Odluka Ustavnog suda o neosnovanosti ustavne žalbe u radnom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda u radnom sporu. Ocenjeno je da, uprkos formalnim nedostacima rešenja poslodavca, odluka drugostepenog suda nije proizvoljna, jer je poslodavac postupao u okvirima utvrđenim od strane nadležnog ministarstva.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ž. D. iz N. S, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. februara 2014. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Ž. D. protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 405/11 od 16. februara 2011. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Ž. D. iz N. S. je 21. aprila 2011. godine, preko punomoćnika M. R, advokata iz N. S, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 405/11 od 16. februara 2011. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na rad, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 60. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da je Apelacioni sud u Novom Sadu, kao žalbeni sud, preinačio presudu Osnovnog suda u Novom Sadu zbog navodno pogrešne primene materijalnog prava, dok u svojoj presudi uopšte nije primenio materijalno pravo; da je osporenom drugostepenom presudom priznata jača pravna snaga pismenu organa uprave, pod nazivom "broj priznatih radnika", u odnosu na zakon; da su osporena rešenja tužene zasnovana na odredbama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja koji je prestao da važi 11. septembra 2009. godine, a takođe i na Godišnjem programu poslovanja donetom na osnovu člana 24. Zakona o osnovnoj školi, koji je takođe prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja iz 2003. godine; da je Apelacioni sud u Novom Sadu konstatovao da su u postupku donošenja osporenih rešenja primenjeni zakoni koji su prestali da važe, ali da je, uprkos tome, zauzet stav da primena tih zakona ne čini rešenja nezakonitim, s obzirom na to da tužena nije postupala proizvoljno, već u skladu sa onim što joj je priznato od strane nadležnog ministarstva.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, poništi presudu Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 405/11 od 16. februara 2011. godine, naloži Apelacionom sudu u Novom Sadu da donese novu odluku o žalbi tužene izjavljenoj protiv presude Osnovnog suda u Novom Sadu P1. 1137/10 od 5. oktobra 2010. godine, prizna podnositeljki pravo na naknadu štete i odluku u ovom predmetu objavi u javnom glasilu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna s redstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu izvršenog uvida u osporenu presudu i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari.

Stavom I izreke p resude Osnovnog suda u Novom Sadu P1. 1137/10 od 5. oktobra 2010. godine usvojen je tužbeni zahtev tužilje Ž. D, ovde podnositeljke ustavne žalbe, pa su rešenje direktora tužene Osnovne škole "Nikola Tesla" iz Novog Sada broj B. 397/64/2 od 1. novembra 2009. godine, kojim je tužilja raspoređena na radno mesto nastavnika muzičke kulture, bez odeljenskog starešinstva, sa ukupnim nedeljnim zaduženjem od 60% i koeficijentom za obračun i isplatu zarade od 17,32 i rešenje Školskog odbora tužene škole broj 656 od 11. decembra 2009. godine, kojim je prigovor tužilje izjavljen protiv navedenog prvostepenog rešenja odbijen kao neosnovan, poništena kao nezakonita; stavom II izreke presude obavezana je tužena škola da tužilju rasporedi na rad sa punim radnim vremenom; stavom III izreke presude obavezana je tužena da tužilji na ime naknade štete zbog manje isplaćene neto zarade za period od 1. septembra 2009. godine do 30. septembra 2010. godine, isplati ukupan iznos od 125.914,42 dinara, sa pripadajućom zateznom kamatom; stavom IV izreke presude tužena je obavezana da kod Republičkog fonda za PIO – Filijala u Novom Sadu za tužilju obračuna i uplati razliku neisplaćenih doprinosa po osnovu rada sa punim radnim vremenom za period od 1. septembra 2009. godine do 30. septembra 2010. godine, kao i da nakon izvršene uplate doprinosa tužilji dostavi overene M4 obrasce. U obrazloženju prvostepene presude se, između ostalog, navodi: da je rešenje B. 397/64/2 od 1. novembra 2009. godine doneto na osnovu Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ("Službeni glasnik RS", br. 62/03, 64/03, 58/04 i 62/04), koji je prestao je da važi danom stupanja na snagu Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja objavljenog u "Službenom glasniku Republike Srbije", broj 72/09; da ni prvostepeno ni drugostepeno rešenje tužene škole ne sadrže razloge njihovog donošenja, između ostalog, zašto je prigovor tužilje odbijen i u čemu je neosnovan; da je Godišnji program rada tužene škole za školsku 2009/2010. godinu donet na osnovu člana 24. Zakona o osnovnoj školi, koji je prestao da važi na osnovu člana 174. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ("Službeni glasnik RS", broj 62/03); da se u tom programu navodi da je podela časova na nastavnike za školsku 2009/2010. godinu izvršena na sednicama nastavničkog veća škole održanim u junu i avgustu 2009. godine; da je uvidom u zapisnike sa navedenih sednica utvrđeno da nastavničko veće nije donosilo odluke o podeli časova i zaduženja na nastavnike, te da to ne može biti osnov za smanjenje radnog vremena nastavnika muzičke kulture; da je iz navedenih razloga sud poništio rešenja tužene od 1. novembra i 11. decembra 2009. godine i obavezao tuženu da tužilju rasporedi na rad sa punim radnim vremenom, uz isplatu razlike manje isplaćene neto zarade za period od 1. septembra 2009. godine do 30. septembra 2010. godine, u iznosima koje je utvrdio veštak.

Postupajući po žalbi tužene, Apelacioni sud u Novom Sadu je doneo osporenu presudu Gž1. 405/11 od 16. februara 2011. godine, kojom je žalbu usvojio i presudu Osnovnog suda u Novom Sadu P1. 1137/10 od 5. oktobra 2010. godine preinačio, tako što je tužbene zahteve tužilje u celini odbio kao neosnovane. U obrazloženju osporene drugostepene presude se, pored ostalog, navodi: da je drugostepeni sud ocenio žalbene navode tužene strane i našao da se njima osnovano ukazuje na okolnosti koje su od značaja za drugačije odlučivanje u ovoj pravnoj stvari, a koje je prvostepeni sud pravilno i potpuno utvrdio; da je prvostepeni sud utvrdio bitnu činjenicu, da je od strane nadležnog Ministarstva broj priznatih radnika za školsku 2009/2010. godinu 1,2 izvršilaca, odnosno 24 časa za nastavu muzičke kulture; da je u takvoj situaciji direktor tužene škole doneo rešenje od 1. novembra 2009. godine kojim tužilju raspoređuje na radno mesto nastavnika muzičke kulture, bez odeljenskog starešinstva, sa ukupnim nedeljnim zaduženjem 60%, po kom rešenju je tužilja dobila određena zaduženja, kako je to utvrdio prvostepeni sud; da je ovo rešenje potvrđeno od strane Školskog odbora; da je utvrđena i bitna činjenica da za muzičko postoji problem sa tehnološkim viškom, zbog čega se pristupilo bodovanju tužilje i drugog nastavnika muzičkog; da je u toj situaciji, a s obzirom na činjenicu da je tužena osnovna škola kojoj je Ministarstvo priznalo pravo na 1,2 izvršilaca, tužena mogla da se kreće jedino u tom okviru i da u skladu sa takvim utvrđenjem nadležnog ministarstva donese rešenje o zaduženju tužilje sa 60% rada, u okviru čedrdesetočasovne radne nedelje; da se iz tog razloga ne radi o proizvoljnom postupanju tužene; da je prvostepeni sud našao da su sporna rešenja doneta na osnovu zakona koji je bio van snage, da je godišnji program rada škole donet na osnovu člana Zakona o osnovnoj školi koji je prestao da važi, kao i da rešenja ne sadrže obrazloženja, ali da navedeni nedostaci ne čine rešenja nezakonitim, odnosno ne predstavljaju razlog za njihov poništaj, jer je tužena samo postupala u skladu sa onim što joj je priznato od strane nadležnog ministarstva; da drugostepeni sud nalazi da tužena kao poslodavac ne može biti obavezana da tužilju rasporedi na rad sa punim radnim vremenom, posebno iz razloga što je u pogledu raspoređivanja ograničena brojem koji utvrđuje nadležno ministarstvo.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pra vo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom; da svako ima pravo na slobodan izbor rada; da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta; da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se niko tih prava ne može odreći, da se ženama, omladini i invalidima omogućuje posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada, u skladu sa zakonom (član 60.).

Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ("Službeni glasnik RS", br. 62/03, 64/ 03, 58/04 i 62/04), koji je stupio na snagu 25. juna 2003. godine, a prestao da važi 11. septembra 2009. godine, bilo je propisano: da strukturu i raspored obaveza nastavnika, vaspitača i stručnog saradnika u okviru radne nedelje utvrđuje škola godišnjim programom rada, dok pedagošku normu svih oblika obrazovno-vaspitnog rada nastavnika, vaspitača i stručnog saradnika u okviru radne nedelje i godišnju normu, propisuje ministar (član 125. st. 2. i 4.); da n astavniku, vaspitaču i stručnom saradniku svake školske godine direktor rešenjem utvrđuje status u pogledu rada sa punim ili nepunim radnim vremenom, na osnovu programa obrazovanja i vaspitanja, godišnjeg programa rada i podele časova (član 126. stav 1.); da se s redstva za finansiranje delatnosti osnovnih i srednjih škola čiji je osnivač Republika, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave obezbeđuju u budžetu Republike i budžetu jedinice lokalne samouprave (član 141. stav 1.); da danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi, pored ostalog, odredba člana 24. Zakona o osnovnoj školi ("Službeni glasnik RS", br. 50/92, 53/93, 67/93, 48/94, 66/94 i 22/02) (član 174. tačka 1)).

Odredbom člana 24. Zakona o osnovnoj školi bilo je propisano da škola do 15. septembra donosi godišnji program rada kojim se utvrđuju vreme, mesto, način i nosioci ostvarivanja nastavnog plana i programa .

Odredbama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ("Službeni glasnik RS", broj 72/09), koji je počeo da se primenjuje 11. septembra 2009. godine, bilo je propisano: da se godišnjim planom rada utvrđuju vreme, mesto, način i nosioci ostvarivanja programa obrazovanja i vaspitanja, da godišnji plan rada ustanova donosi u skladu sa školskim kalendarom, razvojnim planom i predškolskim, školskim i vaspitnim programom, do 15. septembra (član 89.); da strukturu i raspored obaveza nastavnika, vaspitača i stručnog saradnika u okviru radne nedelje utvrđuje ustanova godišnjim planom rada, dok normu svih oblika neposrednog rada sa decom i učenicima i drugih oblika rada nastavnika, vaspitača i stručnog saradnika u okviru nedeljnog punog radnog vremena i na godišnjem nivou, kao i broj sati obrazovno-vaspitnog rada koji se dodatno može rasporediti na druge izvršioce, propisuje ministar (član 136. st. 2. i 4.); da nastavniku, vaspitaču i stručnom saradniku svake školske godine direktor rešenjem utvrđuje status u pogledu rada sa punim ili nepunim radnim vremenom, na osnovu programa obrazovanja i vaspitanja, godišnjeg plana rada i podele časova za izvođenje nastave i drugih oblika neposrednog obrazovno-vaspitnog rada sa učenicima ( dopunski, dodatni, individualizovani, pripremni rad i druge oblike rada, u skladu sa posebnim zakonom) (član 137. stav 1.); da se sredstva za finansiranje delatnosti ustanova čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, u skladu sa kriterijumima i standardima finansiranja ustanove koje propisuje ministar (član 156. st. 1. i 4.) ; da danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ("Službeni glasnik RS", br. 62/03, 64/ 03, 58/04 i 62/04) (član 184. stav 3.).

5. Ocenjujući razloge i navode ustavne žalbe sa stanovišta navedenih odredaba Ustava i zakona, Ustavni sud je ocenio da je potrebno ispitati da li je parnični postupak koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe u celini bio pravičan, te da li osporena presuda povređuj e ili uskraćuj e ustavna prava podnosi teljke.

Ustavni sud je pošao od toga da se i u osporenoj drugostepenoj presudi i u presudi prvostepenog suda utvrđuje da su rešenja organa upravljanja tužene škole (direktora i školskog odbora), koja su bila predmet osporavanja u parnici, zasnovana na Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja koji je prestao da važi, kao i na Godišnjem programu rada donetom na osnovu člana 24. Zakona o osnovnoj školi koji takođe nije važio u vreme donošenja rešenja. Prvostepeni i drugostepeni sud, takođe, saglasno konstatuju da ni prvostepeno, ni drugostepeno rešenje ne sadrže odgovarajuća obrazloženja. Prvostepeni sud je navedene formalne nedostatke osporenih rešenja uzeo kao odlučujuće argumente za usvajajuću odluku povodom tužbenog zahteva podnositeljke, dok za drugostepeni sud takvi nedostaci ne predstavljaju razlog za poništaj osporenih rešenja, sa osnovnim argumentom da je tužena škola ustanova u oblasti obrazovanja, čije je poslovanje uređeno zakonom i odgovarajućim podzakonskim aktima, koje prevashodno donosi nadležni ministar.

Po shvatanju Ustavnog suda, u situaciji u kojoj se odlučuje o nečijem radnopravnom statusu, primena propisa koji su prestali da važe svakako može biti u suprotnosti sa načelom pravne sigurnosti. Naime, kad organ koji je nadležan da odlučuje o nečijem pravu, obavezi ili zakonom zasnovanom interesu, svoje postupanje i odluke utemelji na propisima koji se nisu mogli primeniti, a priori se mogu dovesti u pitanje i zakonitost i legitimnost preduzetih radnji i donetih odluka. Ustavni sud konstatuje da prvostepeni sud svoju presudu zasniva upravo na pomenutoj tezi, da primena samo onih propisa koji su se u određenoj pravnoj situaciji zaista mogli i primeniti garantuje pravnu sigurnost, a da svako drugačije postupanje zahteva odgovarajuću pravnu sankciju, kakva je, u konkretnom slučaju, poništaj osporenih rešenja i njihovo uklanjanje iz pravnog poretka. Pored navedenog, prvostepeni sud jednako insistira i na tome da odluka kojom se odlučuje o nečijem pravu, obavezi ili zakonom zasnovanom interesu mora sadržati i razloge kojima se njen donosilac rukovodio prilikom donošenja. U konkretnom slučaju, nesporno je da osporena rešenja ne sadrže obrazloženja, te da se iz njihove sadržine ne mogu utvrditi razlozi koji su uticali na organe upravljanja tužene škole da podnositeljki procentualno umanje radno angažovanje. S tim u vezi, prvostepeni sud je mišljenja da jedina sankcija koja može otkloniti štetne posledice i drugog propusta nadležnih organa jeste poništaj osporenih rešenja.

Međutim, Ustavni sud je, prilikom odlučivanja o ustavnoj žalbi, imao u vidu sledeće: da je Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja iz 2003. godine, na kome su zasnovana osporena rešenja, prestao da važi 11. septembra 2009. godine; da je po Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, koji je navedenog dana počeo da se primenjuje, godišnji plan rada tužene škole za školsku 2009/2010. godine morao da bude usvojen najkasnije do 15. septembra 2009. godine, odnosno četiri dana nakon početka primene tog zakona; da je tužena škola sve ili većinu neophodnih priprema za početak nove školske godine morala da obavi pre 1. septembra 2009. godine, kada je školska godina zvanično počela, odnosno u periodu kada se još uvek primenjivao Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja iz 2003. godine; da je odredbama člana 24. Zakona o osnovnoj školi, koji je prestao da se primenjuje 25. juna 2003. godine i člana 89. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, koji je počeo da se primenjuje 11. septembra 2009. godine, na gotovo identičan način bila utvrđena obaveza obrazovne ustanove da do 15. septembra usvoji godišnji plan, odnosno program rada; da je tužena škola ustanova čije se finansiranje pretežno obezbeđuje u budžetu Republike Srbije, po kriterijumima i standardima koje propisuje ministar ; da je nadležni ministar, takođe, zadužen i za utvrđivanje normi nastavnika, vaspitača i stručnog saradnika u okviru nedeljnog punog radnog vremena i na godišnjem nivou ; da je bitno slična regulativa bila sadržana i u Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja iz 2003. godine.

Uzimajući u obzir napred izneto, Ustavni sud je mišljenja da formalni nedostaci kojima su osporena rešenja bila zahvaćena nisu bili dovoljan razlog da se naredi njihov poništaj. Naime, Ministarstvo prosvete je preko Školske uprave u N. S, u skladu sa zakonskim ovlašćenjima, za školsku 2009/2010. godinu odredilo ukupnu normu nastavnika muzičke kulture u tuženoj školi. Godišnji plan rada tužene škole neizostavno je morao biti usklađen sa obavezujućim nalozima nadležnog ministarstva, te je ukupna norma od 120% za nastavnika muzičke kulture (1,2 izvršilaca) podeljena na dvoje zaposlenih, što je ishodovalo procenat radnog angažovanja podnositeljke za ovu školsku godinu u visini od 60%. S tim u vezi, i pored formalnih nedostataka u osporenim rešenjima, Ustavni sud nalazi da bi pravne posledice bile identične i da su se organi upravljanja tužene škole u svojim rešenjima pozvali na važeći zakon, kao i da su osporena rešenja na adekvatan način obrazložili. Ovakav stav Ustavnog suda zasniva se na činjenici da je tužena škola ustanova u oblasti obrazovanja, čije su poslovanje i način finansiranja detaljno uređeni zakonom i odgovarajućim podzakonskim aktima koje donosi nadležni ministar. Po shvatanju Ustavnog suda, tužena škola se u konkretnom slučaju kretala u granicama koje su za navedenu školsku godinu bile utvrđene zakonom i odgovarajućim aktom nadležnog ministra, iz kog razloga svako drugačije postupanje, a samim tim i utvrđenje većeg procenta radnog angažovanja za podnositeljku, nije bilo moguće. S tim u vezi, drugostepeni sud je, po oceni Ustavnog suda, izveo ustavnopravno prihvatljiv zaključak da tužena škola, kao poslodavac, nije mogla biti obavezana da tužilju rasporedi na rad sa punim radnim vremenom, posebno iz razloga što je u pogledu raspoređivanja bila ograničena brojem koji je utvrdilo nadležno ministarstvo. Pored toga, ispitujući da li je postupak koji je vodila podnositeljka ustavne žalbe u celini bio pravičan sa stanovišta prava iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud nije mogao da zanemari ni činjenicu da su do donošenja akta koji je bio predmet raspravljanja pred sudom na istom radnom mestu radila dva izvršioca sa punim radnim vremenom (100% fonda časova), te da bi nakon smanjenja ukupne norme od strane nadležnog ministarstva, a u okviru koje je, kao što je rečeno, tužena škola bila obavezna da postupa, novoustanovljena norma fonda časova podjednako – sa po 60% bila podeljena između ista dva izvršioca (nastavnika).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporenom presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 405/11 od 16. februara 2011. godine nisu povređena prava podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje i na rad, zajemčena odredbama člana 32. stav 1. i člana 60. Ustava, pa je saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US) , ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u izreci .

6. Imajući u vidu napred izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.