Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dvanaestogodišnjem upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku pred Fondom PIO, koji traje od 2002. godine. Nedelotvorno postupanje drugostepenog organa označeno je kao glavni uzrok odugovlačenja. Dosuđena je naknada štete.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. R. iz B, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. aprila 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. R. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala u Beogradu u predmetu broj D-471480, povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljki ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde i državne uprave .

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. R. iz B, preko punomoćnika M. V, advokata iz B, podnela je 12. aprila 2011. godine Ustavnom sudu us tavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku navedenom u izreci i upravnim sporovima u kojima je odlučivano o zakonitosti konačnih upravnih akata donetih u predmetnom upravnom postupku.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da je podnositeljki uskraćeno pravo na isplatu potpunog iznosa invalidske penzije, odnosno da joj se isplaćuje samo deo penzije za četiri časa rada , iako kao invalid rada druge kategorije ima pravo na naknadu za preostale radne časove u kojima ne radi; da upravni postupak pred nadležnim organom traje od 2002. godine i da su p ostupajući sudovi u upravnom sporu uvek uvažava li tužbe podnositeljke i poništavali kao nezakonita rešenja drugostepenog organa, ali je F ilijala fonda u Beogradu ponovo donosi la negativna rešenja, „ignorišući“ naloge i primedbe suda .

U prilog tvrdnji o povredi prava na imovinu, podnositeljka ustavne žalbe navodi: da je pravnosnažnim rešenjem nadležnog organa od 4. decembra 1996. godine razvrstana u II kategoriju invalidnosti, po osnovu bolesti i da joj je tim rešenjem priznato pravo na novčanu naknadu zbog skraćenog radnog vremena; da joj je kasnije utvrđena I kategorija invalidnosti i privremenim rešenjem Filijale broj 182.1-1-05809/02 od 11. decembra 2002. godine priznato pravo na invalidsku penziju; da je konačnim rešenjem visina njene penzije trebalo da se obračuna uzimajući u obzir i naknadu za preostala četiri časa dnevno; da joj je „posle pet godina“ uručeno rešenje Filijale broj 182.2-327/2003 od 18. februara 2003. godine, kojim joj se ne priznaje pravo na naknadu zarade zbog rada sa polovinom punog radnog vremena za period od 1997. do 2001. godine.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi da je u osporenom upravnom postupku podnositeljki povređeno pravo na suđenje u razumnom roku i pravo na imovinu, kao i da utvrdi pravo podnositeljki na naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US ), ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u raspoložive spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala za grad Beograd broj D-471480, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Rešenjem Filijale u Beogradu D-471480 od 18. februara 2002. godine D. R, ovde podnositeljki ustavne žalbe, invalidu rada II kategorije nije priznato pravo na naknadu zarade zbog rada sa polovinom punog radnog vremena za perio d od 1997. do 2001. godine , sa obrazloženjem da je iz izveštaja matične evidencije utvrđeno da tužilja nije radila kao invalid rada druge kategorije sa polovinom radnog vremena. Podnositeljka ustavne žalbe je protiv navedenog rešenja izjavila žalbu, koja je uvažena rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija 02/1 broj D-488222 od 10. maja 2003. godine. Drugostepen organ je pobijano rešenje poništio i predmet vratio prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, kako bi se utvrdilo da li zarada koju je podnositeljka ostvarila predstavlja zaradu za polovinu radnog vremena i da li je primala naknadu zbog rada sa skraćenim radnim vremenom.

Odlučujući u ponovnom postupku, prvostepeni organ je 15. avgusta 2003. godine doneo rešenje kojim se ne priznaje podnositeljki ustavne žalbe pravo na naknadu zarade, a Direkcija fonda je rešenjem od 5. decembra 2003. godine odbila kao neosnovanu žalbu podnositeljke. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 58/04 od 27. februara 2004. godine uvažena je tužba podnositeljke ustavne žalbe i poništeno pobijano drugostepeno rešenje. Direkcija fonda je u izvršenju te presude 4. maja 2004. godine donela rešenje kojim se uvažava žalb a i poništava prvostepeno rešenje od 15. avgusta 2003. godine , a predmet vra ća prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa nalogom da se u novom rešenju obrazloži za koje podatke je utvrđeno da su netačno uneti u prijavu za matičnu evidenciju.

Rešenjem Direkcije fonda od 17. septembra 2004. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnositeljke izjavljena protiv novodonetog rešenja Filijale u Beogradu od 2. avgusta 2004. godine, kojim ponovo nije priznato pravo na naknadu zarade podnositeljki ustavne žalbe . Okružni sud u Beogradu je presudom U. 1573/04 od 30. decembra 2004. godine odbio kao neosnovanu tužbu kojom je podnositeljka ustavne žalbe pobijala navedeno drugostepeno rešenje. Odlučujući o zahtevu podnositeljke za vanredno preispitivanje sudske odluke, Vrhovni sud u Beogradu je isti uvažio i presudom Uvp. 108/05 od 07. decembra 2006. godine preinačio navedenu presudu Okružnog suda u Beogradu, tako što je tužbu uvažio i poništio rešenje Dire kcije fonda od 17. septembra 2004. godine. U daljem toku postupka drugostepeni organ je doneo još dva rešenja (6. februara i 3. jula 2007. godine), kojima je odbio žalbu podnositeljke izjavljenu protiv prvostepenog rešenja od 2. avgusta 2004. godine. Navedena rešenja poništena su u upravnom sporu pred nadležnim sudom. U izvršenju presude Okružnog suda u Beogradu U. 1886/07 od 22. oktobra 2007. godine, Dire kcija fonda je 20. decembra 2007. godine donela rešenje kojim se žalba podnositeljke usvaja i poništava prvostepeno rešenje od 2. avgusta 2004. godine.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje 18. septembra 2008. godine, kojim ponovo nije priznao pravo na naknadu zarade podnositeljki ustavne žalbe, a žalba izjavljena protiv tog rešenja odbijena je kao neosnovana rešenjem Direkcije fonda od 20. novembra 2008. godine. Okružni sud u Beogradu je presudom U. 1718/08 od 30. novembra 2009. godine odlučio o tužbi kojom je podnositeljka ustavne žalbe osporila navedeno drugostepeno rešenje, tako što je istu uvažio i poništio pobijani upravni akt. U izvršenju navedene presude , Dire kcija fonda je rešenjem o d 10. februara 2010. godine uvažila žalbu podnositeljke izjavljenu protiv rešenja od 18. septembra 2008. godine i predmet vratila prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, sa nalogom da se sprovede postupak utvrđivanja podataka u matičnoj evidenciji radi provere ispravnosti utvrđenog broja časova rada i zarade koju je podnositeljka ostvarila u spornom periodu, kao i da se ocene uslovi za priznavanje prava na novčanu naknadu zbog rada sa skraćenim radnim vremenom.

Podnositeljka ustavne žalbe je 29. marta 2011. godine podnela tužbu zbog ćutanja administracije, jer prvostepeni organ nije doneo rešenje u ponovnom postupku. Istog dana, Filijala u Beogradu je donela zaključak kojim se prekida postupak u ovoj pravnoj stvari do utvrđivanja tačnih podataka o zaradi podnositeljke ustavne žalbe. Na zahtev Upravnog suda od 13. maja 2011. godine, Direkcija fonda je dostavila odgovor na tužbu, u kome je navela da je rešenjem tog organa od 19. maja 2011. godine odlučeno o žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv zaključka o prekidu postupka i naloženo prvostepenom organu da nastavi postupak. Podnositeljka ustavne žalbe je 13. septembra 2012. godine izjavila žalbu Direkciji fonda, kojom je tražila da se nastavi postupak i donese odgovarajuće rešenje, kao i da joj se dostavi drugostepeno rešenje od 19. maja 2011. godine. Direkcija fonda je 24. septembra 2012. godine zatražila od Filijale u Beogradu da je obavesti o razlozima zbog kojih nije doneto rešenje u ovom predmetu. U dopisu Direkcije od 24. januara 2013. godine, kojim su prvostepenom organu vraćeni spisi predmeta D-471480, navodi se da je presudom Upravnog suda U. 3574/11 od 22. novembra 2011. godine odbijena tužba podnositeljke izjavljena zbog ćutanja uprave. Nadležni organ nije dalje postupao u ovom predmetu do dostavljanja spisa Ustavnom sudu 4. marta 2014. godine.

4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu ustavnom žalbom ukazuje, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se svakome jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom ( član 58. ).

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe Zakona o opštem upravnom postupku («Službeni list SRJ», br. 33/97 i 31/01), kojima je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.) ; da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, u kom slučaju je drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan da u svemu postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je postupanjem nadležnih organa uprave i sudova koji su odlučivali u upravnim sporovima povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, jer postupak utvrđivanja njenog prava na isplatu „potpunog iznosa invalidske penzije“ traje od 2002. godine.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je najpre konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu broj D-471480 Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala u Beogradu, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosi teljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka, od podnošenja žalbe koju je podnositeljka izjavila protiv rešenja prvostepenog organa od 18. februara 2002. godine.

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da navedeni upravni postupak traje 12 godin a nakon pokretanja , ukazuje na povredu označenog ustavnog prava. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje predmetnih postupaka.

U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da u osporenom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja, jer je nadležni organ bio dužan da utvrdi da li su ispunjeni uslovi za priznavanje prava podnositeljki ustavne žalbe na naknadu zarade u spornom periodu, zbog rada sa polovinom punog radnog vremena.

Ispitujući postupanje upravnih i sudskih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je našao da je drugostepeni organ prevashodno odgovoran za neopravdano i nerazumno dugo trajanje osporenog postupka, jer nije postupao u skladu sa primedbama sudova, iznetim u presudama kojima je ocenjivana zakonitost rešenja tog organa. Naime, Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta prvostepenog organa utvrdio da je u dosadašnjem toku postupka drugostepeni organ doneo u izvršenju sudske presude pet rešenja kojima je odbio kao neosnovanu žalbu podnositeljke ustavne žalbe. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da u konkretnom slučaju nisu bili ispunjeni uslovi da nadležni sud sam reši upravnu stvar, saglasno odredbama člana 62. ranije važećeg Zakona o upravnim sporovima , nakon postupanja Direkcije protivno primedbama suda u pogledu utvrđenog činjeničn og stanj a. Ustavni sud je, takođe, utvrdio da je drugostepeni organ poništio pet odluka prvostepenog organa i vratio predmet tom organu na ponovno odlučivanje. Ovaj sud ocenjuje da je time, takođe, nepotrebno produžen postupak, jer je drugostepeni organ imao mogućnost da, saglasno članu 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, sam otkloni nedostatke postupka koji je vođen pred prvostepenim organom.

U pogledu značaja koji za podnosioca ima predmet postupka, Ustavni sud nalazi da odluka u predmetnom postupku ima egzistencijalan značaj za podnositeljku ustavne žalbe, s obzirom na prirodu prava o kome se odlučuje.

Po oceni Ustavnog suda, podnositeljka ustavne žalbe svojim radnjama nije doprinela dugom trajanju postupka, iako nije koristila pravna sredstva za ubrzanje postupka zbog nepostupanja prvostepenog organa nakon donošenja rešenja drugostepenog organa od 19. maja 2011. godine, kojim je poništen zaključak o prekidu postupka. S obzirom na dosadašnje postupanje prvostepenog organa, Ustavni sud nalazi da nova tužba zbog ćutanja uprave ne bi predstavljala delotvorno pravno sredstvo.

Ustavnopravna ocena sprovedenog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na praksi Ustavnog suda, kao i praksi i kriterijumima Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.100 evra , u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde i državne uprave .

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpe la podnositeljka ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za odlučivanje , a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrp ela zbog neažurnog postupanja nadležnih organa . Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala u Beogradu u predmetu broj D-471480 okončao u najkraćem roku.

8. Polazeći od sadržine ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da podnositeljka tvrdnju o povredi prava na imovinu zasniva na činjenici da joj je pravnosnažnim rešenjem nadležnog organa od 4. decembra 1996. godine priznato pravo na novčanu naknadu zbog skraćenog radnog vremena, da joj je privremenim rešenjem od 11. decembra 2002. godine priznato pravo na invalidsku penziju i da je, po njenom mišljenju, konačnim rešenjem visina njene penzije trebalo da se obračuna „uzimajući u obzir i naknadu za preostala četiri časa dnevno“. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da o njenom pravu na naknadu zarade zbog rada sa polovinom punog radnog vremena za period od 1997. do 2001. godine još nije pravnosnažno odlučeno, Ustavni sud ocenjuje da je zahtev kojim je traženo da Ustavni sud utvrdi i povredu prava iz člana 58 . Ustava, za sada preuranjen . Stoga je Sud ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

9. S obzirom na izloženo , Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dvanaestogodišnjem upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti