Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Usvojena je ustavna žalba zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje prava na starosnu penziju. Postupak je trajao preko tri godine, uz značajnu neaktivnost i neefikasnost upravnih organa, što je dovelo do povrede Ustavom zajemčenog prava.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Sudi Mustafe iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. juna 2011. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

1. Usvaja se ustavna žalba Sudi Mustafe i utvrđuje da je u postupku koji se vodio pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala za grad Beograd, u predmetu D. 675733, povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete, koje može ostvariti na način predviđen odredbama člana 90. Zakona o Ustavnom sudu.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

1. Sudi Mustafa iz Beograda podneo je 3. februara 2009. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u postupku koji se vodio pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala za grad Beograd, u predmetu D. 675733.

Podnosilac ustavne žalbe je naveo: da je 7. septembra 2005. godine podneo zahtev za priznavanje prava na starosnu penziju Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala za grad Beograd; da je navedeni organ 20. juna 2006. godine prekinuo postupak do rešavanja prethodnog pitanja; da postupak ni nakon zahteva podnosioca od 5. marta 2007. godine nije nastavljen, zbog čega je on izjavio žalbu drugostepenom upravnom organu; da drugostepeni upravni organ nije odlučio o žalbi u roku od dva meseca; da je presudom Okružnog suda u Beogradu usvojena njegova tužba i naloženo nadležnom drugostepenom upravnom organu da odluči o žalbi podnosioca; da je drugostepeni upravni organa usvojio žalbu podnosioca i naložio prvostepenom organu da odluči o zahtevu za nastavak prekinutog postupka; da nadležni prvostepeni organ nije nastavio postupak čak ni posle urgencije podnosioca od 13. oktobra 2008. godine; da je osiguranicima koji su jedan deo staža osiguranja ostvarili radeći na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, a zahtev za priznavanje prava na starosnu penziju podneli posle ovde podnosioca ustavne žalbe, ovo pravo već priznato, te da „ne stoji teza prvostepenog organa da ne postoje podaci o ostvarenim časovima rada i zarade podnosioca. Od Ustavnog suda je traženo da naloži Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala za grad Beograd da odluči o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za priznavanje prava na starosnu penziju od 7. septembra 2005. godine i da podnosiocu nadoknadi štetu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može podneti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj, 109/07) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku (stav 2.).

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

4. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala za grad Beograd D. 675733 i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosilac ustavne žalbe je 7. septembra 2005. godine Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala za grad Beograd podneo zahtev za priznavanje prava na starosnu prenziju.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala za grad Beograd doneo je 20. juna 2006. godine zaključak 181.1-1 10385/05, kojim je prekinuo postupak pokrenut 7. septembra 2005. godine po zahtevu Mustafe Sudija, dok se ne reši prethodno pitanje utvrđivanja časova rada i zarada kao i staža sa područja Kosova i Metohije, peko službe matične evidencije.

Podnosilac ustavne žalbe je 5. marta 2007. godine Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala za grad Beograd podneo zahtev za nastavak prekinutog postupka navodeći da je od nadležne službe za matične evidencije osiguranika i obračunske službe Opštinskog suda u Dragašu, gde je „završio radni vek“, pribavio potrebne podatke koji se odnose na časove rada, zarade i staž osiguranja, koje dostavlja uz zahtev i traži od nadležnog prvostepenog organa da odluči o njegovom zahtevu za priznanje prava na starosnu penziju. U ovom zahtevu je napomenuto da je podnosilac jedan deo staža osiguranja ostvario radeći u Beogradu, a drugi radeći u Opštinskom sudu u Dragašu, koji je državni organ, te da su „svi porezi i doprinosi iz ličnog dohotka uplaćivani u budžet Republike Srbije, odnosno Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih“.

Podnosilac je 4. juna 2007. godine podneo žalbu Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Direkcija Beograd, zbog nedonošenja rešenja u zakonskom roku od strane nadležnog prvostepenog organa. U žalbi je navedeno da prvostepeni organ nije doneo rešenje po njegovom zahtevu ni posle dva meseca od kako je tražio da se prekinuti postupak nastavi, te je podnosilac tražio od drugostepenog upravnog organa da sam reši ovu upravnu stvar, tako što će da donese rešenje kojim priznaje pravo na starosnu penziju, jer su ispunjeni svi zakonski uslovi za to, a očigledno je da prvostepeni organ nezakonitim prekidom postupka želi da onemogući podnosioca u korišćenju ovog prava.

S obzirom na to da nadležni drugostepeni organ nije doneo odluku o ovoj žalbi ni nakon 60 dana od dostavljanja, kao ni u narednom roku od sedam dana, podnosilac je 28. decembra 2007. godine podneo tužbu Okružnom sudu u Beogradu protiv tuženog Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Direkcija Beograd, kojom je traženo da sud naloži tuženom organu da donese rešenje o žalbi tužioca.

Odlučujući o tužbi podnosioca, Okružni sud u Beogradu doneo je presudu U. 2850/07 od 15. aprila 2008. godine, kojom je tužbu uvažio i naložio tuženom Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Direkcija Beograd, da u roku od 30 dana od dana prijema ove presude odluči o žalbi tužioca izjavljenoj 4. juna 2007. godine. U obrazloženju ove presude navedeno je: da je sud dostavio tužbu na odgovor tuženom organu 10. januara 2008. godine, ali da tuženi organ nije dostavio odgovor ni posle urgencije suda od 6. marta 2008. godine; da je sud, ceneći navode tužbe i dokaze priložene uz tužbe, našao da je tužba osnovana, te je naložio tuženom organu da odluči o podnetoj žalbi u upravnom postupku u određenom roku.

Postupajući po nalogu iz presude Okružnog suda u Beogradu U. 2850/07 od 15. aprila 2008. godine, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Direkcija Beograd doneo je rešenje 02/1 broj 184639 od 6. juna 2008. godine, kojim je uvažio žalbu podnosioca i naložio nadležnom prvostepenom upravnom organu da donese rešenje o zahtevu za nastavak postupka od 5. marta 2007. godine. U obrazloženju ovog rešenja navedeno je, između ostalog, da će prvostepeni organ nastaviti postupak prekinut zaključkom D. 675733 od 20. juna 2006. godine i zavisno od utvrđenog činjeničnog stanja doneti odgovarajuće rešenje.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala za grad Beograd je 9. januara 2009. godine doneo privremeno rešenje 181.6 – 2- 280/08 kojim je odbio zahtev podnosioca ustavne žalbe da mu se prizna pravo na starosnu penziju i utvrdio da je ukupan penzijski staž podnosioca 11 godina, pet meseci i 26 dana. U obrazloženju ovog rešenja navedeno je: da za period od 21. septembra 1970. godine do 9. juna 1999. godine nema registrovanih podataka o ostvarenom stažu i zaradi, jer se radi o licu sa područja AP Kosovo i Metohija; da su na osnovu beleške službe nadležne za matične evidencije od 2. oktobra 2008. godine traženi podaci i da nisu pronađeni na mikrofilmu, te da ne mogu biti u bazi podataka. Protiv ovog rešenja, koje je podnosiocu dostavljeno 19. januara 2009. godine, nije izjavljena žalba.

4. Članom 32. stav 1. Ustava propisano je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01) propisano je: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6. stav 1.); da se u postupku moraju utvrditi pravilno i potpuno sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (odlučne činjenice) (član 8.); da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako organ koji vodi postupak naiđe na pitanje bez čijeg se rešenja ne može rešiti sama upravna stvar, a to pitanje čini samostalnu pravnu celinu za čije je rešenje nadležan sud ili drugi organ (prethodno pitanje), taj organ može, pod uslovima iz ovog zakona, sam raspraviti to pitanje, ili postupak prekinuti dok nadležni organ to pitanje ne reši, a da se o prekidu postupka donosi zaključak, protiv kog je dopuštena posebna žalba, osim ako je zaključak doneo drugostepeni organ (član 134. stav 1.); da ako se zbog prethodnog pitanja ne mora prekinuti postupak, organ koji vodi postupak može sam uzeti u razmatranje prethodno pitanje i raspraviti ga kao sastavni deo upravne stvari i na toj osnovi rešiti samu upravnu stvar (član 136.); da će se postupak prekinut zbog rešavanja prethodnog pitanja pred nadležnim organom nastaviti pošto bude konačno odlučeno o tom pitanju (čaln 138.); da se činjenice na osnovu kojih se donosi rešenje (odlučne činjenice) utvrđuju dokazima, a da se kao dokaz mogu upotrebiti sva pravna sredstva podesna za utvrđivanje stanja stvari i koja odgovaraju pojedinom slučaju, kao što su: isprave, iskazi svedoka, izjave stranka, nalazi i mišljenja veštaka, uviđaj (član 149. st. 1. i 2.).

Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, u tekstu koji se primenjivao u vreme pokretanja i trajanja navedenog upravnog postupka ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06 i 5/09), bilo je propisano: da se matična evidencija ustrojava unošenjem podataka o osiguraniku na osnovu prijave na osiguranje (član 127.); da se u matičnu evidenciju, između ostalog, unose podaci o datumu sticanja i prestanka svojstva osiguranika, o stažu osiguranja, zaradama, naknadama zarada, odnosno osnovicama osiguranja, ugovorenim naknadama i drugim naknadama koje služe za određivanje visine prava i o broju meseci, odnosno dana provedenih na radu i broju meseci, odnosno dana za koje su isplaćene naknade (član 129. tač. 8), 9) i 10)).

5. Ocenjujući navode i razloge iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta citiranog člana 32. stav 1. Ustava, a polazeći od utvrđenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud je, pre svega, konstatovao da je upravni postupak čije se trajanje osporava ustavnom žalbom otpočeo podnošenjem zahteva za utvrđivanje prava na starosnu penziju - 7. septembra 2005. godine i da je okončan donošenjem privremenog rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala za grad Beograd od 9. januara 2009. godine, te da je ovaj postupak trajao tri godine i četiri meseca.

Sa druge strane, ocenjujući period u odnosu na koji je Ustavni sud nadležan da ceni povredu prava na suđenje u razumnom roku, Sud konstatuje da je period u kome se građanima Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počeo da teče 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da je upravni postupak po svojoj prirodi jedinstvena celina, koja počinje pokretanjem postupka, a završava se donošenjem odluke kojom se postupak okončava, Ustavni sud je zaključio da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene razumnog roka, u konkretnom slučaju, uzme u obzir celokupni period trajanja označenog upravnog postupka.

Navedeno trajanje upravnog postupka, dodatno otežano činjenicom da je zahtevom traženo da se utvrdi pravo na starosnu penziju, samo po sebi ukazuje da postupak nije okončan u okviru granica razumnog roka. Međutim, pojam razumnog trajanja postupka je relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja prava o kome se u postupku odlučuje za podnosioca, koji se moraju procenjivati u svakom pojedinačnom slučaju, prema njegovim specifičnim okolnostima.

Analizirajući navedene kriterijume, Ustavni sud je ocenio da predmetni upravni postupak nije bio složenijeg činjeničnog ni pravnog stanja, jer je na nadležnom organu bilo da izvrši uvid u odgovarajuću matičnu evidenciju osiguranika i nakon toga, u zavisnosti od ispunjenosti uslova, usvoji ili odbije zahtev za određivanje starosne penzije. Međutim, Ustavni sud konstatuje da je, u konkretnom slučaju, trebalo podatke neophodne za donošenje odluke pribaviti i sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, što je zahtevalo nešto duži period za rešavanje o podnetom zahtevu, ali i da je nadležni prvostepeni organ otpočeo prikupljanje tih podataka tek nakon devet i po meseci od podnošenja zahteva. U pogledu postupanja drugostepenog organa – Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija Beograd, Ustavni sud je utvrdio da ovaj organ nije odlučivao o žalbi podnosioca od 4. juna 2007. godine, te je podnosilac bio prinuđen da tužbom pokrene upravni spor i traži da sud naloži tuženom organu da odluči o njegovoj žalbi. Ni u upravnom sporu drugostepeni organ nije postupao, odnosno nije dostavio spise predmeta sudu ni posle ponovljenog naloga nadležnog suda, što je sve uticalo na ukupnu dužinu trajanja postupka.

Sa druge strane, Ustavni sud je utvrdio da je odluka upravnog organa o podnetom zahtevu za podnosioca ustavne žalbe bila od izuzetnog značaja, s obzirom na to da se zahtev odnosio na utvrđivanje prava na starosnu penziju. Prema oceni Ustavnog suda, podnosilac se i ponašao u skladu sa značajem postavljenog zahteva, koristeći sva zakonom raspoloživa sredstva kako bi ubrzao donošenje odluke o njegovom zahtevu.

6. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je utvrdio da je nedelotvornim i neefikasnim postupanjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, u upravnom postupku u kojem se odlučivalo o pravu na starosnu penziju, povređeno pravo podnosioca na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te je saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

Na osnovu člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava u ovom slučaju, ostvari utvrđivanjem prava na naknadu nematerijalne štete, na način predviđen odredbama člana 90. Zakona.

7. Na osnovu iznetog i odredbe člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Sud je doneo Odluku kao u izreci.

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević