Odluka Ustavnog suda o povredi prava na jednaku zaštitu prava zbog neujednačene prakse sudova

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na jednaku zaštitu prava. Različite odluke apelacionih sudova o istom pravnom pitanju (naknada troškova prevoza) stvorile su pravnu nesigurnost, što je dovelo do povrede prava podnosioca.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Darka Gačevića iz Šapca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 5. marta 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Darka Gačevića i utvrđuje da je presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 234/11 od 14. decembra 2011. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na jednaku zaštitu prava, zajemčeno odredbom člana 36. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbija kao neosnovana.

2. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. Darko Gačević iz Šapca je podneo, 3. marta 2012. godine, preko punomoćnika Julijane Stepanić Pavlović, advokata iz Loznice, Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 234/11 od 14. decembra 2011. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na jednaku zaštitu prava zajemčenog članom 36. stav 1. Ustava.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi, između ostalog, istakao: da je osporenom presudom usvojena žalba tužene Republike Srbije-Ministarstva unutrašnjih poslova-PU Šabac, te je presuda O snovnog suda u Šapcu P1. 497/10 od 19. oktobra 2010. godine preinačena na taj način što je tužbeni zahtev podnosioca za isplatu naknade troškova prevoza za period april-decembar 2007. godine, januar-april 2008. godine, septembar-decembar 2008. godine, za 2009. godinu i januar-april 2010. godine odbijen kao neosnovan; da je u isto vreme oko hiljadu radnika Policijske uprave u Šapcu uspelo sa istovetnim tužbenim zahtevom pred opštinskim sudovima u Šapcu i Loznici, o čijim žalbama je odlučivao Okružni sud u Šapcu; da su i Apelacioni sud u Novom Sadu i Apelacioni sud u Kragujevcu usvajali ovakve tužbene zahteve policijskih službenika; da je podnosilac ustavne žalbe osnovanost svog tužbenog zahteva dokazivao na isti način kao što su to činile i njegove kolege koje su naplatile potraživanja po ovom osnovu; da je pravo na putne troškove regulisano Zakonom o radu, Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika i Uredbom o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika, koja u članu 2. stav 1. predviđa da se državnom službeniku nadoknađuju troškovi prevoza za dolazak i odlazak sa rada, u visini mesečne pretplatne karte ili pojedinačne cene karte u dane kada je dolazio na posao i da je neprihvatljiv stav Apelacionog suda u Beogradu da o pravu na troškove prevoza odlučuje funkcioner koji rukovodi državnim organom, s obzirom na to da je u pitanju pravo “imperativne prirode”. Podnosilac je predložio da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i poništi osporenu presudu , a istakao je i zahtev za naknadu štete u visini troškova prevoza i troškova parničnog postupka.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u osporenu presudu i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Presudom Osnovnog suda u Šapcu P1. 497/10 od 19. novembra 2010. godine je, u stavu prvom izreke, odbijen kao neosnovan prigovor tužene da rešavanje o tužbenom zahtevu ne spada u sudsku nadležnost ; stavom drugim izreke je obavezana tužena da tužiocu na ime troškova prevoza za dolazak na rad i odlazak sa rada za period april-decembar 2007. godine, januar-april 2008. godine, septembar-decembar 2008. godine, za 2009. godinu i januar-april 2010. godine isplati opredeljene mesečne iznose, sa pripadajućom zateznom kamatom; stavom trećim izreke utvrđeno je da je tužba tužioca u pogledu zahteva za isplatu troškova za dolazak i odlazak sa rada, za period maj-juli 2008. godine , povučena, a stavom četvrtim izreke obavezana je tužena da tužiocu naknadi troškove parničnog postupka. U obrazloženju ove prvostepene presude se, između ostalog, navodi: da je tužilac zaposlen kod tužene u Policijskoj stanici u Šapcu; da je u periodu na koji se odnosi njegovo potraživanje imao prebivalište u Šapcu; da je u navedenom periodu radio samo u prvoj smeni; da nije koristio autobuski prevoz, niti pribavio mesečnu kartu radi dolaska i odlaska na rad; da se 2. avgusta 2008. godine obratio tuženoj pisanim zahtevom za isplatu troškova prevoza za 2007. godinu u gotovom novcu; da je rešenjem tužene od 3. oktobra 2008. godine odbijen zahtev tužioca, da navedeno rešenje nije osporavao (nije izjavio žalbu Žalbenoj komisiji Vlade) i da je tužena isplatila tužiocu troškove prevoza za dolazak i odlazak sa rada za period maj-juli 2008. godine. Prvostepeni sud je stao na stanovište da pravo tužioca na naknadu troškova prevoza proizlazi iz samog zakona i pratećih uredbi, te da se tužilac u konkretnom slučaju obraćao tuženoj pisanim zahtevom za naknadu ovih troškova, ali da je zahtev tužioca odbijen kao neosnovan rešenjem tužene.

Odlučujući o žalbi tužene, Apelacioni sud u Beogradu je osporenom presudom Gž1. 234/11 od 14. decembra 2011. godine , u stavu prvom izreke , preinačio ožalbenu presudu Osnovnog suda u Šapcu P1. 497/10 od 19. novembra 2010. godine i odbio kao neosnovan tužbeni zahtev tužioca za isplatu troškova za dolazak i odlazak sa rada za period april-decembar 2007. godine, januar-april 2008. godine, septembar-decembar 2008. godine, za 2009. godinu i januar-april 2010. godine, kao i zahtev za naknadu troškova parničnog postupka, dok je stavom drugim izreke odbio kao neosnovan zahtev tužioca za naknadu troškova postupka po žalbi. U obrazloženju osporene drugostepene presude je, između ostalog, navedeno: da je prvostepeni sud na pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje pogrešno primenio materijalno pravo; da je odredbom člana 140. stav 1. Zakona o državnim službenicima predviđeno da o pravima i dužnostima državnih službenika odlučuje rukovodilac rešenjem, a da je pretpostavka za odlučivanje podnošenje pisanog zahteva od strane zaposlenog – državnog službenika; da je tužena samo po osnovu zahteva tužioca radi priznanja prava na naknadu troškova prevoza za 2007. godinu, donela negativnu odluku, koju tužilac nije pobijao žalbom, te da je za taj deo potraživanja tužioca konačno odlučeno prvostepenim rešenjem tužene protiv koga tužilac nije koristio pravno sredstvo; da se zahtev za naknadu troškova prevoza podnosi za ubuduće tj. radi ostvarivanja ovog prava u nastupajućem periodu, što ovde nije slučaj, već je reč o retroaktivnom zahtevu podnetom 2008. godine za troškove za 2007. godin u i da u odnosu na potraživanje tužioca za ostali period tužilac nije podnosio pisani zahtev tuženoj radi naknade troškova prevoza, što predstavlja preduslov za ovu naknadu. Drugostepeni sud je posebno istakao da je rešenje o plati tužioca pravnosnažno i da ono deluje dokaznom snagom na okolnost pravilnosti utvrđene plate tužiocu po koeficijentima i da shodno članu 16. Zakona o državnim službenicima tužilac ima pravo žalbe na rešenje kojim se odlučuje o njegovim pravima iz radnog odnosa u roku od osam dana od dana prijema rešenja, da se o žalbi odlučuje po pravilima upravnog postupka (član 142. istog zakona) i konačno, da državni službenik ima pravo na upravni spor u smislu člana 143. istog zakona.

Ustavni sud je izvršio uvid u dostavljene presude, i to presude Okružnog suda u Šapcu Gž1. 788/08 od 9. januara 2009. godine, Gž1. 722/08 od 20. januara 2009. godine, Gž1. 719/08 od 22. januara 2009. godine i Gž1. 420/09 od 7. septembra 2009. godine, kojima su potvrđene presude Opštinskog suda u Loznici i Šapcu i presudu Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 4412/10 od 28. jula 2010. godine, kojom je potvrđena presuda Osnovnog suda u Sremskoj Mitrovici. Ustavni sud konstatuje da su Okružni sud u Šapcu i Apelacioni sud u Novom Sadu jedinstveni u stavu da pravo zaposlenog policijskog službenika na naknadu troškova prevoza za dolazak na rad i odlazak sa rada nije uslovljeno podnošenjem zahteva, zbog čega su tužbeni zahtevi tužilaca iz navedenih presuda, kojim su tražili isplatu predmetne naknade, osnovani.

4. Za ocenu navoda i razloga ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenih prava, na čiju povredu se podnosilac ustavne žalbe poziva, bitne su sledeće odredbe Ustava i zakona:

Odredbama Ustava, na čije se povrede ustavnom žalbom ukazuje , je utvrđeno: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se svakom jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).

Zakonom o policiji („Službeni glasnik RS“, br. 101/05 i 63/09 ) bilo je propisano da se na položaj, dužnosti, prava i odgovornosti zaposlenih u Ministarstvu primenjuju propisi o radnim odnosima u državnim organima, ako ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona nije drukčije određeno (član 169.).

Zakonom o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09 ) bilo je propisano: da državni službenik ima pravo žalbe na rešenje kojim se odlučuje o njegovim pravima i dužnostima, ako žalba ovim zakonom nije izričito isključena i da se d ostavljanje rešenja državnom službeniku vrši u prostorijama državnog organa, a ako je državni službenik odsutan s rada dostavljanje se vrši poštom na adresu koju je državni službenik prijavio državnom organu i koja se nalazi u njegovom personalnom dosijeu (član 16. st . 1. i 2.); da o pravima i dužnostima državnog službenika odlučuje rukovodilac rešenjem, ako ovim ili drugim zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno i da se pri odlučivanju o pravima i dužnostima državnog službenika primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak, izuzev kod odlučivanja o odgovornosti za štetu (član 140. stav 1. i 4.); da žalbene komisije odlučuju o žalbama državnih službenika na rešenja kojima se u upravnom postupku odlučuje o njihovim pravima i dužnostima i o žalbama učesnika internog i javnog konkursa (član 142. stav 1.) ; da protiv odluke žalbene komisije može da se pokrene upravni spor (član 143. stav 3.).

Članom 116. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) je propisano da u upravnim stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i vođenje postupka potreban zahtev stranke, organ može pokrenuti i voditi postupak samo ako postoji takav zahtev.

Uredbom o naknadama i drugim primanjima zaposlenih u državnim organima i izabranih, odnosno postavljenih lica („Službeni glasnik RS“, br. 37/94, 40/94, 6/99, 37/01, 73/04, 88/04, 38/05 i 81/05), koja je važila do 29. septembra 2007. godine, bilo je propisano da se za korišćenje prevoza za dolazak na rad i odlazak sa rada isplaćuje naknada u visini cene mesečne pretplatne karte u gradskom, prigradskom odnosno međugradskom saobraćaju (član 15.).

Uredbom o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, broj 98/07 , od 30. oktobra 2007. godine ) državnom službeniku i namešteniku naknađuju se troškovi prevoza za dolazak na rad i za odlazak s rada u visini cene mesečne pretplatne karte u gradskom, prigradskom, odnosno međugradskom saobraćaju (član 3.).

5. Ocenjujući najpre navode podnosioca ustavne žalbe u pogledu različitog postupanja nadležnih redovnih sudova, Ustavni sud je utvrdio da su Okružni sud u Šapcu i Apelacioni sud u Novom Sadu, kao sudovi poslednje instance, u pogledu istog pravnog pitanja doneli različite presude u odnosu na osporenu presudu Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 234/11 od 14. decembra 2011. godine. Ustavni sud je stanovišta da je takva praksa sudova poslednje instance suprotna principu pravne sigurnosti (o povredi prava na pravnu sigurnost videti presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetima: „Santos Pinto protiv Portugalije“, od 20. maja 2008. godine i „ Beian protiv Rumunije“, od 6. decembra 2007. godine), te da je sama činjenica da su sudovi poslednje instance, povodom iste činjenične situacije i istog pravnog pitanja donosili različite odluke, stvorila pravnu nesigurnost kod podnosioca ustavne žalbe. Ustavni sud je ocenio da ova okolnost sama po sebi predstavlja dovoljan razlog da se utvrdi postojanje povrede prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenog odredbom člana 36. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 -Odluka US) i odlučio kao u prvom delu izreke.

6. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi u pogledu prava na pravično suđenje, Ustavni sud polazi od toga da odredba člana 169. Zakona o policiji upućuje na shodnu primenu Zakona o državnim službenicima. Imajući u vidu da pravo na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada zaposlenom pripada kada se za to steknu propisani uslovi, Ustavni sud ukazuje da se ovo pravo, saglasno odredbi člana 140. Zakona o državnim službenicima, može ostvariti na osnovu pismenog zahteva zaposlenog, podnetog funkcioneru koji rukovodi državnim organom. Postupak odlučivanja o zahtevu zaposlenog za ostvarivanje prava iz radnog odnosa propisan je zakonom i u sebi sadrži i pravo zaposlenog na pravno sredstvo u slučaju kad funkcioner odluči o zahtevu, kao i u slučaju tzv. „ćutanja uprave“.

U postupku koji prethodi ustavnoj žalbi je utvrđeno da se podnosilac obraćao nadležnom funkcioneru zahtevom samo radi priznavanja prava na naknadu troškova prevoza za 2007. godinu, te da negativnu odluku tužene tužilac nije pobijao žalbom, dok u odnosu na preostalo potraživanje (januar-april 2008. godine, septembar-decembar 2008. godine, za 2009. godinu i januar-april 2010. godine) tužilac nije podnosio pisani zahtev tuženoj radi naknade troškova prevoza, što je predstavljalo preduslov za ostvarivanje prava na ovu naknadu. Kako o pravu na naknadu troškova za prevoz na rad i sa rada ne odlučuje sud, nego nadležni funkcioner u organu tužene, Ustavni sud nalazi da bi sudovi jedino bili nadležni da odlučuju o zahtevu za naknadu štete zbog nezakonitog i nepravilnog rada organa tužene u smislu člana 172. Zakona o obligacionim odnosima, a po osnovu odgovornosti pravnog lica za štetu koju prouzrokuje njegov organ, odnosno ukoliko je isplatu naknade za prevoz na rad i sa rada utvrđene pojedinačnim, konačnim i pravnosnažnim aktom tužena neosnovano obustavila, ili je neredovno vršila isplate (videti Odluku Ustavnog suda Už-3563/2010 od 20. decembra 2012. godine).

Imajući u vidu napred navedeno, Ustavni sud je utvrdio da podnosiocu osporenom presudom Apelacionog suda u Beogradu nije povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Sud u ovom delu odbio ustavnu žalbu kao neosnovanu , saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu i odlučio kao u drugom delu tačke 1. izreke.

7. U pogledu zahteva podnosioca za naknadu materijalne štete, Ustavni sud ukazuje da iz odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu nesumnjivo proizilazi obaveza podnosioca da u svakom konkretnom slučaju dostavi dokaze da je pretrpeo štetu zbog postupanja suda, kao i da dostavi dokaze o visini štete, odnosno da opredeli iznos naknade materijalne štete i navede činjenice koje potkrepljuju te tvrdnje. Ustavni sud je utvrdio da, u konkretnom slučaju, podnosiocu ustavne žalbe nije povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, te je zahtev za naknadu štete u visini troškova prevoza i troškova parničnog postupka, očigledno neosnovan.

Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, kao u tački 2. izreke.

8. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić