Utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku izvršenja

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđujući povredu prava na suđenje u razumnom roku. Upravni organ nije sproveo izvršenje rešenja o rušenju pre pokretanja postupka legalizacije, a postupak legalizacije traje neopravdano dugo. Dosuđena je naknada nematerijalne štete.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Jelene Tomić iz Petrovaradina, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. septembra 2012. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Jelene Tomić i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Gradskom upravom za inspekcijske poslove Grada Novog Sada u predmetu broj XIV-356-151/07 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje .

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

3. Nalaže se Upravi za urbanizam i stambene poslove Grada Novog Sada da preduzme sve neophodne mere kako bi se postupak u predmetu broj V-351-8313/10 okončao u najkraćem roku .

O b r a z l o ž e nj e

1. Jelena Tomić iz Petrovaradina podnela je 21. avgusta 2009. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu, zbog povrede načela zabrane diskriminacije zajemčenog članom 21. Ustava Republike Srbije, prava na suđenje u razumnom roku zajem čenog članom 32. stav 1. Ustava i prava na pravno sredstvo zajemčenog članom 36. stav 2. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Gradskom upravom za inspekcijske poslove Grada Novog Sada (u daljem tekstu: Građevinska inspekcija u Novom Sadu) u predmetu broj XIV-356-151/07.

Na zahtev Ustavnog suda od 11. septembra 2009. godine podnositeljka ustavne žalbe je 28. septembra 2009. godine podnela dopunu ustavne žalbe.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da je podnositeljka ustavne žalbe podnela 10. maja prijavu Građevinskoj inspekciji u Novom Sadu zbog nedozvoljene gradnj e na katastarskoj parceli br oj 355 KO Petrovaradin i tražila rušenje nelegalno sagrađenog objekta; da je podnositeljka ustavne žalbe izjavila 18. maja 2007. godine žalbu protiv zaključka Građevinske inspekcije u Novom Sadu broj XIV 356-151/07 od 15. avgusta, zbog toga što podnositeljki nije priznato svojstvo stranke u postupku; da je Gradska građevinska inspekcija – Pokrajinski sekreterijat za arhitekturu, urbanizam i graditeljstvo rešenjem 111-356-00191/2007 od 22. avgusta 2007. godine usvojila žalbu i poništila ožalbeni zaključak; da je Građevinska inspekcija u Novom Sadu zaključkom XIV-356-151/07 od 25. oktobra 2007. godine priznala podnositeljki svojstvo stranke u postupku; da pune dve godine Građevinska inspekcija u Novom Sadu ne donosi rešenje, odnosno zaključak o rušenju nelegalno sagrađenog objekta.

Podnositeljka je istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07 i 99/11) propoisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u spise predmeta broj XIV-356-151/07 Građevinske inspekcij e u Novom Sadu i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnositeljka ustavne žalbe podnela je 10. aprila 2007. godine prijavu Građevinskoj inspekciji u Novom Sadu, u kojoj je navela: da A.A. i A.A. vrše nedozvoljenu gradnju „na slobodnoj dvorišnoj površini duž njenog dvorišnog zida“, te istakla zahtev za hitno rušenje nelegalno sagrađenog objekta koji A.A. i A.A. koriste kao golubarnik, kao i priznanje svojstva stranke u postupku legalizacije navedenih objekata. Inspekcijskim pregledom Građevinske inspekcije u Novom Sadu od 4. maja 2007. utvrđeno je da se na predmetnoj parceli ne izvode građevinski radovi, niti da je u toku bilo koji vid izgradnje za koji je neophodno pribavljanje odobrenja za izgradnju prema Zakonu o planiranju i izgradnji, te da se na parceli nalazi pomoćni objekat koji je prema izjavi investitora A.A. izgrađen 1994. godine i za koji je izdato rešenje o rušenju broj XIV 356-151/07. Zaključkom Građevinske inspekcije u Novom Sadu broj XIV 356-151/07 od 8. maja 2007. godine podnositeljki ustavne žalbe nije priznato svojstvo stranke u postupku XIV 356-151/07. Istog dana Građevinska inspekcija u Novom Sadu donela je rešenje kojim je naloženo A.A. da u roku od 15 dana izvrši rušenje bespravno izgrađenog prizemnog pomoćnog dvorišnog objekta, dimenzija (3,5x5,6m) + (2,5x2,5)- zidani deo i (3,5x4,0m) - (2,5x2,5m) na katastarskoj parceli broj 355, KO Petrovaradin. Podnositeljka ustavne žalbe podnela je 18. maja 2007. godine žalbu protiv zaključka Građevinske inspekcije u Novom Sadu broj XIV 356-151/07 od 8. maja 2007. godine. Postupajući po žalbi Pokrajinske građevinske inspekcije – Pokrajinski sekreterijat za arhitekturu, urbanizam i graditeljstvo je rešenjem broj 112-356-00191/2007 od 22. avgusta 2007. godine poništio osporeni zaključak i predmet vrati o prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. U ponovnom postupku Građevinska inspekcija u Novom Sadu je zaključkom broj XIV 356-151/07 od 25. oktobra 2007. godine priznala svojstvo stranke u postupku XIV 356-151/07 podnositeljki ustavne žalbe. Investitor A.A. podneo je 3. marta 2010. godine Upravi za urbanizam i stambene poslove Grada Novog Sada zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole broj V-351-8313/10, a na zahtev Uprave za urbanizam i stambene poslove Grada Novog Sada od 17. maja 2010. godine izvršio je i dopunu dokumentacije 20. jula 2010. godine. Na zahtev Pokrajinskog sekreterijata za arhitekturu, urbanizam i graditeljstvo - Pokrajinska građevinska inspekcija, Građevinska inspekcija u Novom Sadu je 18. avgusta 2010. godine dostavila informaciju o preduzetim merama u vezi sa pomoćnim dvorišnim objektom na katastarskoj parceli br.355 KO Petrovaradin, u kojoj je, između ostalog, navedeno da postupak za naknadno izdavanje građevinske dozvole još nije okončan.

4. Za ocenu navoda i razloga ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenih prava, na čiju se povredu podnosi teljka ustavne žalbe poziva, relevantne su sledeće odredbe Ustava i zakona

Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama člana 36. Ustava utvrđeno je da se svakome jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, kao i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01) propisano je: da je stranka lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku (član 39.); da se rešenje doneseno u postupku izvršenja izvršava kad postane izvršno (član 261. stav 2.); da se izvršenje radi ispunjenja nenovčanih obaveza izvršenika sprovodi administrativnim putem (član 266. stav 1.); da organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja donosi, po službenoj dužnosti ili po predlogu tražioca izvršenja, zaključak o dozvoli izvršenja (član 268. stav 1.); da je zaključak o dozvoli izvršenja rešenja koje je doneseno u upravnoj stvari po službenoj dužnosti, organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja dužan da donese bez odlaganja kad je to rešenje postalo izvršno, a najdocnije u roku od 30 dana od dana kad je rešenje postalo izvršno, ako posebnim propisom nije drukčije određeno (stav 2.).

Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 72/09), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, propisano je: da se rušenje objekta, koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće se izvršavati, niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do pravosnažno okončanog postupka legalizacije (član 197. stav 1.) i da se pravnosnažnim okončanjem postupka kojim se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, stiču uslovi za uklanjanje objekta, odnosno njegovog dela (član 198. stav 1.).

5. I spitujući dopuštenost ustavne žalbe ratione personae, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 39. Zakona o opštem upravnom postupku, kojom je određeno da je stranka u upravnom postupku lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupk u. Ustavni sud je uvidom u spise predmeta Građevinske inspekcije u Novom Sadu XIV 356-151/07 utvrdio da je nadležni organ, na zahtev podnositeljke ustavne žalbe , doneo rešenje o rušenju bespravno sagrađenog objekta, da u tom postupku podnositeljka ima svojstvo stranke i da je nesumnjiv njen pravni interes da se postupak administrativanog izvršenja okonča u razumnom roku.

Ustavni sud ocenjuje da je u konkretnom slučaju postupak administrativnog izvršenja započeo 10. aprila 2007. godine, kada je podnositeljka ustavne žalbe Građevinskoj inspekciji Gradske uprave Novi Sad, podnela zahtev za donošenje rešenja o rušenju bespravno izgrađenog objekta.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka. U konkretnoj situaciji, međutim, Ustavni sud navedene kriterijume nije ispitivao, s obzirom na specifičnu prirodu postupka admiistrativnog izvršenja. Ovaj sud posebno ukazuje na hitnost navedenog postupka, koja se ogleda u obavezi nadležnog organa da zaključak o dozvoli izvršenja donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana kad je rešenje postalo izvršno. Međutim, podnositeljka ustavne žalbe doprinela je dužem trajanju postupka iz razloga što organu nadležnom za sprovođenje izvršenja nije podnela predlog za donošenje zaključka o dozvoli izvršenja.

Pritom, Ustavni sud je imao u vidu da se, saglasno odredbi člana 197. stav 1. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, rušenje objekata, koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije. U konkretnom slučaju, Upravi za urbanizam i stambene poslove Grada Novog Sada podnet je 3. marta 2010. godine zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole broj V-351-8313/10, a 20. jula 2010. godine i izvršena je dopun a dokumentacije.

Dakle, saglasno odredbi člana 197. stav 1. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, do okončanja postupak legalizacije ne može se sprovoditi postupak izvršenja. Imajući u vidu da postupak legalizacije objekta koji je predmet izvršenja još uvek nije okončan, izvršenje rešenja Građevinske inspekcije u Novom Sadu broj XIV 356-151/07 od 15. avgusta 2007. godine, nakon stupanja na snagu važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, bilo bi suprotno zakonu. Međutim, Ustavni sud nalazi da postupci legalizacije objekata u kojima postoji izvršno rešenje o rušenju moraju biti hitno i prioritetno rešavani. U konkretnom slučaju, postupak legalizacije traje duže od dve godine i još uvek nije okončan ni u prvom stepenu. Imajući u vidu da nadležni organ u periodu od 15. avgusta 200 7. godine, kada je doneto rešenje o rušenju objekta, pa do 11. septembra 2009. godine kada je stupio na snagu važeći Zakon o planiranju i izgradnji, nisu ispunili svoju pozitivnu obavezu, Ustavni sud je ocenio da propust nadležnih organa da delotvorno sprovedu postupak administrativnog izvršenja rešenja o rušenju objekata, predstavlja povredu prava podnositeljke na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da je u postupku koji se vodi pred Građevinskom inspekcijom u Novom Sudu u predmetu broj XIV 356-151/07 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu , u tački 1. izreke ustavnu žalbu usvojio.

Razmatrajući način otklanjanja štetnih posledica utvrđene povrede prava, Ustavni sud nalazi da je sprovođenje izvršenja rešenja Građevinske inspekcije Gradske uprave Novi Sad broj XIV-356-151/07. godine uslovljeno okončanjem postupka legalizacije u predmetu Uprave za urbanizam i stambene poslove Grada Novog Sada broj V-351-8313/10. Naime, ukoliko se postupak legalizacije pravnosnažno okonča odbacivanjem ili odbijanjem zahteva za legalizaciju, stekli bi se zakonski uslovi za uklanjanje objekta. Stoga je Ustavni sud u tački 2. izreke naložio Upravi za urbanizam i stambene poslove Grada Novog Sada da preduzme sve neophodne mere kako bi se postupak u predmetu broj V-351-8313/10 okončao u najkraćem roku.

6. Podnositeljka ustavne žalbe je tražila da joj se dosudi naknada štete zbog dužine trajanja ovog upravnog postupka. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti obračunatoj po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka u periodu koji prevazilazi razumni rok za izvršenje. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo isključivo zbog neažurnog postupanja sudova. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovog suda, Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. U vezi sa istaknutom povredom prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da podnosilac ustavne žalbe nije pružio dokaze da su nadležni organi u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji različito postupali, što je neophodna pretpostavka za utvrđivanje povrede navedenog Ustavom zajemčenog prava.

U pogledu istaknute povrede Ustavom zajemčenog prava na pravno sredstvo, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 36. stav 2. Ustava prema kojoj svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu. Po oceni Ustavnog suda, Ustavom se jemči pravo na pravno sredstvo samo protiv odluke, a ne i protiv radnje nečinjenja državnog organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja. Imajući u vidu da se ustavnom žalbom osporava radnja nečinjenja, protiv koje zakonom nije dozvoljeno pravno sredstvo, već je pravna zaštita obezbeđena u postupku pred Ustavnim sudom, Sud je ocenio da nije ni moglo biti povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava.

Stoga je Ustavni su d u tom delu ustavnu žalbu odbacio, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, nalazeći da ne postoje Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka.

8. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i tačka 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), odlučio kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku izvršenja

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti