Povreda prava na imovinu zbog pogrešne klasifikacije eksproprisanog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđuje povredu prava na imovinu i poništava presudu Upravnog suda. Pogrešno kvalifikovanje zemljišta kao poljoprivrednog umesto građevinskog u rešenju o eksproprijaciji onemogućava ostvarivanje naknade koja odgovara tržišnoj vrednosti, što predstavlja povredu Ustavom zajemčenog prava.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-181/2023
31.10.2024.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, Gordana Ajnšpiler Popović i dr Vladan Petrov, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ž. M. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 31. oktobra 2024. godine, doneo je O D L U K U 1. Usvaja se ustavna žalba Ž. M. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 26285/22 od 14. oktobra 2022. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na imovinu, zajemčeno članom 58. Ustava Republike Srbije. 2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 26285/22 od 14. oktobra 2022. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija broj 465-02-03549/2021-07 od 23. marta 2022. godine. O b r a z l o ž e nj e 1. Ž. M. iz Beograda podneo je Ustavnom sudu, 5. januara 2023. godine, preko punomoćnika B. B, advokata iz Beograda, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 26285/22 od 14. oktobra 2022. godine, zbog povrede prava na imovinu iz člana 58. stav 2. Ustava Republike Srbije. U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd broj I-465-61/21 od 1. aprila 2021. godine izvršena eksproprijacija poljoprivrednog zemljišta čiji je vlasnik bila S. M, u korist Republike Srbije, a za potrebe J. p. „P.“; da je podnosilac u žalbi izjavljenoj protiv tog rešenja istakao da je predmetno zemljište pogrešno kvalifikovano kao poljoprivredno, budući da se radi o gradskom građevinskom zemljištu; da je drugostepeni organ našao da ti navodi nisu od uticaja na drugačije odlučivanje, već mogu imati uticaja jedino prilikom određivanja naknade u posebnom postupku. Po mišljenju podnosioca ustavne žalbe, u konkretnom slučaju nema mesta pozivanju na načelo pouzdanja u podatke upisane u katastru nepokretnosti, s obzirom na izričitu odredbu člana 83. stav 2. Zakona o planiranju i izgradnji. Podnosilac se, takođe, poziva na Odluku Ustavnog suda Už-9026/2014 od 3. novembra 2016. godine i presude Upravnog suda kojima je uvažena tužba u istoj pravnoj situaciji. Prema navodima ustavne žalbe, neprihvatljiv je zaključak Upravnog suda da je navedena odluka Ustavnog suda doneta u bitno drugačijoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, jer su postupak eksproprijacije i postupak određivanja naknade za eksproprisano zemljište „u neraskidivoj pravnoj simbiozi“. Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud utvrdi povredu navedenog ustavnog prava i poništi osporeni akt. 2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje se zakonom. U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda. 3. Ustavni sud je, na osnovu uvida u osporeni akt i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari: Plan detaljne regulacije područja uz Vinogradsku ulicu, sa saobraćajnom vezom do autoputske obilaznice GO Novi Beograd i Surčin II faza objavljen je u „Službenom listu grada Beograda, broj 53/19 od 25. juna 2019. godine i stupio je na snagu 3. jula 2019. godine. Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd broj I-465-61/21 od 1. aprila 2021. godine eksproprisano je uz naknadu poljoprivredno zemljište označeno u rešenju, na kome je kao vlasnik upisana S.M. (majka podnosioca ustavne žalbe), u korist Republike Srbije, a za potrebe J. p. „P.“, radi izgradnje gradske magistralne saobraćajnice Novi Beograd – Surčin sa petljom „Surčin jug“, u skladu sa Planom detaljne regulacije područja uz Vinogradsku ulicu, sa saobraćajnom vezom do autoputske obilaznice GO Novi Beograd i Surčin II faza („Službeni list grada Beograda, broj 53/19), za koji je javni interes utvrđen rešenjem Vlade 05 broj 465-4296/2020-1 od 28. maja 2020. godine (tačka 1. dispozitiva). Istim rešenjem je određeno da će naknada za eksproprisano zemljište biti predmet posebnog postupka po pravnosnažnosti tog rešenja i obavezan korisnik eksproprijacije da podnese pismenu ponudu o obliku i visini naknade, u smislu odredbe člana 56. stav 2. Zakona o eksproprijaciji (tačka 2. dispozitiva). U obrazloženju predmetnog rešenja je navedeno da je uvidom u planski akt utvrđena namena nepokretnosti, da je uvidom u list nepokretnosti broj 811 KO Novi Beograd utvrđeno da su predmetne parcele poljoprivredno zemljište u privatnoj svojini i da su neosnovani navodi punomoćnika stranke da predmetno zemljište predstavlja gradsko građevinsko zemljište, jer je uvidom u zakonom propisanu dokumentaciju utvrđeno da se te parcele vode kao poljoprivredne. Prvostepeni organ je, polazeći od navedenog, ocenio da su ispunjeni uslovi predviđeni članom 7. Zakona o posebnim postupcima radi realizacije projekata izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju („Službeni glasnik RS“, broj 9/20). Ministarstvo finansija je rešenjem broj 465-02-03549/2021-07 od 23. marta 2022. godine odbilo žalbu podnosioca ustavne žalbe izjavljenu protiv predmetnog rešenja prvostepenog organa, pozivajući se na odredbu člana 31. tačka 2) Zakona o eksproprijaciji, prema kojoj predlog za eksproprijaciju sadrži označenje nepokretnosti, uz navođenje podataka iz katastra nepokretnosti i „rukovodeći se načelom pouzdanja“ propisanog članom 63. Zakona o državnom premeru i katastru. Drugostepeni organ je ocenio da se ne mogu prihvatiti navodi žalbe da se radi o građevinskom zemljištu, a ne o poljoprivrednom, zbog toga što je planskim aktom promenjena namena predmetnog zemljišta u građevinsko. Po oceni tog organa, vrsta zemljišta će biti od uticaja u postupku određivanja naknade za eksproprisane nepokretnosti, s obzirom na obavezu korisnika eksproprijacije predviđenu odredbom člana 31. tačka 7) Zakona o eksproprijaciji. Drugostepeni organ je, takođe, naveo sadržinu odredbe člana 15. stav 3. navedenog zakona, o davanju naknade za poljoprivredno zemljište koje je eksproprisano radi izgradnje linijskih infrastrukturnih objekata. Osporenom presudom Upravnog suda U. 26285/22 od 14. oktobra 2022. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv navedenog rešenja Ministarstva finansija. Upravni sud se u obrazloženju osporene presude pozvao, pored ostalog, na odredbe člana 83. stav 2. i člana 88. stav 9. Zakona o planiranju i izgradnji, deo navedenog planskog akta III, kojim je predmetna parcela predviđena za saobraćajnicu i deo planskog akta V, prema kome taj plan predstavlja osnov za formiranje građevinskih parcela javnih namena. Taj sud je odluku o odbijanju tužbe zasnovao na istim razlozima koji su navedeni u pobijanom konačnom rešenju, uz ocenu da se nesprovođenje promene namene zemljišta u katastru nepokretnosti može isticati u postupku utvrđivanja naknade za eksproprisano zemljište. 4. Odredbama člana 58. Ustava je utvrđeno: da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.); da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.). Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona: Odredbama Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik RS“, br. 53/95, „Službeni list SRJ“, broj 16/01, i „Službeni glasnik RS“, br. 23/01-Odluka SUS, 20/09, 55/13-Odluka US i 106/16-autentično tumačenje) propisano je: da se nepokretnosti mogu eksproprisati ili se svojina na njima može ograničiti samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 1.); da se u slučaju eksproprijacije poljoprivrednog zemljišta radi izgradnje linijskih infrastrukturnih objekata, naknada za to zemljište određuje davanjem u svojinu ranijem sopstveniku drugog odgovarajućeg poljoprivrednog zemljišta iste kulture i klase ili odgovarajuće vrednosti u istom mestu ili bližoj okolini (član 15. stav 3.); da ukoliko korisnik eksproprijacije nije u mogućnosti da ponudi drugo odgovarajuće poljoprivredno zemljište iz stava 3. ovog člana, naknada se određuje u novcu (član 15. stav 4.); da rešenje kojim se usvaja predlog za eksproprijaciju naročito sadrži (član 31.) – naznačenje nepokretnosti koja se ekspropriše, uz navođenje podataka iz katastra nepokretnosti (tačka 2)), obavezu korisnika eksproprijacije iz čl. 15. 16. i 19. ovog zakona (tačka 5)), obavezu korisnika eksproprijacije da u roku od 15 dana od dana pravosnažnosti rešenja o eksproprijaciji opštinskoj upravi podnese pismenu ponudu o obliku i visini naknade za eksproprisanu nepokretnost (tačka 7)); da se naknada za eksproprisano poljoprivredno zemljište i građevinsko zemljište određuje se u novcu prema tržišnoj ceni takvog zemljišta, ako zakonom nije drukčije propisano (član 42. stav 1.); da je posle pravosnažnosti rešenja o eksproprijaciji opštinska uprava dužna da odmah bez odlaganja zakaže i održi raspravu za sporazumno određivanje naknade za eksproprisanu nepokretnost i da je korisnik eksproprijacije dužan da organu iz stava 1. ovog člana podnese pismenu ponudu o obliku i visini naknade, te da organ iz stava 1. od upravnih i drugih organa i organizacija pribavlja obaveštenja o činjenicama koje mogu biti od značaja za sporazumno određivanje naknade (član 56.). Članom 63. Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15-Odluka US, 96/15, 47/17.autentično tumačenje, 113/17-dr.zakon, 27/18-dr.zakon, 41/18.dr.zakon i 9/20) propisano je da su podaci o nepokretnostima upisani u katastar nepokretnosti istiniti i pouzdani i niko ne može snositi štetne posledice zbog tog pouzdanja. Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/18-Odluka US, 50/13-Odluka US, 58/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19. 37/19-dr.zakon i 9/20) propisano je: da stupanjem na snagu planskog dokumenta kojim je promenjena namena zemljišta u građevinsko zemljište, vlasnici tog zemljišta stiču prava i obaveze propisane ovim zakonom i podzakonskim aktima donetim na osnovu zakona, bez obzira na činjenicu što organ nadležan za upis na nepokretnostima i pravima na njima nije sproveo promenu u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i prava (član 83. stav 2.); da kada se planskim dokumentom promeni namena poljoprivrednog i šumskog u građevinsko zemljište, organ nadležan za donošenje planskog dokumenta je dužan da u roku od 15 dana od dana stupanja na snagu tog dokumenta, organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra dostavi planski dokument koji sadrži popis katastarskih parcela kojima je promenjena namena ili opis granice planskog dokumenta sa popisom katastarskih parcela sa odgovarajućim grafičkim prikazom (član 88. stav 1.); da organ nadležan za poslove državnog premera i katastra u roku od 15 dana po dobijanju akta iz stava 1. ovog člana rešenjem provodi nastalu promenu (član 88. stav 2.); da od dana stupanja na snagu planskog dokumenta kojim je izvršena promena namene poljoprivrednog i šumskog zemljišta u građevinsko zemljište, vlasnik takvog zemljišta ostvaruje sva prava vlasnika na građevinskom zemljištu, u skladu sa ovim zakonom (član 88. stav 9.). Članom 109. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 83/18) predviđeno je da se odredbe drugih zakona kojima se na drugačiji način uređuju pitanja koja su predmet uređivanja ovog zakona neće primenjivati, osim zakona i propisa kojima se uređuje zaštita životne sredine. 5. Ispitujući navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na imovinu iz člana 58. Ustava, Ustavni sud je imao u vidu da je predmetnim rešenjem o eksproprijaciji oduzeto pravo svojine podnosioca, a da će naknada za eksproprisane nepokretnosti biti predmet posebnog postupka po pravnosnažnosti tog rešenja. Iz navedenog bi se moglo zaključiti da je zahtev za utvrđenje povrede prava na imovinu preuranjen, budući da osporeni akt ne sadrži iznos naknade, već predstavlja uslov za otpočinjanje postupka određivanja naknade. Ustavni sud, međutim, konstatuje da je u Odluci Už-9026/2014 od 3. novembra 2016. godine ocenio da suštinska materijalna pretpostavka za ostvarivanje naknade koja ne može biti niža od tržišne jeste tretiranje eksproprisanog zemljišta u skladu sa njegovim stvarnim statusom od strane organa koji vodi postupak eksproprijacije, jer oblik i visina naknade zavise od toga kako je zemljište označeno u rešenju o eksproprijaciji. Po nalaženju Ustavnog suda, u predmetnom upravnom sporu postavilo se kao sporno pitanje da li na osnovu označenog rešenja o eksproprijaciji podnosilac ustavne žalbe može da ostvari naknadu koja ne može biti niža od tržišne, imajući u vidu propust nadležnog organa da službi za katastar nepokretnosti dostavi planski dokument kojim je promenjena namena predmetnog zemljišta, radi sprovođenja nastale promene. U konkretnom slučaju, Planom detaljne regulacije područja uz Vinogradsku ulicu, sa saobraćajnom vezom do autoputske obilaznice GO Novi Beograd i Surčin II faza, koji je stupio na snagu 3. jula 2019. godine, predmetna katastarska parcela predviđena je za saobraćajnicu i na osnovu tog planskog dokumenta je trebalo sprovesti promenu namene zemljišta u katastru nepokretnosti. Navedena promena nije sprovedena do donošenja predmetnog rešenja o eksproprijaciji 1. aprila 2021. godine, a zemljište podnosioca ustavne žalbe eksproprisano je kao poljoprivredno zemljište, budući da je takav status imalo u katastru nepokretnosti. Po nalaženju Ustavnog suda, navedeno postupanje prvostepenog organa ne može biti opravdano primenom načela pouzdanja u podatke katastra nepokretnosti, budući da je merodavnim odredbama Zakona o planiranju i izgradnji izričito predviđeno da stupanjem na snagu planskog dokumenta kojim je promenjena namena zemljišta u građevinsko zemljište, vlasnik takvog zemljišta ostvaruje sva prava vlasnika na građevinskom zemljištu, bez obzira na činjenicu što nadležna služba za katastar nepokretnosti nije sprovela promenu namene tog zemljišta. Iz toga dalje sledi da je prvostepeni organ bio dužan da stvori pretpostavke za eksproprijaciju predmetnog zemljišta u skladu sa zakonom, posebno imajući u vidu da je podnosilac ustavne žalbe istakao da predmetno zemljište predstavlja građevinsko zemljište. Ustavni sud je konstatovao da je odluka drugostepenog organa o odbijanju žalbe podnosioca ustavne žalbe prevashodno zasnovana na oceni da je prvostepeni organ „bio dužan da podatke o nepokretnosti prepiše iz katastra nepokretnosti“ i da će vrsta zemljišta biti od uticaja u postupku određivanja naknade za eksproprisane nepokretnosti. Ustavni sud stoga nije posebno ispitivao prihvatljivost primene odredbe člana 15. stav 3. Zakona o eksproprijaciji, posebno imajući u vidu da su Zakonom o planiranju i izgradnji, kao posebnim zakonom, uređeni postupak promene namene zemljišta na osnovu planskog dokumenta i prava vlasnika poljoprivrednog zemljišta koje je promenilo namenu. U vezi sa pravnim stanovištem Upravnog suda da se nesprovođenje promene namene zemljišta u katastru nepokretnosti može isticati u postupku određivanja naknade za eksproprisanu nepokretnost, Ustavni sud je konstatovao da iz navedenih odredaba Zakona o eksproprijaciji proizlazi da se naknada za eksproprisano poljoprivredno zemljište određuje u novcu prema tržišnoj ceni takvog zemljišta, ukoliko korisnik eksproprijacije nije u mogućnosti da ponudi drugo odgovarajuće poljoprivredno zemljište. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da navedeno stanovište nije ustavnopravno prihvatljivo, s obzirom na to da se naknada za eksproprisano zemljište određuje na osnovu i u skladu sa rešenjem o eksproprijaciji. Pravnosnažnošću tog rešenja, vlasnik zemljišta je prekludiran u pravu da ukazuje na pravne nedostatke tog rešenja, pa i u pogledu statusa zemljišta koje mu je eksproprisano, iz čega sledi da nema pravnog osnova za određivanje naknade prema tržišnoj ceni građevinskog zemljišta ako je rešenjem nadležnog organa eksproprisano poljoprivredno zemljište. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud ocenjuje da je propust prvostepenog organa da stvori pretpostavke za eksproprijaciju predmetnog zemljišta podnosioca ustavne žalbe kao građevinskog, imao za posledicu zakonsku nemogućnost da u postupku određivanja naknade podnosilac ostvari naknadu prema tržišnoj ceni takvog zemljišta. Imajući u vidu da navedeni propust nije otklonjen u postupku po žalbi, ni u predmetnom upravnom sporu, Ustavni sud je utvrdio da je osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo podnosioca na imovinu iz člana 58. Ustava, te je ustavnu žalbu usvojio, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odlučujući kao u tački 1. izreke. 6. Ustavni sud je, imajući u vidu prirodu utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Upravnog suda U. 26285/22 od 14. oktobra 2022. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija broj 465-02-03549/2021-07 od 23. marta 2022. godine, pa je odlučio kao u tački 2. izreke. 7. Takođe, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da ovu odluku objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i građanskih sloboda. 8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci. PREDSEDNIK VEĆA Snežana Marković, s.r.

Povreda prava na imovinu zbog pogrešne klasifikacije eksproprisanog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti