Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u višegodišnjem upravnom postupku za uspostavljanje isplate penzije. Podnosiocima je dosuđena naknada nematerijalne štete, dok su zahtevi za naknadu materijalne štete i troškova postupka odbačeni zbog neispunjenja procesnih pretpostavki.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-17212/2021
28.05.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije dr Mihajlo Rabrenović, dr Nataša Plavšić, dr Atila Dudaš (Dudás Attila), dr Bojan Tubić, Jelena Deretić, Maja Popović i dr Milan Rapajić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi J. B. i L. B, obojice iz Đakovice, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. maja 2026. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba J. B. i L. B. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Služba Direkcije fonda u Prištini u predmetu broj D. 6641 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo J. B. i L. B. na naknadu nematerijalne štete u iznosu od po 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Odbacuje se zahtev podnosilaca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

4. Odbacuje se zahtev podnosilaca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

O b r a z l o ž e nj e

1. J. B. i L. B, obojica iz Đakovice su 13. decembra 2021. godine, preko punomoćnika R. G, advokata iz Novog Pazara, izjavili Ustavnom sudu ustavnu žalbu, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na imovinu iz člana 58. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 6641. Podnosioci su se istovremeno pozvali na povredu prava zajemčenih odredbama člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud ukazuje da su prava garantovana označenim odredbama Evropske konvencije i Protokola zajemčena i odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud njihovu eventualnu povredu ispituje u odnosu na odredbe Ustava.

Podnosioci su u ustavnoj žalbi ukazali da je pok. Š. B. podneo 29. maja 2013. godine zahtev za uspostavljanje isplate penzije, te da postupak nije pravnosnažno okončan. Podnosioci ustavne žalbe su postavili zahtev za naknadu materijalne i nematerijalne štete i naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

2. Saglasno članu 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi ce, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u ustavnu žalbu, dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta prvostepenog organa uprave, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Š. B. je 29. maja 2013. godine podneo prvostepenom organu uprave zahtev za uspostavljanje isplate penzije, koji je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Služba Direkcije fonda u Prištini broj 181.1.6-2962/2013 od 16. aprila 2015. godine odbijen.

Š. B. je 15. maja 2015. godine podneo žalbu protiv prvostepenog rešenja, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija broj 01-02/181.6.3 8098/15 od 8. jula 2015. godine.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta Š. B. je 11. avgusta 2015. godine podneo tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 12039/15 od 29. oktobra 2015. godine, te je poništeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Rešenjem drugostepenog organa uprave broj 181.6.3 8089/15 od 16. decembra 2015. godine poništeno je rešenje prvostepenog organa uprave od 16. aprila 2015. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ uprave je doneo rešenje broj 181.6.2-771/16 od 16. maja 2016. godine kojim je odbijen predmetni zahtev.

Protiv navedenog rešenja Š. B. je 3. juna 2016. godine izjavio žalbu, koja je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda broj 01-02/181.6.3 7927/16 od 13. januara 2017. godine uvažena, poništeno je prvostepeno rešenje od 15. maja 2016. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ uprave je doneo rešenje broj 181.6.2-1168/17 od 22. maja 2017. godine kojim je odbijen predmetni zahtev.

Protiv navedenog rešenja Š. B. je 12. juna 2017. godine izjavio žalbu, koja je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda broj 01-02/181.6.3 9915/17 od 8. avgusta 2017. godine odbijena.

Š. B. je 6. septembra 2017. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 13545/17 od 4. aprila 2019. godine uvažena, poništeno je drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Rešenjem drugostepenog organa uprave broj 01-02/182.6.3 9915/17 od 21. maja 2019. godine poništeno je rešenje prvostepenog organa uprave od 22. maja 2017. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ uprave je doneo rešenje broj 181.6.2-1339/2019 od 25. jula 2019. godine kojim je odbijen predmetni zahtev Š. B.

Protiv navedenog rešenja Š. B. je 19. avgusta 2019. godine izjavio žalbu, koja je odbijena rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda broj 01-02/181.6.3 10240/19 od 26. februara 2020. godine.

Presudom Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 10431/20 od 4. marta 2021. godine poništeno je drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

U međuvremenu, punomoćnik podnosioca zahteva je 15. septembra 2019. godine obavestio prvostepeni organ uprave da je podnosilac zahteva preminuo 9. septembra 2019. godine, te da zakonski naslednici, ovde podnosioci ustavne žalbe, žele da nastave postupak.

Rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3 10240/19 od 27. aprila 2021. godine žalba je odbijena.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta advokat R. G. je 13. jula 2021. godine u ime podnosilaca ustavne žalbe podnela tužbu, koja je odbačena rešenjem sudije pojedinca Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 15448/21 od 22. jula 2025. godine, sa obrazloženjem da punomoćnik podnosilaca nije u ostavljenom roku postupio po nalogu suda i dostavio sudu dokaz koji potvrđuje da su označeni tužioci zakonski naslednici pok. Š. B.. U navedenom rešenju suda je data pouka o pravnom sredstvu, a to je da se protiv rešenja može podneti prigovor posebnom veću tog suda u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja.

Dopisom Upravnog suda U. 15448/21 od 6. aprila 2026. godine Ustavni sud je obavešten da protiv navedenog rešenja nije podnet prigovor.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu, pored ostalog, ukazuju podnosioci u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da je, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da je u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 i 2/23), propisano je: da je kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da je, kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

Članom 2. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), propisano je da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi.

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je predmetni postupak pokrenut 29. maja 2013. godine, podnošenjem zahteva sada pok. Š. B. za uspostavljanje isplate penzije, te da je predmetni postupak pravnosnažno okončan istekom roka za podnošenje prigovora protiv rešenja Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 15448/21 od 22. jula 2025. godine, odnosno početkom avgusta 2025. godine. Iz navedenog proizlazi da je postupak trajao više od 12 godina. Zakonski naslednici podnosioca zahteva su stupili u predmetni postupak septembra 2019. godine. Iz navedenog proizlazi da je postupak u odnosu na njih trajao skoro šest godina.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja organa uprave koji vode postupak, odnosno suda, kao i značaja predmeta postupka za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje bilo donekle složeno, ali da se nisu postavila složena pravna pitanja, posebno imajući u vidu da je, nakon donošenja presude Grudić protiv Srbije od 17. aprila 2012. godine (predstavka broj 31925/08), Evropski sud za ljudska prava doneo odluku u predmetu Skenderi i drugi protiv Srbije od 27. jula 2017. godine (predstavke br. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 i 47575/12), a koji se, takođe, odnosio na pitanje obustave isplate penzija osiguranicima sa prebivalištem na teritoriji AP Kosovo i Metohija i njihovo ponovno uspostavljanje.

Ustavni sud konstatuje da su podnosioci imali interes da se o zahtevu njihovog pravnog prethodnika za uspostavljanje isplate penzije odluči u razumnom roku. Ustavni sud konstatuje da podnosioci nisu doprineli dužem trajanju postupka.

Ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz spisa predmeta utvrdio da je za 12 godina u predmetnom postupku doneto četiri rešenja prvostepenog organa uprave, sedam rešenja drugostepenog organa i da su vođena četiri upravna spora. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine). Pored toga, Sud konstatuje da je Upravni sud, nakon četiri godine od podnošenja tužbe, istu odbacio.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od po 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka u odnosu na podnosioce. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16), i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

7. Ustavni sud konstatuje da su podnosioci u ustavnoj žalbi postavili i zahtev da Ustavni sud utvrdi da im je u predmetnom postupku, koji u momentu podnošenja ustavne žalbe nije bio okončan, povređeno pravo na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava, kao i zahtev da im Sud utvrdi pravo za naknadu materijalne štete.

Ustavni sud dalje ukazuje da je rešenjem sudije pojedinca Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 15448/21 od 22. jula 2025. godine odbačena tužba podnosilaca, sa obrazloženjem da punomoćnik podnosilaca nije u ostavljenom roku postupila po nalogu suda i dostavila sudu dokaz koji potvrđuje da su označeni tužioci zakonski naslednici pok. Š. B. U navedenom rešenju suda je data pouka o pravnom sredstvu, a to je da se protiv rešenja može podneti prigovor posebnom veću tog suda u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja. Dopisom Upravnog suda U. 15448/21 od 6. aprila 2026. godine Ustavni sud je obavešten da protiv navedenog rešenja nije podnet prigovor. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je zahtev podnosilaca ustavne žalbe da im Sud utvrdi pravo na naknadu materijalne štete, kao i zahtev podnosilaca kojim je traženo da Ustavni sud utvrdi i povredu ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi odbacio, rešavajući kao u tački 3. izreke ove odluke, odnosno kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. U pogledu zahteva podnosilaca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, a da u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15, od 12. maja 2022. godine, stav 83.). Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 4. izreke.

9. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9), 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti