Povreda prava na imovinu zbog nemogućnosti naplate potraživanja u stečajnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na imovinu. Podnosiocu nije namireno potraživanje u stečajnom postupku nad dužnikom sa pretežnim državnim/društvenim kapitalom. Sud mu je utvrdio pravo na naknadu materijalne štete u visini priznatog potraživanja.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Marije Glišić i Mirjane Stopić Radonjić , obe iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 20. marta 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Marije Glišić i Mirjane Stopić Radonjić i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara u predmetu broj 463-112/2010 povređeno pravo podnositeljki ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se ustavna žalba u preostalom delu odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljki ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakoj u iznosu od po 1.200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde i državne uprave.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Marija Glišić i Mirjana Stopić Radonjić , obe iz Beograda, podnele su 1. aprila 2010. godine, preko punomoćnika Predraga Savića , advokata iz Beograda, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku označenom u izreci, kao i zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, te prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i čl. 36. i 58. Ustava. Podnositeljke ustavne žalbe su se pozvale i na povredu prava na pravično suđenje iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U ustavnoj žalbi se navodi: da je rešenjem Sekretarijata za privredu i finansije – Odeljenje za imovinsko-pravne poslove i ispitivanje imovine opštine Zvezdara III broj 465-39 od 23. juna 1977. godine u potpunosti eksproprisana porodična zgrada na katastarskoj parceli broj 2875 KO Beograd 2 ranijih sopstvenika, među kojima su sa po 2/9 udela suvlasnice bile podnositeljke ustavne žalbe; da je rešenjem istog organa pod istim brojem od 2. juna 1980. godine izuzeto nacionalizovano neizgrađeno građevinsko zemljište - katastarska parcela broj 2875, KO Beograd 2 ; da su navedena eksproprijacija i izuzimanje zemljišta izvršeni u korist opštine Zvezdara, a za potrebe Zavoda za izgradnju grada Beograda, u cilju izgradnje bloka XIV uz ulicu Dimitrija Tucovića u Beogradu .

Podnositeljke ustavne žalbe dalje navode da su 5. decembra 1990. godine organu lokalne samouprave nadležnom za imovinsko-pravne poslove podnele zahtev za poništaj navedenih pravnosnažnih rešenja, jer korisnik eksproprijacije nije u roku od tri godine eksproprisano zemljište priveo nameni. Ističu da je u ovom predmetu drugostepeni organ tri puta poništavao prvostepena rešenja i pre dmet vraćao na ponovni postupak , te da se trenutno po četvrti put rešava o njihovom zahtevu. Tražile su naknadu štete.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07 , 99/11 i 18/13 - Odluka US ) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, iz priložene dokumentacije, spisa predmeta Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara broj 463-112/2010, kao i izjašnjenja navedenog organa uprave broj 465-6/08 od 13. februara 2013. godine, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ov oj ustavnosudsk oj stvari:

3.1. Rešenjem Sekretarijata za privredu i finansije – Odeljenje za imovinsko-pravne poslove i ispitivanje imovine Skupštine opštine Zvezdara III broj 465-39 od 23. juna 1977. godine eksproprisana je u potpunosti zasebna porodična zgrada u ulici Vojvode Bogdana broj 5-B, na katastarskoj parceli broj 2875, upisana u A listu ZKUL broj 574 , KO Beograd 2, zemljišnoknjižnih vlasnika Marije Glišić, Miroslave Radonjić i M.Ć. sa po 2/9 i B.M. sa 1/6, kao i faktičkog korisnika Z.B. sa 4/9 idealnog dela predmetnog objekta. Navedeni objekat je prenet u društvenu svojinu u korist opštine Zvezdara, a za potrebe Direkcije za izgradnju i rekonstrukciju Beograda, radi izgradnje i rekonstrukcije blokova uz ulicu Dimitrija Tucovića u Beogradu.

Rešenjem istog organa broj 463-85 od 2. juna 1980. godine izuzeto je iz poseda nacionalizovano neizgrađeno građevinsko zemljište – katastarska parcela broj 2875 u površini od 321,50 m2, upisana u ZKUL broj 574, KO Beograd 2, zemljišnoknjižnih sukorisnika J.B, N.B, J.B, B.M, kao i ovde podnositeljki ustavne žalbe. Navedeno zamljište je izuzeto u korist opštine Zvezdara, a za potrebe Zavoda za izgradnju grada Beograda, u cilju izgradnje bloka XIV uz ulicu Dimitrija Tucovića u Beogradu.

Podnositeljkama ustavne žalbe je isplaćena naknada za eksproprisani objekat i izuzeto nacionalizovano neizgrađeno građevinsko zemljište.

3.2. U spisima predmeta Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara broj 463-112/2010 nalazi se dopis Uprave za imovinsko-pravne poslove u sastavu Opštinskog sekretarijata za privredu i finansije opštine Zvezdara broj 465-49 od 25. decembra 1990. godine, kojim su podnositeljke ustavne žalbe obaveštene o tome šta je preduzeto povodom njihovog predloga od 5. decembra 1990. godine, kojim su tražile poništaj gore navedenih pravnosnažnih rešenja. U tom dopisu je konstatovano da je povodom pomenutog predloga podnositeljki ustavne žalbe zatraženo mišljenje Javnog pravobranilaštva opštine Zvezdara i obaveštenje Zavoda za izgradnju grada Beograda, te da će podnositeljke biti obaveštene o daljem toku postupka.

3.3. Podnositeljke ustavne žalbe su 26. februara 1996. godine Ministarstvu finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove podnele predlog za poništaj gore navedenih pravnosnažnih rešenja . Uz navedeni predlog dostavile su i gore citirani predlog od 5. decembra 1990. godine , kojim su tražile poništaj istih pravnosnažnih rešenja, a o kome, kako su navele, nije doneto bilo kakvo rešenje.

Ministarstvo finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove je 13. marta 1996. godine navedeni predlog podnositeljki dostavilo na postupak organu nadležnom za imovinsko-pravne poslove Skupštine opštine Zvezdara, dok je 17. septembra 1996. godine , nakon izvršenog uvida , istom organu dostavilo spise predmeta broj 463-85/80.

Zaključkom Odeljenja za stambene i građevinsko-komunalne poslove Opštinske uprave opštine Zvezdara broj 465-10/96 od 3. februara 1997. godine obustavljen je postupak pokrenut po zahtevu podnositeljki ustavne žalbe za poništaj pravnos nažnog rešenja o eksproprijaciji III broj 465-39 od 23. juna 1977. godine, zbog toga što su podnositeljke odustale od zahteva. Prvostepeni organ je u obrazloženju zaključka naveo da je dopisom Gradskog zavoda za veštačenje G. 1875/96 od 16. decembra 1996. godine obavešten da su podnositeljke odustale od zahteva za deeksproprijaciju.

Nakon što su primile navedeni zaključak, podnositeljke ustavne žalbe su se podneskom od 24. februara 1997. godine obratile prvostepenom organu, tvrdeći da nisu odustale od podnetog zahteva.

Povodom žalbe podnositeljki zbog ćutanja administracije – nedonošenja prvostepenog rešenja, Ministarstvo finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove je rešenjima broj 465-02-0091/96 od 19. septembra 1997. godine i broj 465-02-00091/96 od 28. oktobra 1997. godine naložilo prvostepenom organu da u roku od 15 dana od dana prijema ovih rešenja odluči o zahtevu podnositeljki za poništaj pravnosnažnih rešenja od 23. juna 1977. godine i od 2. juna 1980. godine.

Postupajući po navedenim rešenjima drugostepenog organa, prvostepeni organ je dopisom broj 465-10/96 od 10. novembra 1997. godine obavestio drugostepeni organ o radnjama koje je preduzeo u postupku po zahtevu podnositeljki ustavne žalbe.

Zaključkom Odeljenja za stambene i građevinsko-komunalne poslove Opštinske uprave opštine Zvezdara broj 465-10/96 od 13. maja 1999. godine obustavljen je postupak pokrenut po zahtevu podnositeljki ustavne žalbe , zbog nepostojanja potrebnih dokaza za utvrđivanje činjeničnog stanja usled proglašenja ratnog stanja u zemlji, saglasno Odluci o proglašenju ratnog stanja ("Službeni list SRJ", broj 15/99).

Podnositeljke ustavne žalbe su podneskom od 3. februara 2000. godine inicirale nastavak prekinutog postupka, jer su prestale okolnosti koje su izazvale prekid postupka. Prvostepeni organ je u nastavku postupka zakazao u smenu raspravu za 15. mart 2000. godine radi izjašnjenja podnositeljki ustavne žalbe o tome da li su saglasne da snose troškove veštačenja , ali ta rasprava na zahtev podnositeljki nije održana.

Zaključkom Odeljenja za stambene i građevinsko-komunalne poslove Opštinske uprave opštine Zvezdara broj 465-1/2000 od 20. marta 2001. godine prekinut je postupak pokrenut po zahtevu podnositeljki ustavne žalbe, dok podnositeljke ne dostave nalaz veštaka.

Rešenjem Odeljenja za stambene i građevinsko-komunalne poslove Opštinske uprave opštine Zvezdara UP 465-1/00 od 8. jula 2004. godine nastavljen je postupak prekinut zaključkom tog organa pod istim brojem od 20. marta 2001. godine i odbijen zahtev podnositeljki ustavne žalbe za poništaj pravnosnažnih rešenja od 23. juna 1977. godine i od 2. juna 1980. godine . Rešavajući o žalbi podnositeljki izjavljenoj protiv navedenog prvostepenog rešenja, Ministarstvo finansija je 17. maja 2005. godine donelo rešenje broj 465-02-00091/96, kojim je poništilo prvostepeno rešenje i vratilo predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Drugostepeni organ je ocenio da su prvostepenim rešenjem povređena pravila postupka na štetu podnositeljki ustavne žalbe, ukazujući prvostepenom organu na odredbe čl. 103. do 112. Zakona o opštem upravnom postupku, kojima su regulisana pitanja koja se odnose na posebne troškove upravnog postupka.

U ponovnom postupku Odeljenje za imovinsko-pravne i stambene poslove Opštinske uprave gradske opštine Zvezdara je donelo rešenje broj 465-13/06 od 7. decembra 2007. godine , kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnositeljki ustavne žalbe za poništaj navedenih pravnosnažnih rešenja. Rešavajući o žalbi podnositeljki protiv navedenog prvostepenog rešenja, Ministarstvo finansija je rešenjem broj 465-02-00091/96 od 18. avgusta 2008. godine poništilo prvostepeno rešenje i vratilo predmet prvostepenom organu na ponovni postupak . Drugostepeni organ je utvrdio da su prvostepenim rešenjem učinjene povrede pravila postupka , ukazujući prvostepenom organu da je bio dužan da, sagla sno odredbama člana 58. stav 2. i člana 127. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku, zaključkom odbaci zahtev podnositeljki ustavne žalbe, zbog toga što u ostavljenom roku nisu otklonile nedostatke usled kojih se po podnetom zahtevu nije moglo postupiti, niti su dostavile tražene dokaze. Takođe, drugostepeni organ j e i u ovom rešenju citirao odredbe Zakona o opštem upravnom postupku koje se odnose na troškove postupka.

U ponovnom postupku Odeljenje za imovinsko-pravne i stambene poslove Opštinske uprave gradske opštine Zvezdara je 3. decembra 2009. godine donelo dva rešenja: prvim rešenjem broj 463 -113/09 je odbijen kao neosnovan zahtev podnositeljki ustavne žalbe za poništaj pravnosnažnog rešenja Sekretarijata za privredu i finansije – Odeljenje za imovinsko-pravne poslove i ispitivanje imovine Skupštine opštine Zvezdara broj 463-85 od 2. juna 1980. godine , dok je drugim rešenjem broj 465-6/08 odbijen kao neosnovan zahtev podnositeljki za poništaj pravnosnažnog rešenja Sekretarijata za privredu i finansije – Odeljenje za imovinsko-pravne poslove i ispitivanje imovine Skupštine opštine Zvezdara III broj 465-39 od 23. juna 1977. godine .

U postupku rešavanja o žalbi izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja 465-113/09 od 3. decembra 2009. godine , drugostepeni organ je rešenjem broj 465-02-00091/96 od 22. februara 2010. godine poništio navedeno rešenje i vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Drugostepeni organ je naložio prvostepenom organu da u ponovnom postupku izvede dokaze veštačenjem preko veštaka geodetske i građevinske struke u cilju identifikovanja izuzete katastarske parcele broj 2875, KO Beograd 2 i utvrđivanja da li je ta parcela privedena nameni zbog koje je izvršeno izuzimanje.

Prema podacima dostupnim u spisima predmeta, nema dokaza da su podnositeljke ustavne žalbe izjavile žalbu protiv prvostepenog rešenja broj 465-6/08 od 3. decembra 2009. godine, kojim je odbijen kao neosnovan njihov zahtev za poništaj pravnosnažnog rešenja o eksproprijaciji od 23. juna 1977. godine. Takođe, prvostepeni organ u svom izjašnjenju broj 465-6/08 od 13. februara 2013. godine nije obavestio Ustavni sud da li je protiv navedenog prvostepenog rešenja izjavljena žalba i, ukoliko jeste, da li je o njoj odlučeno, iako je Sud to zatražio u dopisu Už-1780/2010 od 25. januara 2013. godine.

I pored toga što se iz spisa predmeta ne vidi da je protiv prvostepenog rešenja broj 465-6/08 od 3. decembra 2009. godine izjavljena žalba i da je o njoj eventualno odlučeno drugostepenim rešenjem, prvostepeni organ je nastavio postupak po zahtevima podnositeljki ustavne žalbe za poništaj pravnosnažnih rešenja od 23. juna 1977. godine i od 2. juna 1980. godine, kao da se radi o jedinstvenom postupku, a ne u odvojenim postupcima na šta je drugostepeni organ ukazao u svom rešenju još 18. avgusta 2008. godine.

Nakon što su u nastavku postupka održane dve usmene rasprave od 21. i 22. februara 2012. godine, prvostepeni organ je zaključkom broj 463-112/2010 od 27. decembra 2012. godine prekinuo postupak pokrenut po zahtevu podnositeljki ustavne žalbe za poništaj pravnosnažnih rešenja od 23. juna 1977. godine i od 2. juna 1980. godine do rešavanja prethodnog pitanja, odnosno dostavljanja dokaza o tome da su pravnosnažno okončani ostavinski postupci iza pok. B.M. i N.B, kao i obavljenog veštačenja u skladu sa odredbama člana 36. stav 3. Zakona o eksproprijaciji ("Službeni glasnik RS", br. 53/95, 16/01, 23/01 i 20/09) i člana 87. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03, 34/06, 39/09 i 72/09). Navedenom zahtevu su se pridružili i A.V. i J.B, kao lica koja tvrde da su naslednici ranijih sukorisnika izuzete katstarske parcele.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosi teljke ustavne žalbe ukazuju, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, kao i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.); da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.); da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (stav 3.); da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (stav 4.).

Ustavni sud konstatuje da se odredba člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, čija se povreda takođe ističe u ustavnoj žalbi, sadržinski ne razlikuj e od odredbe člana 32. stav 1 . Ustava, kojom se jemči pravo na pravično suđenje, te je navode ustavne žalbe o povredi ovog prav a cenio u odnosu na odgovarajuću odredbu Ustava.

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 3/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), koji je stupio na snagu 19. jula 1997. godine, propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, kao i da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuju upravni sporovi (član 208.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, u kom slučaju je drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan da u svemu postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.): da će se na predmete čije je rešavanje započeto pre stupanja na snagu ovog zakona primenjivati odredbe ovog zakona, ako postupak nije konačno završen (član 290.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku koje se odnose na troškove postupka propisano je sledeće: da posebni izdaci u gotovom novcu organa koji vodi postupak, kao što su: putni troškovi službenih lica, izdaci za svedoke, veštake, tumače, odnosno prevodioce, uviđaj, oglase i sl, a koji su nastali sprovođenjem postupka po nekoj upravnoj stvari, padaju, po pravilu, na teret onoga koji je ceo postupak prouzrokovao (član 103. stav 1.); da ako se postupak pokreće po zahtevu stranke, a sa sigurnošću se može predvideti da će izazvati posebne izdatke u gotovom novcu (u vezi sa uviđajem, veštačenjem, dolaskom svedoka i sl.), organ koji vodi postupak može zaključkom odrediti da stranka unapred položi potreban iznos za pokriće tih troškova, te da ako stranka ne položi taj iznos u određenom roku, organ može odustati od izvođenja tih dokaza ili obustaviti postupak, osim ako produženje postupka zahteva javni interes (član 106.); da u rešenju kojim se postupak završava, organ koji donosi rešenje određuje ko snosi troškove postupka, njihov iznos i kome se i u kom roku moraju isplatiti, te da ako organ u rešenju ne odluči o troškovima, navešće u rešenju da će se o troškovima doneti poseban zaključak (član 107. st. 1. i 4.).

Ustavni sud konstatuje da su se tokom vođenja predmetnog upravnog postupka primenjivale i odredbe Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list FNRJ", broj 52/56, "Službeni list SFRJ", br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i "Službeni list SRJ", broj 24/94) , koji je prestao da važi 18. jula 1997. godine. Kako se odredbe navedenog zakona od značaja za odlučivanja u ovoj ustavnosudskoj stvari nisu sadržinski razlikovale od citiranih odred aba važećeg Zakona o opštem upravnom postupku , Ustavni sud nije posebno navodio odredbe ranije važećeg Zakona o opštem upravnom , koji je bio na snazi u vreme pokretanja predmetnog postupka.

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni list SRJ'', broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (stav 3.). Istovetne odredbe o tužbi zbog ćutanja uprave sadržao je Zakon o upravnim sporovima (" Službeni list SFRJ", br. 4/77 i 36/77 i "Službeni list SRJ", br. 27/92, 31/93 i 24/94), koji je prestao da važi 11. oktobra 1996. godine, a sadrži ih i važeći Zakon o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09).

5. Polazeći od toga da podnositeljke ustavne žalbe tvrdnju o povredi prava na suđenje u razumnom roku zasniva ju na uverenju da predmetni upravni postupak traje od 5. decembra 1990. godine kada su nadležnom organu podnele predlog za poništaj pravnosnažnih rešenja od 23. juna 1977. godine i od 2. juna 1980. godine, Ustavni sud smatra da je najpre neophodno utvrditi period u odnosu na koji će se u ovom predmetu ceniti povreda označenog ustavnog prava. Ustavni sud konstatuje da iz raspoloživih podataka sadržanih u spisima predmeta proizlazi da je nadležni organ povodom predloga podnositeljki ustavne žalbe od 5. decembra 1990. godine počeo da preduzima radnje u cilju vođenja postupka, zbog čega se, saglasno odredbi člana 125. stav 1. tada važećeg Zakona o opštem upravnom postupku (odredba člana 115. stav 1. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku), upravni postupak smatrao pokrenutim. Međutim, iz spisa predmeta i izjašnjenja prvostepenog organa ne može se utvrditi da je upravni postupak pokrenut po navedenom zahtevu (predlogu) podnositeljki bio okončan pre nego što su podnositeljke 26. februara 1996. godine nadležnom organu podnele identičan zahtev (predlog), u kome su istakle da o njihovom prethodno podnetom predlogu još nije bilo odlučeno. Stoga je Ustavni sud ocenio da su ispunjeni uslovi da se povreda prava na suđenje u razumnom roku u ovom predmetu ceni počev od 5. decembra 1990. godine, kada su podnositeljke ustavne žalbe podnele zahtev povodom koga je nadležni organ pokrenuo konkretni upravni postupak, a o kome do dana odlučivanja o ustavnoj žalbi nije rešeno.

Ispitujući osnovanost ustavne žalbe izjavljene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i njihova ustavnosudska zaštita ostvaruje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Kad je reč o dužini trajanja predmetnog postupka, Ustavni sud je utvrdio da sama činjenica da postupak traje 22 godine nakon pokretanja, ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka.

Pri ocenjivanju da li je vremenski rok za odlučivanje upravnih organa i sudova o pravu ili obavezi stranke razuman, pored samog trajanja postupka, treba ceniti i sledeće kriterijume: složenost predmeta, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje nadležnih organa koji vode postupak, kao i značaj prava o kome se rešava u osporenom upravnom postupku.

U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da činjenična i pravna pitanja na koja prvostepeni organ treba da odgovori u predmetnom upravnom postupku zahtevaju sprovođenje relativno složen og dokaznog postupka, u kome je neophodno da se izvede dokaz veštačenjem na okolnost da li je krajnji korisnik eksproprijacije izvršio, prema prirodi objekta, znatnije radove na objektu radi čije izgradnje je izvršena eksproprijacija objekta, kao i izuzimanje kat astarske parcele iz poseda podnositeljki ustavne žalbe.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da one imaju značajan materijalni interes da nadležni organ odluči o osnovanosti njihovih zahteva.

Ocenjujući postupanje upravnih organa u ovoj upravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da je neprimereno dugom trajanju osporenog postupka prevashodno doprinelo pogrešno i nedelotvorno postupanje prvostepenog organa po zahtevu (predlogu) podnositeljki ustavne žalbe. Ustavni sud konstatuje da je prvostepeni organ po prijemu predloga podnositeljki iz 1996. godine počeo da sprovodi dokazni postupak, a da pri tome nije ispitao da li su ispunjeni uslovi da da bi se po tom podnesku uopšte moglo postupati, te da u najkraćem roku otkloni formalne nedostatke koji su sprečavali rad po tom podnesku. Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 59. Zakona o opštem upravnom postupku propisano da ako podnesak sadrži više zahteva koji se moraju rešavati odvojeno, organ koji primi podnesak uzeće u rešavanje zahteve za čije rešavanje je nadležan. S obzirom na to da su poništaj pravnosnažnog rešenja o eksproprijaciji i poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta različite upravne stvari koje su predmet odvojenih postupaka, prvostepeni upravni organ je bio obavezan da pozove podnositeljke ustavne žalbe da urede svoj zahtev, u smislu člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku. To je učinjeno tek na usmenoj raspravi održanoj 30. oktobra 2007. godine. Međutim, i pored toga, prvostepeni organ je 7. decembra 2007. godine doneo rešenje, kojim je ponovo jedinstveno meritorno odlučio o oba zahteva podnositeljki ustavne žalbe, koji predstavljaju predmete posebnih upravnih postupaka. Navedena povreda pravila postupka je bila razlog da drugostepeni organ svojim rešenjem od 18. avgusta 2008. godine po drugi put poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet na ponovni postupak. Prvostepeni organ je napokon 3. decembra 2009. godine , rešavajući po treći put o zahtevima podnositeljki ustavne žalbe, doneo dva posebna rešenja o svakom od postavljenih zahteva.

Još jedan bitan formalni nedostat ak podneska povodom ko ga je pokrenut predmetni upravni postupak nije bio otklonjen odmah po prijemu podneska, već je podnositeljkama ustavne žalbe na to ukazano tek tokom 2003. godine. Naime, prvostepeni organ je propustio da blagovremeno ispita da li je, saglasno odredbi člana 36. stav 8. Zakona o eksproprijaciji (ranije odredba člana 36. stav 6. tog zakona) , zahtev za deeksproprijaciju podnela većina ranijih suvlasnika, odnosno njihovih naslednika na eksproprisanoj nepokretnosti. Pitanje da li su ostali raniji suvlasnici eksproprisanog objekta, odnosno raniji sukorisnici izuzete katastarske parcele, kao i njihovi naslednici, saglasni sa podnetim zahtevima podnositeljki ustavne žalbe, do danas nije rešeno. Naprotiv, prvostepeni organ je zaključkom od 27. decembra 2012. godine odredio prekid postupka u ovom predmetu, dok lica koja su se pridružila zahtevima podnositeljki ne dostave tražene dokaze o tome da su naslednici iza ranijih sukorisnika izuzete katastarske parcele.

Pored navedenih propusta prvostepenog organa koji se tiču samog zahteva povodom koga je pokrenut postupak, svakako najozbiljniji propust koji je presudno uticao na ovako dugo trajanje osporenog postupka odnosi se na rešavanje pitanja ko će snositi troškove izvođenja dokaza veštačenjem , pomoću koga se jedino može utvrditi odlučna činjenica za rešavanje ove upravne stvari. Ustavni sud konstatuje da je prvostepeni organ dopustio podnositeljkama ustavne žalbe kao strankama u postupku da isključivo od njihove volje zavisi mogućnost okončanja predmetnog upravnog postupka . Podnositeljke ustavne žalbe su tokom postupka u više navrata pristajale da uplate predujam troškova na ime veštačenja, da bi potom od toga odustajale, tvrdeći da je korisnik eksproprijacije dužan da snosi te troškove. Ustavni sud je utvrdio da prvostepeni organ nije iskoristio svoja ovlašćenja propisana procesnim zakonom da spreči ovakvo odugovlačenje postupka. Saglasno odredbi člana 106. Zakona o opštem upravnom postupku , prvostepeni organ je mogao da naloži podnosi teljkama, kao ranijim sopstvenicama eksproprisane nepokretnosti , da unapred polože potreban iznos za pokriće troškova veštačenja. Ukoliko podnositeljke to ne bi učinile u ostavljenom roku, stekli bi se uslovi da prvostepeni organ obustavi postupak ili da odustane od izvođenja tog dokaza, te da na osnovu raspoloživih dokaza i činjenica reši predmet postupka . Druga mogućnost je bila da prvostepeni organ sam snosi troškove veštačenja, budući da prema odredbi člana 103. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku izdaci za veštake spadaju u posebne izdatke u gotovom novcu organa koji vodi postupak, koji padaju, po pravilu, na teret onoga koji je prouzrokovao ceo postupak. Pri tome se rešenjem o glavnoj stvari kojim se završava postupak ili posebnim zaključkom određuje ko snosi troškove postupka, u kom iznosu, kao i kome i u kom roku se moraju isplatiti, u skladu sa odredbama člana 107. st. 1. i 4. navedenog zakona.

Ustavni sud konstatuje i da je rešavanje Ministarstva finansija u postupku po žalbi uticalo na duže trajanje predmetnog postupka. Naime, drugostepenom organu se može prigovoriti da u rešenjima od 17. maja 2005. godine i 18. avgusta 2008. godine, kojima je poništavao prvostepena rešenja i predmet vraćao na ponovni postupak i odluku, nije precizno i jasno ukazao prvostepenom organu na koji način treba da otkloni utvrđene povrede pravila postupka, već se samo paušalno pozivao na odredbe Zakona o opštem upravnom postupku koje se odnose na troškove postupka i formalne nedostatke podneska. Tek trećim po redu drugostepenim rešenjem od 14. septembra 2009. godine, Ministarstvo finansija se izričito izjasnilo da je radi donošenja pravilnog rešenja o podnetom zahtevu neophodno da se izvede dokaz veštačenjem preko veštaka geodetske i građevinske struke.

Kada je reč o ponašanju podnositeljki ustavne žalbe kao stranaka u osporenom postupku, Ustavni sud konstatuje da u ustavnoj žalbi nije navedeno, niti u spisima predmeta o tome postoje dokazi, da su podnositeljke iskoristile pravna sredstva propisana odredbama ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima iz 1997. godine , kojima su mogle da utiču na brže rešavanje o nj ihovom zahtevu (predlogu) podnetom 5. decembra 1990. godine. Podnositeljke ustavne žalbe su imale pravo da, s obzirom na to da prv ostepeni organ nije odlučio o njihovom z ahtevu u zakonskom roku, podnesu žalbu drugostepenom organu zbog "ćutanja uprave", a potom i urgenciju, ukoliko ni drugostepeni organ ne postupi u roku po žalbi, te i pravo na pokretanje upravnog spora podnošenjem tužbe nadležnom sudu, nakon iscrpljivanja prethodno navedenih pravnih sredstava , i to u rokovima propisanim citiranim odredbama zakona. U nastavku postupka nakon podnošenja zahteva (predloga) od 26. februara 1996. godine, podnositeljke su podnošenjem žalbi zbog ćutanja uprave drugostepenom organu pokušale da utiču na brže rešavanje prvostepenog organa o njihovom zahtevu. Iako se podnositeljkama može staviti na teret da su više puta pristajale, a potom odustajale od uplate novčanog iznosa potrebnog za pokriće troškova veštačenja, Ustavni sud je ocenio da propuštanje prvostepenog organa da korišćenjem gore izloženih procesnih ovlašćenja prevaziđe nastalu procesnu situaciju preteže u konkretnom slučaju u odnosu na pomenuto ponašanje podnositeljki ustavne žalbe.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljkama ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 1 izreke.

6. Zahtev podnositeljki ustavne žalbe kojim su tražile da Ustavni sud utvrdi i povredu prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, kao i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i čl. 36. i 58. Ustava u osporenom postupku, za sada je preuranjen, imajući u vidu da predmetni upravni postupak još nije okončan, a prema odredbama Ustava i Zakona o Ustavnom sudu, jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe je da su iscrpljena ili da nisu predviđena druga pravna sredstva za zaštitu povređenih ili uskraćenih prava zajemčenih Ustavom. Zato je Sud ustavnu žalbu u pogledu označenih ustavnih prava odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u svakoj od po 1.200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Prilikom odlučivanja o vi sini nematerijalne štete koju su pretrpele podnosi teljke ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja u konkretnom slučaju, a posebno dosadašnju dužinu trajanja predmetnog upravnog postupka i pasivan odnos podnositeljki tokom postupka u periodu od 1990. do 1996. godine . Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju su podnosi teljke ustavne žalbe pretrpele prevashodno zbog neažurnog postupanja nadležnih organa . Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu i ekonomsko-socijalne prilike u Republici Srbiji, praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

8. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni upravni postupak okončao u najkraćem roku.

9. Polazeći od iznetog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Pravilnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević