zakupci stanova u državnoj svojini (član 6. stav 2.); da su površine u javnom korišćenju, u smislu odredaba ove odluke, površine koje planskim dokumentom nisu određene kao površine javne namene, a dostupne su većem broju građana, kao što su izgrađene i uređene saobraćajne i zelene površine unutar i između blokova zgrada, između zgrada, unutar otvorenih tržnih centara, kolonade, pasaži i sl. (član 19. stav 2.); da je o urednom stanju površina iz stava 1. ovog člana koje predstavljaju deo zgrade (kolonade, pasaži), dužan da se stara vlasnik zgrade, odnosno vlasnici posebnih delova zgrade (član 21. stav 3.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u postupku koji je vođen pred Odeljenjem za građevinsko-komunalne poslove gradske opštine Zemun u predmetu broj 351-493/15.

Ustavni sud je najpre konstatovao da je osporeni postupak započeo 2. oktobra 2012. godine, podnošenjem zahteva podnositeljke ustavne žalbe za izdavanje rešenja za rekonstrukciju i adaptaciju pasaža i pretvaranje u stambeno-poslovni prostor i da je pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 13875/15 od 15. decembra 2017. godine, te da je trajao pet godina i dva meseca.

Ustavni sud konstatuje da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca. Ustavni sud stoga pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa u predmetnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je u osporenom postupku doneto pet rešenja prvostepenog organa, četiri rešenja drugostepenog organa i da su vođena dva upravna spora.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je uzrok dugog trajanja predmetnog postupka vraćanje predmeta prvostepenom organu radi ponovnog odlučivanja. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presude Evropskog suda za ljudska prava Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01 od 6. septembra 2005. godine, stav 51. i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04 od 10. juna 2008. godine, stav 51.). Ustavni sud, takođe, konstatuje da drugostepeni organ nije koristio ovlašćenje iz člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku da sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopuni postupak i otkloni nedostatke koje je uočio u postupanju prvostepenog organa. Ovaj sud, takođe, ocenjuje da je Upravni sud osporenu presudu doneo dve godine i dva meseca nakon podnošenja tužbe, čime je u određenoj meri izašao izvan granica odlučivanja u razumnom roku.

Ustavni sud nalazi da u predmetnoj upravnoj stvari nije bilo posebno složenih činjeničnih, niti pravnih pitanja.

Ocenjujući pravni značaj odluke u predmetnoj upravnoj stvari za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da je ona imala značajan materijalni interes da se o njenom zahtevu odluči u razumnom roku.

Ispitujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe u osporenom postupku, Ustavni sud je ocenio da ona svojim radnjama nije doprinela njegovom trajanju.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da je podnositeljki ustavne žalbe u osporenom postupku povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 i 103/15), ustavnu žalbu u ovom delu usvojio, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti značajne u ovom ustavnosudskom sporu i našao da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnosi teljka pretrpe la. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Ustavni sud je, pored toga, imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januar a 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16 ) i više drugih presuda, koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. Podnositeljka ustavne žalbe, takođe, smatra da je stanovište izraženo u osporenoj presudi Upravnog suda suprotno stanovištu tog suda iz presude ranije donete u istoj upravnoj stvari i da je neutemeljen stav suda da predmetni deo zgrade nema status zajedničke površine kojom vlasnici stanova u toj zgradi mogu raspolagati. Podnositeljka, takođe, ističe da je osporena presuda zasnovana na izveštaju tehničkog lica zaposlenog u prvostepenom organu, koje je „supotpisnik rešenja“ kojim je odlučeno o njenom zahtevu, a da nije angažovan sudski veštak građevinske struke, niti je uzet u obzir Plan generalne regulacije građevinskog područja sedišta lokalne samouprave – grad Beograd. Podnositeljka smatra da se sporni radovi ne odnose na dogradnju, već na rekonstrukciju objekta i da za njihovo izvođenje nije potrebna građevinska dozvola.

Ocenjujući ustavnu žalbu sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava , Sud naglašava da je njegova nadležnost u postupku po ustavnoj žalbi ograničena na utvrđivanje da li je pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja povređeno ili uskraćeno ustavno pravo podnosioca. Ustavni sud nije nadležan da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise. Ustavni sud ukazuje da je izvan njegove nadležnosti da procenjuje pravilnost zaključaka sudova ili drugih organa u pogledu ocene dokaza, osim ukoliko je ova ocena očigledno proizvoljna, odnosno ako je primena zakona bila očigledno nepravična, arbitrerna ili diskriminatorska.

Polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud je najpre konstatovao da se odluka prvostepenog organa o odbijanju zahteva podnositeljke ustavne žalbe zasniva na utvrđenju da radovi koji su predmet zahteva ne predstavljaju radove na rekonstrukciji, već na dogradnji objekta, za koje je potrebno podneti zahtev za izdavanje građevinske dozvole. Prvostepeni organ je, takođe, ocenio da pasaž nema status zajedničke površine kojom stanari mogu slobodno raspolagati u smislu odredaba člana 18. Zakona o održavanju stambenih zgrada. U rešenju drugostepenog organa i osporenoj presudi prihvaćeni su razlozi na kojima je zasnovana odluka prvostepenog organa o predmetnom zahtevu.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je u upravnom postupku koji je okončan osporenim aktom u suštini bilo sporno da li se radovi na formiranju stambeno-poslovnog prostora u pasažu između pojedinih ulaza stambene zgrade izvode na osnovu rešenja o odobrenju za izvođenje tih radova ili na osnovu građevinske dozvole i, u zavisnosti od odgovora na to pitanje, da li prostor u pasažu između ulaza stambene zgrade predstavlja zajednički deo zgrade, o čijem načinu korišćenja je mogla da odlučuje skupština stambene zgrade.

Polazeći od navedenih odredaba Zakona o planiranju i izgradnji, Ustavni sud je konstatovao da bruto razvijena građevinska površina predstavlja zbir površina svih nadzemnih etaža objekta, merenih u nivou podova svih delova objekta, da rekonstrukcija, adaptacija i sanacija podrazumevaju izvođenje građevinskih radova i drugih radova na postojećem objektu – zbog čega za izvođenje tih radova nije potrebna građevinska dozvola, već se vrše na osnovu rešenja kojim se odobrava njihovo izvođenje. Međutim, nadležni organ će odbiti zahtev za izdavanje tog rešenja, ako proceni da je za izvođenje radova potrebno izdavanje građevinske dozvole, jer oni predstavljaju radove na dogradnji, kojima se izgrađuje novi prostor van postojećeg gabarita ili volumena objekta ili se vrši nadziđivanje objekta.

Ustavni sud je imao u vidu da iz činjenica utvrđenih u predmetnom upravnom postupku proizlazi da se sporni radovi ne izvode na posebnom delu zgrade u ulici A . broj ... u Zemunu, koji je u vlasništvu podnositeljke ustavne žalbe, niti se radi o pretvaranju zajedničke prostorije u toj zgradi u stan ili poslovni prostor ili pripajanju te prostorije susednom stanu, odnosno poslovnoj prostoriji, u smislu navedenih odredaba ranije važećeg Zakona o održavanju stambenih zgrada.

S obzirom na sve izloženo, a imajući u vidu da se prostor u kome je planirano izvođenje spornih radova nalazi izvan ulaza u zgradu u ulici A . broj ... u Zemunu , Sud nalazi da je sa ustavnopravnog stanovišta prihvatljiva ocena Upravnog suda da se u konkretnom slučaju ne radi o rekonstrukciji objekta, već o dogradnji, budući da se povećava volumen i bruto razvijena površina objekta, koja će biti prikazana i katastarski evidentirana po okončanju radova kao novi koristan prostor .

Po oceni Ustavnog suda, nemaju utemeljenja navodi ustavne žalbe da je prvostepeni organ trebalo da angažuje sudskog veštaka građevinske struke, koji bi dao „relevantan nalaz i mišljenje o tome da li je zahtev zasnovan na zakonu“, kao i navodi da se odluka o zahtevu ne može zasnivati na izveštaju tehničkog lica zaposlenog u prvostepenom organu. Naime, organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole je ovlašćen da u postupku po zahtevu za izdavanje odobrenja za izvođenje radova oceni da li je za izvođenje radova koji su predmet zahteva potrebna građevinska dozvola i to čini, između ostalog, na osnovu izveštaja građevinskih inženjera zaposlenih u tom organu, koje ta lica sačinjavaju u okviru poslova na izradi odluka koje taj organ donosi.

U vezi sa navodima ustavne žalbe da je osporena presuda Upravnog suda „u koliziji“ sa presudom istog suda U. 1603/14 od 20. marta 2015. godine, Ustavni sud najpre konstatuje da nema činjeničnog utemeljenja tvrdnja podnositeljke da je Upravni sud u ranije donetoj presudi potvrdio da predmetni ugovor koji je ona zaključila sa stambenom zgradom predstavlja pravni osnov za izdavanje traženog rešenja i dokaz o pravu svojine. Naime, presudom Upravnog suda U. 1603/14 od 20. marta 2015. godine poništeno je pobijano konačno rešenje zbog toga što drugostepeni organ nije ocenio navode žalbe u vezi sa predmetnim ugovorom, pri čemu navedena presuda ne sadrži pravni stav suda o tom pitanju.

Ustavni sud je imao u vidu da je prvostepeni organ, odlučujući o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe, ocenio da je za izvođenje radova koji su predmet zahteva potrebno izdavanje građevinske dozvole, čime je prestalo da bude sporno pitanje da li prostor u pasažu između ulaza stambene zgrade predstavlja zajednički deo zgrade, o čijem načinu korišćenja je mogla da odlučuje skupština stambene zgrade. Iz navedenog razloga ovaj sud nije ispitivao da li je to pitanje rešeno na ustavnopravno prihvatljiv način, niti je razmatrao navode ustavne žalbe da Upravni sud nije uzeo u obzir odredbu člana 21. stav 3. Odluke o komunalnom redu grada Beograda, prema kojoj pasaži predstavljaju deo zgrade o čijem urednom stanju su dužni da se staraju vlasnici zgrade i navode da je Upravni sud trebalo da primeni Plan generalne regulacije građevinskog područja sedišta lokalne samouprave – grad Beograd.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da osporenom presudom Upravnog suda podnositeljki ustavne žalbe nije povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odbio ustavnu žalbu u ovom delu kao neosnovanu, odlučujući kao u prvom delu tačke 3. izreke.

8. Podnositeljka ustavne žalbe, takođe, ukazuje na to da je u četiri stambena objekta istog tipa već izvršena rekonstrukcija pasaža, na način kako je to ona tražila u predmetnom postupku. S obzirom na to da je jedna od pretpostavki za utvrđivanje povrede prava na jednaku zaštitu prava, da postoji različit pravni ishod u odnosu na prava ili obaveze drugog lica u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, a da podnositeljka ustavne žalbe nije dostavi la dokaze o tome, Ustavni sud je ocenio da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge za tvrdnju da je osporenim akt om podnosi teljki povređeno pravo iz člana 36. stav 1. Ustava .

Ustavni sud nije razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta prava na pravno sredstvo, jer je konstatovao da se u ustavnoj žalbi samo formalno ističe povreda tog prava garantovanog članom 36. stav 2. Ustava.

Ispitujući navode ustavne žalbe sa stanovišta odredaba člana 58. Ustava, Sud je najpre konstatovao da se garancije prava na imovinu odnose na zaštitu postojeće imovine , odnosno potraživanja u vezi sa kojima podnosilac ima barem legitimna očekivanja da će steći delotvorno uživanje imovinskog prava. Na istom stanovištu je i Evropski sud za ljudska prava (videti, npr. predmet Prince Hans-Adam II of Liechtenstein protiv Nemačke broj 42527/98, st. 82 i 83, 2001-VIII i predmet Gratzinger and Gratzingerova protiv Češke broj 39794/98 od 10. jula 2002. godine) . Ispitujući da li podnositeljka ustavne žalbe ima imovinu čije se mirno uživanje garantuje članom 58. Ustava, Sud je dalje konstatovao da se, na osnovu rešenja o izdavanju građevinske dozvole, po okončanju radova na izgradnji, dogradnji ili nadziđivanju objekta, vrši upis prava svojine u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti na izgrađenom objektu, odnosno novom korisnom prostoru koji je dograđen ili nadzidan. Polazeći od toga da je podnositeljka ustavne žalbe predmetnim zahtevom tražila izdavanje rešenja o odobrenju radova na rekonstrukciji objekta, ovaj sud nalazi da podnositeljka nije imala legitimno očekivanje da će steći pravo svojine na stambeno-poslovnom prostoru nastalom nakon „rekonstrukcije dela predmetnog pasaža“.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je odbacio ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 13875/15 od 15. decembra 2017. godine , zbog povrede ostalih prava, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u drugom delu tačke 3. izreke.

U vezi sa zahtev om podnosi teljke ustavne žalbe za naknadu materijalne štete, Ustavni sud konstatuje da uz ustavnu žalbu nisu dostavljeni dokazi o šteti koja je podnositeljki prouzrokovana i dokaz i o uzročnoj vezi između postupanja upravnih organa i Upravnog suda i prouzrokovane materijalne štete, te je zahtev odbacio rešavajući, takođe, kao u drugom delu tačke 3. izreke.

9. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti