Odluka o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom izvršenju

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku administrativnog izvršenja koje nije sprovedeno skoro pet godina. Nadležnom organu je naloženo da hitno okonča postupak, jer postupak legalizacije ne može biti osnov za neograničeno odlaganje izvršenja.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Milan Stanić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. M . iz Jagodine, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. jula 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. M . i utvrđuje da je u postupku administrativnog izvršenja koji se vodi pred Odeljenjem za inspekcijske poslove Gradske uprave grada Jagodina u predmetu broj 356-212/10-06, povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak administrativnog izvršenja iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. M . iz Jagodine podneo je, 12. marta 2012. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u postupku administrativnog izvršenja označenom u izreci.

Podnosilac u ustavnoj žalbi, pored ostalog, navodi: da je M.T, izvodeći građevinske radove, „ušao u njegovo vlasništvo dubinom 0,88 m i dužinom oko tri metra“; da je opštinska građevinska inspekcija, postupajući po njegovoj prijavi, utvrdila da nema nikakvih nepravilnosti, ali da je, nakon njegove „žalbe“, republički građevinski inspektor aktom od 2. jula 2004. godini naložio opštinskoj inspekciji da postupi po zakonu; da je „nakon njegovih mnogobrojnih intervencija“, nadležni organ 18. maja 2010. godine doneo rešenje kojim je naložio rušenje sporne krovne strehe, a 13. oktobra 2010. godine i zaključak o dozvoli izvršenja tog rešenja; da izvršenik, niti nadležni organ, još nisu izvršili navedeno rešenje.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi da je investitor za 24 časa dobio dozvolu za izvođenje spornih radova, a da je podnosilac bezuspešno intervenisao kod mnogih lokalnih i republičkih organa, ali „ni posle osam godina“ nije izdejstvovao izvršenje predmetnog rešenja.

Podnosilac ustavne žalbe predlaže da Ustavni sud naloži nadležnom organu gradske uprave da postupak okonča u najkraćem roku i utvrdi pravo na naknadu štete „na ime umanjenja vrednosti objekta do koga je došlo odugovlačenjem postupka, kao i zbog permanentnog šikaniranja i uznemiravanja“ u iznosu od 30.000 evra u dinarskoj protivvrednosti.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu spisa predmeta Odeljenja za inspekcijske poslove Gradske uprave grada Jagodina – Građevinska inspekcija broj 356-212/10-06 i priložene dokumentacije, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Postupajući po prijavi podnosioca ustavne žalbe od 7. avgusta 2003. godine, Građevinska inspekcija uprave grada Jagodina je izvršila inspekcijski pregled i u zapisniku konstatovala da su na k.p. 3669/1 KO Jagodina izvršeni radovi redovnog održavanja na postojećim objektima, po obaveštenju tog organa od 17. aprila 2003. godine.

Nakon obraćanja podnosioca ustavne žalbe Ministarstvu za kapitalne investicije, republički građevinski inspektor je, u vršenju inspekcijskog nadzora, sačinio zapisnik od 2. jula 2004. godine, u kome je konstatovao da krovna konstrukcija objekta M.T. prelazi 0,88 m u posed parcele 3670/1, koja je vlasništvo podnosioca, kao i da je pomoćni objekat na toj parceli bespravno izgrađen. Prvostepenom organu je naloženo da, primenom odgovarajućih odredaba zakona, donese rešenja o utvrđivanju obaveza vlasnicima za njihove objekte, a predmetni zapisnik je dostavljen podnosiocu.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 356-212/03 od 18. maja 2010. godine naložio M.T. da ukloni krovnu strehu širine 0,88m na k.p. 3669/1 KO Jagodina, u roku od sedam dana od dana prijema tog rešenja. Isti organ je 20. jula 2010. godine doneo rešenje pod istim brojem, kojim je V.T. naložio uklanjanje iste krovne strehe, a u zapisniku sačinjenom istog datuma navedeno je da je „V.T. u ostavinskom postupku nasledila objekte na spornoj katastarskoj parceli od svog oca M.T. i da se ranije doneto rešenje preimenuje na novog vlasnika objekta“.

Prvostepeni organ je 13. oktobra 2010. godine doneo zaključak o dozvoli izvršenja broj 356-212/10-06, kojim je utvrdio da je rešenje od 20. jula 2010. godine postalo izvršno i odredio da će uklanjanje objekta izvršiti referent za uklanjanje zaposlen u gradskoj upravi grada Jagodina, na dan koji će biti naknadno određen.

Prvostepeni organ je dopisom od 5. januara 2011. godine obavestio podnosioca da se „rušenje objekta odlaže sve do pravnosnažnog okončanja postupka legalizacije“.

Dopisom prvostepenog organa od 25. maja 2015. godine Ustavni sud je obavešten o tome da je „postupak legalizacije u toku“ i da je građevinska inspekcija u predmetu podnosioca ustavne žalbe postupila u skladu sa članom 197. Zakona o planiranju i izgradnji.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da je stranka lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili

protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku (član 39.); da se rešenje doneseno u

postupku izvršenja izvršava kad postane izvršno (član 261. stav 2.); da se izvršenje radi ispunjenja nenovčanih obaveza izvršenika sprovodi administrativnim putem (član 266. stav 1.); da organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja donosi, po službenoj dužnosti ili po predlogu tražioca izvršenja, zaključak o dozvoli izvršenja, da se zaključkom konstatuje da je rešenje koje treba izvršiti postalo izvršno i određuju način i sredstva

izvršenja, da je protiv ovog zaključka dopuštena je žalba nadležnom drugostepenom organu (član 268. stav 1.); da se u postupku administrativnog izvršenja može izjaviti žalba koja se odnosi samo na izvršenje, a njome se ne može pobijati pravilnost rešenja koje se izvršava (član 270. stav 1.); da će se administrativno izvršenje obustaviti po službenoj dužnosti i sprovedene radnje poništiti ako se utvrdi da je obaveza u celini izvršena, da izvršenje nije bilo uopšte dopušteno, da je bilo sprovedeno prema licu koje nije u obavezi, ako tražilac izvršenja odustane od svog zahteva, odnosno ako je izvršna isprava poništena ili ukinuta (član 271. stav 1.); da će se administrativno izvršenje odložiti ako se utvrdi da je u pogledu izvršenja obaveze dozvoljen poček, ili je umesto privremenog rešenja koje se izvršava doneseno rešenje o glavnoj stvari koje se razlikuje od privremenog rešenja, te da odlaganje izvršenja odobrava organ koji je doneo zaključak o dozvoli izvršenja (stav 2.).

Odredbom član 197. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 - ispravka, 64/10-Odluka US i 24/11), koja je bila na snazi od 11. septembra 2009. godine do 7. juna 2013. godine, bilo je propisano da se rušenje objekta, koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije.

Zakonom o legalizaciji objekata („Službeni glasnik RS“, br. 95/13 i 117/14) propisano je: da se rušenje objekata koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dorađeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije (član 33. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je u postupku administrativnog izvršenja rešenja nadležnog organa kojim je naloženo uklanjanje krovne strehe na k.p. 3669/1 KO Jagodina, povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Ispitujući dopuštenost ustavne žalbe ratione personae, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 39. Zakona o opštem upravnom postupku, kojom je određeno da je stranka u upravnom postupku lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku. Ustavni sud konstatuje da je nadležni organ, postupajući po prijavi podnosioca ustavne žalbe od 7. avgusta 2003. godine, započeo postupak odlučivanja o obavezi uk lanjanja krovne strehe koja ulazi u posed podnosioca ustavne žalbe, te da je u postupku administrativnog izvršenja podnosiocu dostavljao akte donete u tom postupku. Stoga je Ustavni sud zaključio da je podnosilac aktivno legitimisan za podnošenje ustavne žalbe zbog nerazumnog trajanja navedenog postupka administrativnog izvršenja.

Ustavni sud je utvrdio da period merodavan za ocenu o povredi istaknutog ustavnog prava traje od 13. oktobra 2010. godine, kada je donet zaključak o dozvoli izvršenja, i da još nije okončan. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da je republički građevinski inspektor 2. jula 2004. godine naložio nadležnom organu da donese rešenje u skladu sa zakonom , ali da je rešenje o uklanjanju sporne strehe doneto tek 18. maja 2010. godine i da u se u navedenom periodu od šest godina podnosilac nije obraćao nadležnom organu, niti je nadležni organ preduzimao bilo kakve radnje u postupku po prijavi podnosioca ustavne žalbe. Polazeći od toga da je tek nakon donošenja zaključka o izvršenju navedenog rešenja podnosilac pokazao interes da se uključi u postupak koji je po službenoj dužnosti vođen od 2003. godine , Ustavni sud nalazi da se u ustavnoj žalbi bez osnova ukazuje na to da podnosilac „ni posle osam godina šikaniranja...nije dobio izvršenje radova na uklanjanju nedozvoljeno izgrađenog objekta“.

Ocenjujući osnovanost navoda podnosioca ustavne žalbe sa stanovišta označenog ustavnog prava iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je imao u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom slučaju, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i od značaja prava o kome je rešavano za podnosioca. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Polazeći od ovih kriterijuma, Ustavni sud je ocenio da postupak administrativnog izvršenja po svojoj prirodi ne spada u složene postupke, posebno stoga što se izvršenje sprovodi na osnovu izvršnog rešenja, čija se pravilnost ne može osporavati žalbom. Ustavni sud nalazi da je sprovođenje administrativnog izvršenja bilo od značaja za podnosioca ustavne žalbe, budući da krovna streha spornog objekta prelazi na katastarsku parcelu koja je njegovo vlasništvo. Takođe, Ustavni sud konstatuje da podnosilac nije imao na raspolaganju pravna sredstva za ubrzanje postupka, s obzirom na to da se u postupku administrativnog izvršenja može podneti žalba, odnosno tužba zbog „ćutanja uprave“, jedino u slučaju nedonošenja zaključka o dozvoli izvršenja u roku predviđenom zakonom (videti Odluku Ustavnog suda Už-4416/2011 od 26. marta 2014. godine).

Ustavni sud je ocenio da isključivu odgovornost za dugo trajanje postupka administrativnog izvršenja snosi prvostepeni organ, koji nepunih pet godina od donošenja zaključka o dozvoli izvršenja nije preduzimao bilo kakve radnje u cilju sprovođenja predmetnog izvršenja. Štaviše, prvostepeni organ je u svom aktu od 5. januara 2011. godine obavestio podnosioca da se „rušenje objekta odlaže sve do pravnosnažnog okončanja postupka legalizacije“, a iz dopisa tog organa od 25. maja 2015. godine, upućenog na zahtev Ustavnog suda, takođe, proizlazi da je „postupak legalizacije u toku“, pri čemu nije naveden broj predmeta u kome se, eventualno, vodi postupak legalizacije, niti se može utvrditi da li su predmet legalizacije sporni radovi na krovnoj strehi. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da su odredbom člana 271. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku taksativno nabrojani razlozi zbog kojih je organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja obavezan da obustavi postupak. Takođe, odredbom stava 2. istog člana Zakona navedeni su razlozi za odlaganje izvršenja, kojima u konkretnom slučaju treba dodati razlog propisan odredbom člana 33. stav 1. Zakona o legalizaciji.

S obzirom na to da prvostepeni organ nije doneo akt o obustavljanju, odnosno odlaganju izvršenja, Ustavni sud je našao da nije bilo okolnosti koje su procesno onemogućavale okončanje postupka administrativnog izvršenja, koji je po svojoj prirodi hitan. Stoga je Ustavni sud ocenio da je propuštanjem Odeljenja za inspekcijske poslove Gradske uprave grada Jagodina da sprovede izvršenje rešenja broj 356-212/10-06 odd 18. maja 2010. godine, povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je, u smislu odredaba člana 89. Zakona o Ustavnom sudu, našao da je donošenje odluke kojom je utvrđena povreda označenog Ustavom zajemčenog prava dovoljna mera da se postigne adekvatna i pravična satisfakcija podnosioca ustavne žalbe.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak koji se vodi pred Odeljenjem za inspekcijske poslove Gradske uprave grada Jagodina u predmetu broj 356-212/10-06 okončao u najkraćem roku.

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u

izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.