Povreda prava na imovinu zbog poništaja odobrenja za izgradnju

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i poništava presudu Upravnog suda. Utvrđeno je da je poništavanjem pravnosnažnog odobrenja za izgradnju, uz obrazloženje da je potrebna saglasnost suvlasnika, podnositeljki povređeno pravo na imovinu, jer odnos nije suvlasnički.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Snežana Marković, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tam ás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Tijana Šurlan, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ž. S . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. novembra 2019. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Ž. S . i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 17987/13 od 19. januara 2017. godine podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na imovinu , iz člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 17987/13 od 19. januara 2017. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak XXI-05 broj 351-1-310/2013 od 21. oktobra 2013. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Ž. S . iz Beograda podnela je Ustavnom sudu , 2. marta 2017. godine, preko punomoćnika S . N, advokata iz Beograda, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 17987/13 od 19. januara 2017. godine, zbog povrede prava na imovinu iz člana 58. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi da je nadležni organ u ponovljenom postupku poništio svoje rešenje kojim je odobrio nadziđivanje i rekonstrukciju stambenog objekta i odbio predmetni zahtev podnositeljke, sa obrazloženjem da je za pretvaranje tavanskog prostora u stambeni, podnositeljki bilo neophodno pribavljanje pismene saglasnosti suvlasnika sporne nepokretnosti, u smislu člana 15. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa. Po mišljenju podnositeljke ustavne žalbe, navedena odredba zakona se nije mogla primeniti, zbog toga što na spornoj nepokretnosti ne postoji režim susvojine, već režim isključive svojine. U prilog navedenoj tvrdnji podnositeljka ističe sledeće:

- da je suvlasnička zajednica na spornoj porodičnoj kući razvrgnuta ugovorom o kupoprodaji Ov. broj 3113/68 od 25. maja 1968. godine, a fizička deoba kuće provedena u zemljišnim knjigama rešenjem Četvrtog opštinskog suda u Beogradu Dn. broj 175/79 od 6. februara 1979. godine;

- da je podnositeljka, zajedno sa suprugom, sada pokojnim Nikolom Samardžijom, na osnovu navedenog ugovora zaključenog sa pravnom prethodnicom zainteresovanih lica, tada isključivim vlasnikom prizemne porodične kuće, postala vlasnik postojećeg tavana te kuće, pri čemu su se ugovorne strane sporazumele da kupci mogu, na osnovu građevinske dozvole, prenameniti svoj tavan i izgraditi o svom trošku stan na spratu, koji bi im pripao u isključivu svojinu, dok bi prodavcu ostali u svojini prizemlje i suteren;

- da je odredbom člana 8. navedenog ugovora izričito ugovoreno da će i novopodignuti tavan iznad izgrađenog stana na spratu, takođe pripasti u svojinu kupcima.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi da je podnositeljka 2006. godine dobila od nadležnog organa odobrenje za pretvaranje tavanskog prostora u stan i započela radove u skladu sa odobrenim projektom, ali su pravni sledbenici prodavca iz navedenog ugovora ishodovali ponavljanje upravnog postupka i poništaj izdatog odobrenja.

Polazeći od toga da sa prodavcem iz navedenog ugovora nije u suvlasničkoj zajednici od „1978.“ godine, a da pravni sledbenici prodavca nisu titulari zajedničke svojine na novopodignutom tavanu, koji je stekla u isključivu svojinu, podnositeljka ustavne žalbe zaključuje da su nadležni organi uprave i Upravni sud nepravilno definisali pravni odnos između nje i zainteresovanih lica kao suvlasnički, a zatim iz te pogrešne premise izveli pogrešan zaključak da joj je potrebna saglasnost tih lica.

Ustavnom žalbom se ukazuje da je na opisani način podnositeljki oduzeto pravo isključive svojine, odnosno da joj je to pravo bitno redukovano i ograničeno do te mere da svojinu ne može uživati u obimu u kome je stečena.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, spise predmeta ovog suda Už-369/2011 i dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Kupoprodajnim ugovorom overenim pred Četvrtim opštinskim sudom 30. maja 1968. godine, Ov. broj 3113/68 (dalje u tekstu: predmetnim ugovorom) V. F . iz Beograda, kao vlasnik kuće u Zemunu, ul. V. 21, prodala je potkrovlje (tavan) te kuće N . S . i Ž . S . (ovde podnositeljka ustavne žalbe). U članu 3. ugovora predviđeno je: da kupci imaju pravo da na osnovu dobijene građevinske dozvole izgrade o svom trošku sprat u ovoj zgradi, koji će biti njihovo isključivo vlasništvo, a sada postojeće prizemlje i suteren ostaju u isključivom vlasništvu prodavca (stav 1.); da se gradnja ima izvesti tako što će se postojeći krov skinuti, postaviti betonska ploča i krov ponovo postaviti na izgrađenom spratu, sve o trošku kupaca, do kraja 1968. godine (stav 2.); da će kupci izgraditi za sebe zaseban ulaz, električne i vodovodne instalacije i sanitarne uređaje, kao i zaseban strujomer i vodomer (stav 4.); da će fasadu, krov i ostale zajedničke objekte obe strane održavati zajednički, u jednakim delovima (stav 5.); da će u periodu od tri godine po završetku gradnje, održavanje i eventualne popravke krova pasti na teret kupaca, a nakon toga će održavanje krova, fasade kanalizacije, septičke jame i ostalih zajedničkih objekata vršiti obe strane po pola (stav 7.); da će novopodignuti tavan biti svojina kupaca (stav 8.). U članu 4. ugovora određeno je: da od zemljišta kupci imaju pravo korišćenja od 130 m2, i to s desne strane sa ulice u širini od 4,30 m, „pa kako kuća zalama, u produženju do kraja parcele“, kako su to stranke zajednički obeležile na licu mesta (stav 1.); da će ogradu između prodavčevog i kupčevog dela zemljišta ugovorne strane podići zajednički po pola, a posle toga će je održavati samo prodavac o svom trošku (stav 2.). Članom 5. ugovora prodavac je dozvolio da se, kad bude izgrađen sprat, kupci na osnovu tog ugovora mogu upisati u zemljišnim knjigama kao vlasnici sprata kao fizičkog dela zgrade.

Rešenjem Četvrtog opštinskog suda u Beogradu Dn. 175/79 od 6. februara 1979. godine dozvoljen je upis objekta – dograđenog sprata u zgradi broj 21 u ulici V . u Zemunu, i to kao posebnog zemljišno-knjižnog tela III, na zemljištu društvene svojine k.p. broj …/5 od 134 kv hv, na kojoj se nalazi zgrada upisana kao zemljišno-knjižno telo II u korist N . S . i Ž . S . sa po ½ dela (st. 1. i 2. izreke). Istim rešenjem dozvoljena je uknjižba prava svojine sa 2/5 dela zgrade , upisane kao zemljišno-knjižno telo II u korist N . S . i Ž . S, sada u korist V . F, koja će biti upisana kao isključivi sopstvenik tog zemljišno-knjižnog tela. U obrazloženju rešenja je navedeno da su predlagači N. S . i Ž . S . tražili upis prava svojine na dograđenom delu zgrade i, istovremeno, brisanje upisa suvlasničkog udela od 2/5 na ranije postojećoj zgradi.

Zaključkom Odeljenja za građevinsko-komunalne poslove gradske opštine Zemun broj 351-1463/06 od 8. avgusta 2007. godine, u stavu prvom dispozitiva, dozvoljeno je ponavljanje postupka u predmetu tog organa u kome je doneto rešenje o odobrenju za izgradnju broj 351-1463/06 od 8. novembra 2006. godine, a kojim su podnositeljki ustavne žalbe odobreni nadziđivanje i rekonstrukcija postojećeg stambenog objekta spratnosti Po+P+1, čime se dobija četvorosoban stan u potkrovlju površine 91,31 m2 u Zemunu, u ulici V . broj 21, dok je stavom drugim dispozitiva određeno da se postupak ponavlja u delu koji se odnosi na pribavljanje pismene saglasnosti overene u sudu J. M. i M. B. iz Zemuna, suvlasnika sa po 1/2 nepokretnosti kuće broj 21 u ulici V ., sagrađene na katastarskoj parceli broj …/5, opisane kao zemljišnoknjižno telo II, upisane u ZKUL broj 5427 KO Zemun. Rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda - Sektora za upravno-pravne poslove - Odeljenje za upravno-pravne poslove broj 351.1-569/2007 od 19. novembra 2007. godine odbijena je žalba podnositeljke ustavne žalbe izjavljena protiv prvostepenog rešenja, a presudom Okružnog suda u Beogradu U. 2808/07 od 29. februara 2008. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom je podnositeljka ustavne žalbe pobijala zakonitost navedenog drugostepenog rešenja.

Rešenjem Ustavnog suda Už-369/2011 od 12. novembra 2013. godine odbačena je ustavn a žalb a iste podnositeljke izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu Uvp. I 64/10 od 8. decembra 2010. godine. Ustavni sud je, polazeći od stanovišta da se u postupku po predlogu za ponavljanje postupka ne odlučuje o pravima i obavezama učesnika u postupku , već samo o tome da li su ispunjene procesne pretpostavke za ponavljanje pravosnažno okončanog postupka, ocenio da se akti doneti u postupku odlučivanja o predlogu za ponavanje postupka ratione materiae ne mogu dovesti u vezu ni sa sadržinom prava na imovinu iz člana 58. Ustava. Ustavni sud je, takođe, istakao da na drugačije odlučivanje ne može uticati činjenica da je Upravni sud u obrazloženju osporene presude izrazio stanovište o prirodi prava podnositeljke ustavne žalbe na spornom delu nepokretnosti . Ovaj sud je u rešenju ukazao da pravo na imovinu podnositeljki ustavne žalbe eventualno može biti povređeno u postupku ponovljenog odlučivanja o predmetnom zahtevu za izdavanje dozvole za gradnju, nakon čijeg pravnosnažnog okončanja može podneti ustavnu žalbu ovom sudu.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 17987/13 od 19. januara 2017. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnositeljke ustavne žalbe podneta protiv rešenja Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak XXI-05 broj 351-1-310/2013 od 21. oktobra 2013. godine. Upravni sud je u obrazloženju osporene presude konstatovao: da je pobijanim rešenjem odbijena žalba podnositeljke izjavljena protiv rešenja Odeljenja za građevinsko-komunalne poslove Uprave gradske opštine Zemun u Beogradu – Odsek za građevinske poslove broj 351-610/13 od 11. jula 2013. godine, kojim j e u stavu 1. dispozitiva poništeno u celini rešenje o odobrenju za izgradnju broj 351-1463/06 od 8. novembra 2006. godine, koje je postalo pravnosnažno dana 15. decembra 2006. godine, dok je u stavu 2. dispozitiva tog rešenja odbijen zahtev podnositeljke za nadziđivanje i rekonstrukciju stambenog objekta spratnosti Po+P+1, radi formiranja četvorosobnog stana u potkrovlju površine 91,31m2; da su predlog za ponavljanje postupka podneli J.M i M.B. na osnovu odredaba člana 239. tač. 1) i 4) Zakona o opštem upravnom postupku; da je u ponovljenom postupku utvrđeno da je navedeno rešenje o odobrenju za izgradnju izdato bez pismene saglasnosti M.B i J.M, suvlasnika ZK tela II predmetne porodične stambene zgrade, prema izvodu iz lista nepokretnosti broj 9270 KO Zemun, bez koje saglasnosti se ne može izdati traženo odobrenje, shodno odredbama člana 91. stav 1. tačka 3. Zakona o planiranju i izgradnji, a u vezi sa članom 15. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa . Upravni sud je dalje konstatovao da je drugostepeni organ ocenio neosnovanim navode podnositeljke da je na sporni odnos trebalo primeniti isključivo Zakon o svojini na delovima zgrada iz 1965. godine, koji je važio u vreme zaključenja predmetnog ugovora, budući da se na rešavanje zahteva za izdavanje odobrenja za izgradnju primenjuju propisi koji su važili u vreme podnošenja zahteva. Upravni sud je u svemu prihvatio razloge tuženog organa za odluku po žalbi podnositeljke, imajući u vidu da se u konkretnom slučaju radilo o promeni namene tavanskog prostora pretvaranjem istog u stambeni, zbog čega je bilo neophodno pribaviti pismenu saglasnost zainteresovanih lica, kao „suvlasnika predmetne nepokretnosti“, pre izdavanj a rešenja o odobrenju za izgradnju.

4. Odredbama člana 58. Ustava, na čiju povredu se podnositeljka u ustavnoj žalbi poziva, jemči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.) i utvrđuje da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.).

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih z akona:

Odredbama Zakona o svojini na delovima zgrada („Službeni list FNRJ“, br. 16/59, 48/59, 12/62, „Službeni list SFRJ“, broj 10/65, „Službeni list SFRJ", br. 43/65 i 57/65, „Službeni glasnik SRS“, br. 29/73 i 52/73 i „Službeni glasnik RS“, broj 38/96) bilo je propisano: da d elovi porodične stambene zgrade koji služe zgradi kao celini ili samo nekim posebnim delovima njenim, jesu zajednička nedeljiva svojina svih sopstvenika posebnih delova, odnosno sopstvenika čijim posebnim delovima služe (član 5. stav 3.); da su prava koja sopstvenik ima na građevinskoj parceli na kojoj je zgrada podignuta i na delovima zgrade koji služe zgradi kao celini ili samo nekim njenim posebnim delovima nedeljivo povezana sa njegovim posebnim delom zgrade, te se sve promene u pravima na ovom delu zgrade odnose i na ta prava (član 7. stav 2.); da se opravke na delovima porodične stambene zgrade u svojini građana koji služe zgradi kao celini, kao i prepravke na takvoj zgradi, mogu vršiti na osnovu sporazuma sopstvenika svih posebnih delova zgrade (član 21. stav 1.); da se uzajamni odnosi sopstvenika koji proističu iz etažne svojine u jednoj zgradi, određuju opštim uslovima ili ugovorom (član 24.); da u opštim uslovima moraju biti određeni posebni delovi zgrade i delovi zgrade koji služe zgradi kao celini ili samo nekim njenim posebnim delovima, kao i obim i način korišćenja tih delova (član 26. stav 1.); da kod porodične stambene zgrade opšti uslovi moraju sadržati i odredbe o upravljanju zgradom (član 26. stav 2.); da ako uzajamni odnosi sopstvenika nisu određeni opštim uslovima, ti odnosi moraju se odrediti ugovorom na osnovu koga sopstvenik posebnog dela prenosi na drugo lice svojinu na tom posebnom delu (član 27. stav 1.); da odredbe ugovora o uzajamnim odnosima između sopstvenika i lica na koje je on preneo svojinu na posebnom delu zgrade imaju pravno dejstvo i prema kasnijim pribaviocima drugih posebnih delova iste zgrade (član 28.); da pravni sledbenik sopstvenika posebnog dela zgrade stupa u prava i obaveze svog prethodnika koji su utvrđeni opštim uslovima ili ugovorom o uzajamnim odnosima (član 30.).

Odredbama Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa („Službeni list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90, „Službeni list SRJ“, broj 29/96 i „Službeni glasnik RS“, broj 115/05) propisano je: da je za preduzimanje poslova koji prelaze okvir redovnog upravljanja ( otuđenje cele stvari, promena namene stvari, izdavanje cele stvari u zakup, zasnivanje hipoteke na celoj stvari, zasnivanje stvarnih službenosti, veće popravke i sl.) potrebna saglasnost svih suvlasnika (član 15. stav 4.); da u slučajevima i pod uslovima određenim zakonom može postojati pravo zajedničke svojine (član 18. stav 1.); da zajednička svojina jeste svojina više lica na nepodeljenoj stvari kada su njihovi udeli odredivi ali nisu unapred određeni (član 18. stav 2.); da p ravo svojine na posebnom delu zgrade može postojati na stanu, poslovnoj prostoriji ili garaži, odnosno garažnom mestu (člana 19. stav 1.); da na zajedničkim delovima zgrade i uređajima u zgradi vlasnici posebnih delova zgrade imaju pravo zajedničke nedeljive svojine (člana 19. stav 2.).

Odredbom člana 91. stav 1. tačka 3) Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09) bilo je propisano da se u z zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju podnosi, pored ostalog, dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, odnosno pravu korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu.

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj za pretvaranje tavanskog prostora u predmetnoj zgradi u stambeni prostor nije bilo potrebno pribavljanje pismene saglasnosti suvlasnika te nepokretnosti, budući da na njoj ne postoji režim susvojine. Podnositeljka ukazuje da je predmetnim ugovorom izričito predviđeno da će i novopodignuti tavan iznad izgrađenog stana na spratu pripasti u svojinu njoj i njenom su prugu kao kupcima, te da su 1979. godine u zemljišnim knjigama kao dva zemljišnoknjižna tela upisane dve samostalne, fizički potpuno odvojene celine. Po mišljenju podnositeljke, poništavanjem izdatog odobrenja za izgradnju u ponovljenom postupku povređeno joj je pravo na imovinu, jer je „bitno redukovano“ i ograničeno do te mere da svojinu ne može uživati u obimu u kome je stečena.

Ustavni sud je, polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, najpre konstatovao da je predmetnim ugovorom bilo predviđeno da podnositeljka ustavne žalbe i njen, sada pokojni, suprug kupuju potkrovlje sporne porodične zgrade s pravom da izgrade sprat u toj zgradi, da će taj sprat i novopodignuti tavan biti njihovo isključivo vlasništvo, te da će kupci izgraditi za sebe zaseban ulaz, električne i vodovodne instalacije i sanitarne uređaje, kao i zaseban strujomer i vodomer.

Imajući u vidu navedeno , Ustavni sud smatra da se u postupku koji je okončan osporenim aktom postavilo kao sporno pitanje da li je podnositeljka ustavne žalbe imala legitimno očekivanje da će na osnovu izdatog odobrenja za izgradnju izvršiti nadziđivanje i rekonstrukciju tavana, koji je podignut iznad stana izgrađenog na mestu ranije postojećeg tavana.

Ustavni sud najpre konstatuje da je u dosadašnjoj praksi primenjivao metodologiju Evropskog suda za ljudska prava, koju taj sud koristi prilikom ispitivanja povrede prava na imovinu iz člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, prema kome svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Kada razmatra da li je došlo do povrede prava na imovinu, Evropski sud prvo ispituje da li postoji imovinsko pravo (posed) koje spada u okvir ove odredbe, nakon toga razmatra da li je došlo do mešanja u taj posed i, konačno, ispituje prirodu tog mešanja. Taj sud je na stanovištu da su ograničenja imovine opravdana pod uslovima: 1) da su zakonita, tj. da su utvrđena zakonom, jer se tako obezbeđuje vladavina prava; 2) da su učinjena radi postizanja legitimnog cilja, odnosno u opštem ili javnom interesu; 3) da su proporcionalna, što znači da se pravo pojedinca na mirno uživanje imovine mora odmeriti sa opštim interesom, odnosno sa ciljevima koji se moraju ostvariti radi opšteg dobra, pri čemu se proporcionalnost neće ostvariti ako se pojedincu u pitanju nameće prekomeran teret.

5.1. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je u ovom ustavnosudskom postupku najpre ispitivao da li podnositeljka ustavne žalbe ima imovinu u smislu odredbe člana 58. stav 1. Ustava. Sud je u svojoj Odluci Už-8782/2015 od 11. januara 2018. godine konstatovao da je pravnosnažnim rešenjem nadležnog organa podnosiocima te ustavne žalbe odobrena izgradnja spornog objekta, te je ocenio da su podnosioci imali „legitimno očekivanje” da će na osnovu takve isprave izvršiti upis prava svojine, u skladu sa zakonom, jer se to očekivanje temeljilo na razumno opravdanom poverenju u pravnosnažni upravni akt. Ustavni sud je u tom predmetu zaključio da je navedeno legitimno očekivanje samo po sebi konstitutivno za vlasnički interes podnosilaca, te da oni imaju imovinu koja potpada pod jemstvo člana 58. stava 1. Ustava i da bi se mešanje države, izraženo kroz poništavanje građevinske dozvole, moralo podvesti pod faktično oduzimanje vlasništva.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da je Evropski sud za ljudska prava pojam „legitimnih očekivanja“ razmatrao, pored ostalih, u presudi Pine Valley Developments LTD i ostali protiv Irske, broj 12742/87 , od 29. novembra 1991. godin e, stav 51. Evropski sud je u toj presudi izrazio pravni stav da je „legitimno očekivanje” nastalo onda kad je dozvola za izgradnju izdata i da je ta dozvola, koju nadležna upravna tela više nisu mogla ukinuti ili na drugi način opozvati, činila sastavni deo imovine podnosioca .

U slučaju koji je predmet ispitivanja u ovom ustavnosudskom postupku zahtev podnositeljke ustavne žalbe za izdavanje odobrenja za izgradnju ocenjen je osnovanim, a rešenje kojim joj je to odobrenje izdato postalo je pravnosnažno. Polazeći od navedenih pravnih stanovišta Evropskog suda za ljudska prava , koje je u svojoj dosadašnjoj praksi i sam prihvatio, Ustavni sud ocenjuje da se u konkretnom slučaju „legitimno očekivanje“ podnositeljke temeljilo na razumno opravdanom poverenju u pravnosnažni upravni akt i da je, kao takvo, samo po sebi konstitutivno za vlasnički interes podnositeljke, pa je u konkretnom slučaju pravnosnažno odobrenje za izgradnju sastavni deo imovine podnositeljke koja uživa garancije člana 58. stav 1. Ustava.

5.2. Ustavni sud je dalje ispitivao da li je poništavanjem pravnosnažnog rešenja o odobrenju za izgradnju došlo do mešanja države u imovinu podnositeljke ustavne žalbe. Po oceni ovog suda , konkretan slučaj se nikako ne može podvesti pod de iure eksproprijaciju, ali, sve okolnosti upućuju na zaključak da je u konkretnom slučaju reč o de facto oduzimanju imovine podnositeljke u smislu njenog legitimnog očekivanja da će uslovi iz izdatog pravnosnažnog odob renja za izgradnju, koje je činilo sastavni deo njene imovine, bi ti ispunjeni. Sve dok nije doneto rešenje o poništavanju tog odobrenja u ponovljenom postupku, podnositeljka je bila ovlašćena da izvodi radove na rekonstrukciji i nadziđivanju spornog objekta, te se ne može smatrati da je neracionalno ili neodgovorno postupala preuzevši na sebe teret finansijskih obaveza s tim u vezi. Eventualna mogućnost da podnositeljka pokuša u upravnom postupku da izdejstvuje novu građevinsku dozvolu ne utiče na činjenicu da je ona izgubila prava i koristi koje su proizlazile iz one koju je dobila. Ovaj sud, s tim u vezi, ukazuje da predmetno odbrenje za izgradnju nije poništeno zbog nekompletne dokumentacije u vezi sa predmetnim radovima, već isključivo zbog nedostatka saglasnost i „suvlasnika“ spornog objekta, što znači da izdavanje nove dozvole ne zavisi od radnji koje je dužna da preduzme podnositeljka, već od postupanja trećih lica, koja su tokom ponovljenog postupka izdavanja odobrenja nedvosmisleno pokazala volju da svoju saglasnost uskrate. Po oceni ovog suda, nezavisno o d toga da li će posledica poništavanja pravnosnažnog odobrenja za izgradnju bi ti prinudno rušenje izvedenih radova po nalogu nadležnog organa, podnositeljka je tim rešenjem ostala bez imovine proistekle iz tog odobrenja, a izvedeni radovi se otada smatraju bespravnim. Saglasno navedenom, Ustavni sud zaključuje da se u konkretnom slučaju mešanje države, izraženo kroz poništavanje odobrenja za izgradnju u ponovljenom postupku, mora podvesti pod faktičko oduzimanje vlasništva podnositeljke ustavne žalbe .

5.3. Ustavni sud naglašava da mešanje u pravo na imovinu mora, pre svega, zadovoljiti zahtev zakonitosti, odnosno zakonom moraju biti

propisane pretpostavke pod kojima je, u skladu s Ustavom, dopušteno u upravnim ili sudskim postupcima odlučivati o oduzimanju vlasništva u konkretnim pravnim stvarima. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da se pravnosnažni upravni akt kojim se odobrava izvođenje određenih radova može staviti van snage u postupku po vanrednom pravnom sredstvu, u skladu sa zakonom i da to ne mora imati za posledicu povredu prava investitora na imovinu.

Ispitujući da li je, u konkretnom slučaju, oduzimanje imovine izvršeno u skladu sa zakonom, Ustavni sud je morao da oceni da li je nadležni organ u ponovljenom postupku primenom merodavnog materijalnog prava stavio van snage izdato odobrenje i odbio zahtev podnositeljke ustavne žalbe za izdavanje odobrenja za izgradnju .

Ustavni sud je imao u vidu da je predmetnim ugovorom V . F . prodala podnositeljki ustavne žalbe i njenom , sada pokojnom, suprugu potkrovlje sporne porodične zgrade i da je tim ugovorom bilo predviđeno:

- da kupci imaju pravo da izgrade o svom trošku sprat u toj zgradi, da će taj sprat i novopodignuti tavan biti njihovo isključivo vlasništvo, te da će kupci izgraditi za sebe zaseban ulaz, električne i vodovodne instalacije i sanitarne uređaje, kao i zaseban strujomer i vodomer;

- da će fasadu, krov, kanalizaciju, septičku jamu i ostale zajedničke objekte ugovorne strane održavati zajednički, u jednakim delovima;

- da kupci imaju pravo korišćenja zemljišta o čijoj su se površini i položaju ugovorne strane saglasile, a da će zajednički podići ogradu između prodavčevog i kupčevog dela zemljišta.

Ustavni sud dalje konstatuje da je na osnovu rešenja Četvrtog opštinskog suda u Beogradu Dn. 175/79 od 6. februara 1979. godine dozvoljen upis dograđenog sprata u predmetnoj zgradi kao posebnog zemljišno-knjižnog tela III, na zemljištu društvene svojine k.p. broj 1499/5 od 134 kv hv, u korist podnositeljke ustavne žalbe i njenog supruga sa po ½ dela. Istim rešenjem brisan je upis suvlasničkog udela podnositeljke i njenog supruga na delu zgrade upisanom kao zemljišno-knjižno telo II i dozvoljena uknjižba prava svojine u korist Vere Fest, kao isključivog sopstvenika tog zemljišno-knjižnog tela.

Prvostepeni organ je 8. novembra 2006. godine doneo rešenje kojim je podnositeljki ustavne žalbe odobrio nadziđivanje i rekonstrukciju predmetne zgrade, a zaključkom od 8. avgusta 2007. godine dozvolio je ponavljanje pravnosnažno okončanog postupka u toj pravnoj stvari. Postupak je ponovljen u delu koji se odnosi na pribavljanje overene saglasnosti J. M. i M. B, suvlasnika zemljišnoknjižnog tela II u toj zgradi, nakon čega je poništeno rešenje od 8. novembra 2006. godine i odbijen zahtev podnositeljke za izdavanje odobrenja za izgradnju. Drugostepeni organ je ocenio neosnovanim navode podnositeljke ustavne žalbe da je na sporni odnos trebalo primeniti isključivo Zakon o svojini na delovima zgrada iz 1965. godine, koji je važio u vreme zaključenja ugovora o kupoprodaji, ističući da se na rešavanje zahteva za izdavanje odobrenja za izgradnju primenjuju propisi koji su važili u vreme podnošenja zahteva. Upravni sud je u osporenoj presudi U. 17987/13 od 19. januara 2017. godine u svemu prihvatio razloge tuženog organa za odluku o žalbi podnositeljke, imajući u vidu da se u konkretnom slučaju radilo o promeni namene tavanskog prostora pretvaranjem istog u stambeni, zbog čega je bilo neophodno pribaviti pismenu saglasnost J. M. i M. B, kao „suvlasnika predmetne nepokretnosti“.

Razmatrajući da li je podnositeljki ustavne žalbe bila potrebna saglasnost J. M. i M. B, Ustavni sud je najpre konstatovao da su navedena lica suvlasnici na delu zgrade koji je rešenjem Četvrtog opštinskog suda u Beogradu Dn. 175/79 od 6. februara 1979. godine upisan kao zemljišno-knjižno telo II, a da se izdato odobrenje za rekonstrukciju i nadziđivanje odnosilo na deo zgrade upisan kao posebno zemljišno-knjižno telo III.

Po oceni Ustavnog suda, iz navedenih odredaba Zakona o svojini na delovima zgrada proizlazi: da d elovi porodične stambene zgrade koji služe samo nekim posebnim delovima zgrade, jesu zajednička nedeljiva svojina sopstvenika čijim posebnim delovima služe, iz čega dalje sledi da deo porodične stambene zgrade koji služi samo jednom posebnom delu zgrade jeste svojina sopstvenika tog posebnog dela zgrade; da su prava koja sopstvenik ima na građevinskoj parceli na kojoj je zgrada podignuta i na delu zgrade koji služi njegovom posebnom delu nedeljivo povezana sa njegovim posebnim delom zgrade, te se sve promene u pravima na ovom delu zgrade odnose i na ta prava; da se uzajamni odnosi sopstvenika koji proističu iz etažne svojine u jednoj zgradi, ako nisu određeni opštim uslovima, moraju odrediti ugovorom na osnovu koga sopstvenik posebnog dela prenosi na drugo lice svojinu na tom posebnom delu i da te odredbe ugovora imaju pravno dejstvo i prema kasnijim pribaviocima drugih posebnih delova iste zgrade; da pravni sledbenik sopstvenika posebnog dela zgrade stupa u prava i obaveze svog prethodnika koji su utvrđeni opštim uslovima ili ugovorom o uzajamnim odnosima.

Polazeći od sadržine predmetnog ugovora, Ustavni sud ocenjuje da su njime u potpunosti uređeni uzajamni odnosi sopstvenika koji proističu iz etažne svojine u spornoj porodičnoj stambenoj zgradi, u skladu sa tada važećim Zakonom o svojini na delovima zgrada. Ustavni sud je imao u vidu da su zaje dnički delovi zgrade oni delovi zgrade koji po položaju i nameni služe za korišćenje posebnih delova zg rade, odnosno zgradi kao celini – pored ostalog, tavanski prostor, podrum i druge prostorije namenjene zajedničkoj upotrebi vlasnika posebnih delova zgrade. U konkretnom slučaju, međutim, izgradnjom zasebnog ulaza i podizanjem ograde između prodavčevog zemljišta i zemljišta koje je pripalo kupcima fizički je onemogućeno prodavcu da koristi potkrovlje koje se nalazi isključivo iznad posebnog dela zgrade na kome su pravo vlasništva stekli kupci . Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da je predmetnim ugovorom precizirano koji delovi zgrade ostaju zajednički, te d a su se ugovorne strane saglasile da će novopodignuto potkrovlje pripasti u svojinu kupcima, Ustavni sud nalazi da se potkrovlje podignuto iznad dograđenog sprata ne može smatrati zajedničkim delom zgrade, jer služi isključivo tom posebnom delu zgrade.

Ustavni sud je, takođe, imao u vidu da su, n akon izgradnje sprata na mestu kupljenog potkrovlja, podnositeljka ustavne žalbe i njen pok. suprug rešenjem nadležnog zemljišnoknjižnog suda upisani kao suvlasnici na tom delu zgrade, kao posebnom zemljišno-knjižnom telu III, da je brisan upis njihovog suvlasničkog udela na delu zgrade upisanom kao zemljišno-knjižno telo II, na kome je V. F . upisana kao isključivi sopstvenik . S obzirom na to da je podnositeljka ustavne žalbe , nakon smrti supruga, postala isključivi vlasnik na delu zgrade upisanom kao zemljišno-knjižno telo III, a da su J. M. i M. B, kao pravni sledbenici prodavca iz predmetnog ugovora, suvlasnici na delu zgrade upisanom kao zemljišno-knjižno telo II, Ustavni sud nalazi da odredbe člana 15. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa o načinu na koji suvlasnici stvari preduzimaju poslove koji prelaze okvire redovnog upravljanja , nisu merodavne za odlučivanje o zahtevu podnositeljke za pretvaranje novopodignutog potkrovlja u stambeni prostor.

Ustavni sud konstatuje da se na rešavanje zahteva u upravnom postupku primenjuju propisi koji su važili u vreme podnošenja zahteva, ako prelaznim odredbama kasnije donetog zakona nije drugačije predviđeno. Ovaj sud, međutim, nalazi da se n avedeni princip odnosi na postupak odlučivanja o zahtevu, dokaze koji se moraju priložiti uz zahtev, uslove koji se moraju ispuniti i sl, ali ne može da utiče na prava koja su stečena na osnovu pravnog posla, u skladu sa ranije važećim propisima. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da se potkrovlje ne smatra posebnim delom zgrade, zbog čega podnositeljka ustavne žalbe nije mogla biti upisana kao nosilac prava svojine na potkrovlju koje je predmet pretvaranja u stambeni prostor, ali naglašava da je podnositeljka pravnosnažnošću odobrenja za izgradnju stekla legitimno očekivanje da će ostvariti prava koja proizlaze iz tog rešenja.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud nalazi da je , u konkretnom slučaju, poništavanje pravnosnažnog rešenja o odobrenju za rekonstrukciju i nadziđivanje sporne porodične zgrade predstavljalo mešanje u pravo podnositeljke ustavne žalbe na mirno uživanje imovine i da to mešanje nije izvršeno u skladu sa zakonom. Ustavni sud ističe da je u odlukama Už-6763/2011 od 30. januara 201 4. godine i Už-5971/2012 od 5. novembra 2015. godine ocenio da takav zaključak ne stvara potrebu da se utvrdi da li je postignuta pravična ravnoteža između potreba od opšteg interesa zajednice, sa jedne strane , i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca , sa druge strane, prihvatajući stanovište Evropskog suda za ljudska prava izraženo u pre sudi Iatridis protiv Grčke , broj 31107/96 od 25. marta 1999. godine, stav 58.

Ustavni sud je stoga , saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i utvrdio da je osporenom presudom Upravnog suda U. 17987/13 od 19. januara 2017. godine podnositeljki povređeno pravo na mirno uživanje imovine, zajemčeno članom 58. stav 1. Ustava, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju mogu otkloniti jedino poništavanjem presude Upravnog suda U. 17987/13 od 19. januara 2017. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak XXI-05 broj 351-1-310/2013 od 21. oktobra 2013. godine, pa je odlučio kao u tački 2. izreke.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Povreda prava na imovinu zbog poništaja odobrenja za izgradnju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti