Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravno sredstvo

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na pravno sredstvo. Poništeno je rešenje Upravnog suda kojim je tužba odbačena, jer je sud pogrešno ocenio da osporeni akt nije upravni akt, čime je podnosiocu uskraćena sudska zaštita.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi privrednog društva „T.“ d.o.o. iz K, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. oktobra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba privrednog društva „T.“ d.o.o. i utvrđuje da je podnosiocu ustavne žalbe rešenjem Upravnog suda U. 3187/10 od 19. novembra 2010. godine povređeno pravo na pravno sredstvo, zajemčeno članom 36. stav 2. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se rešenje Upravnog suda U. 3187/10 od 19. novembra 2010. godine i određuje se da Upravni sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe izjavljenoj protiv rešenja Ministarstva za infrastrukturu – Raški upravni okrug sa sedištem u Kraljevu broj 918-335-353-19/2007-04 od 5. februara 2008. godine.

3. Odbacuje se ustavna žalba privrednog društva „T.“ d.o.o. protiv rešenja Ministarstva za infrastrukturu – Raški upravni okrug sa sedištem u Kraljevu broj 918-335-353-19/2007-04 od 5. februara 2008. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Privredno društvo „T.“ d.o.o. iz K, preko punomoćnika M. S. iz K, podnelo je 15. januara 2011. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv akata navedenih u izreci, zbog povrede prava i načela iz člana 21. st. 1, 2. i 3. Ustava Republike Srbije, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava, kao i zbog povrede člana 198. stav 2. Ustava.

Podnosilac u ustavnoj žalbi najpre detaljno obrazlaže na čemu zasniva tvrdnje da Odeljenje za urbanizam, građevinarstvo i stambeno-komunalne delatnosti Opštinske uprave opštine Kraljevo nije postupalo jednako prema svim podnosiocima zahteva za izdavanje akta o urbanističkim uslovima i odobrenja za izgradnju objekta koji su bili u istoj situaciji.

Podnosilac ustavne žalbe dalje navodi da mu je obaveštenjem tog Odeljenja od 2. avgusta 2007. godine „naložena obaveza“ izrade urbanističkog projekta, u cilju nastavka postupka za izdavanje akta o urbanističkim uslovima za izgradnju stambeno-poslovnog objekta i da, po njegovom mišljenju, kada organi lokalne samouprave nalože strankama izvršenje određene obaveze, „kao prethodnog pitanja“, u postupku rešavanja po njihovom zahtevu, takva odluka mora podleći preispitivanju suda u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.

Povredu prava na pravno sredstvo podnosilac obrazlaže time da je osporeno drugostepeno rešenje sadržalo pouku da se protiv tog rešenja može pokrenuti upravni spor, a da je Upravni sud osporenim rešenjem odbacio tužbu ponosioca, iz razloga što se osporena odluka upravnog organa doneta po žalbi ne može smatrati upravnim aktom u smislu člana 6. Zakona o upravnim sporovima.

Prema navodima ustavne žalbe, Upravni sud je posle tri godine doneo odluku da je tužba nedozvoljena, a u ovom periodu je podnosilac bio onemogućen da iskoristi „redovne puteve pravne zaštite i zbog toga pretrpeo štetne posledice u vidu neostvarivanja prava građenja na svojim parcelama po osnovu pravovremeno pokrenutih postupaka pred upravnim organima“. Takođe se ističe da je u međuvremenu došlo do promene zakonskih i drugih propisa kojima se reguliše oblast građenja objekata, tako da se postupak izdavanja odobrenja za izgradnju sada ne može nastaviti po propisima koji su važili 2004. godine.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud poništi osporene akte, utvrdi povredu označenih prava i odredi da se „uklone štetne posledice u postupku izdavanja Akta o urbanističkim uslovima i rešenja o odobrenju za izgradnju u predmetu broj 353-79/2004-06 Odeljenja za urbanizam, građevinarstvo i stambeno komunalne delatnosti Opštinske uprave opštine Kraljevo“, kao i da utvrdi pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporene pojedinačne akte i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Rešenjem Odeljenja za urbanizam, građevinarstvo i stambeno-komunalne delatnosti Opštinske uprave opštine Kraljevo broj 353-79/04-6 od 21. septembra 2007. godine odbijen je prigovor privrednog društva „T.“ d.o.o. (ovde podnosilac ustavne žalbe) izjavljen protiv obaveštenja Odeljenja za urbanizam, građevinarstvo i stambeno-komunalne delatnosti Opštinske uprave opštine Kraljevo (dalje u tekstu: Odeljenje) broj 353-79/2007-V od 2. avgusta 2007. godine. Prvostepeni organ je u obrazloženju rešenja, pored ostalog, naveo: da je aktom o urbanističkim uslovima za izgradnju stambeno-poslovnog objekta na katastarskim parcelama br. …, … i …, KO K, broj 353-79/2004-6 od 20. novembra 2006. godine, zamenjen ranije izdati akt o urbanističkim uslovima iz 2004. godine; da je podnosilac izjavio prigovor protiv novog akta, koji je odbijen rešenjem od 10. januara 2007. godine i da je u postupku po žalbi podnosioca navedeno rešenje poništeno; da su u ponovnom postupku, u skladu sa primedbama drugostepenog organa, ponovo razmotreni spisi predmeta i da je, u rešavanju ove upravne stvari, obaveštenjem Odeljenja 353-79/2004-6 od 2. avgusta 2007. godine izvešten podnosilac o tome da je za pozitivno rešenje predmetnog zahteva neophodno da se od navedenih katastarskih parcela formira građevinska parcela, kako bi se stekli uslovi za tačno određivanje urbanističkih parametara za planiranu izgradnju. Prvostepeni organ je, iz sadržine podnetog prigovora, ocenio da je zahtev podnosioca usmeren na produžetak važenja izdatog akta o urbanističkim uslovima iz 2004. godine, te je ocenio da za to nema osnova iz razloga što je „naložen poništaj istog,... pa kako izdati akt nije važeći, nastavljen je postupak izdavanja novog dokumenta za izgradnju“.

Osporenim rešenjem Ministarstva za infrastrukturu – Raški upravni okrug sa sedištem u Kraljevu broj 918-335-353-19/2007-04 od 5. februara 2008. godine odbijena je žalba koju je podnosilac ustavne žalbe izjavio protiv navedenog rešenja Odeljenja.

Osporenim rešenjem Upravnog suda U. 3187/10 od 19. novembra 2010. godine odbačena je kao nedozvoljena tužba podnosioca ustavne žalbe izjavljena protiv navedenog osporenog rešenja Ministarstva za infrastrukturu. Upravni sud je u obrazloženju osporenog rešenja, polazeći od odredbe člana 6. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), našao da tužba nije dozvoljena, te je, saglasno odredbi člana 28. stav 1. tačka 2) istog zakona, odbacio tužbu, jer je utvrdio da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt. Upravni sud je konstatovao da tužilac osporava rešenje tuženog organa o odbijanju žalbe izjavljene protiv rešenja prvostepenog organa, kojim je odbijen prigovor izjavljen protiv obaveštenja Odeljenja broj 353-79/2007-V od 2. avgusta 2007. godine. Taj sud je ocenio da se navedenim obaveštenjem ne odlučuje o pojedinačnom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica u kakvoj upravnoj stvari, već se obaveštava stranka da, pre donošenja odluke o zahtevu za izdavanje akta o urbanističkim uslovima za izgradnju stambeno-poslovnog objekta mora izvršiti preparcelaciju predmetnih katastarskih parcela i u cilju formiranja građevinske parcele uraditi urbanistički projekat, sve u smislu člana 61. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik PC“, broj 47/03). Upravni sud je, polazeći od navedenog, ocenio da se ni osporeno rešenje tuženog organa ne može smatrati upravnim aktom, u smislu citiranog člana 6. Zakona o upravnim sporovima.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1, 2. i 3.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36); da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198. stav 2.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom sporu od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbom člana 192. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01) propisano je da na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku, organ nadležan za rešavanje donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka.

Odredbama Zakona o upravnim sporovima («Službeni list SRJ», broj 49/96), čija su se pravila postupka primenjivala u predmetnom upravnom sporu, bilo je propisano: da se upravni spor može voditi samo protiv upravnog akta, a da je upravni akt, u smislu ovog zakona, akt kojim državni organ i preduzeće ili druga organizacija u vršenju javnih ovlašćenja rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog lica ili pravnog lica ili druge stranke u upravnoj stvari (član 6.); da se upravni spor može pokrenuti protiv upravnog akta koji je donesen u drugom stepenu (član 7.); da će sud rešenjem odbaciti tužbu ako utvrdi da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt (član 28. stav 1. tačka 2)).

Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 47/03 i 34/06) bilo je propisano da se protiv akta o urbanističkim uslovima može podneti prigovor u roku od 15 dana od dana njegovog izdavanja, da o prigovoru odlučuje rešenjem organ koji je izdao akt o urbanističkim uslovima i da se protiv tog rešenja može izjaviti žalba (član 59a).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je osporeno rešenje Ministarstva za infrastrukturu moralo biti preispitano od strane nadležnog suda, posebno imajući u vidu da je sadržalo pouku da se protiv tog rešenja može pokrenuti upravni spor i činjenicu da su u predmetnom upravnom postupku podnosiocu nametnute dodatne obaveze.

Ustavni sud je, polazeći od ovih navoda ustavne žalbe, ocenio da se ustavnom žalbom u suštini ukazuje na povredu prava na pravno sredstvo, zajemčeno članom 36. stav 2. Ustava, jer usled odbacivanja njegove tužbe od strane Upravnog suda nije ispitana zakonitost osporenog rešenja Ministarstva za infrastrukturu.

Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog ustavnog prava, Ustavni sud je najpre konstatovao da se protiv akta o urbanističkim uslovima, saglasno tada važećem zakonu, mogao podneti prigovor organu koji je izdao taj akt i da se o navedenom prigovoru odlučivalo rešenjem protiv koga je bila dozvoljena žalba. Ustavni sud, takođe, konstatuje da se upravnim aktom rešava o određenom pravu ili obavezi stranke u upravnoj stvari, da o tome nadležni organ odlučuje rešenjem i da se upravni spor može voditi protiv upravnog akta donetog u drugom stepenu.

Na osnovu činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud je utvrdio: da je aktom o urbanističkim uslovima koji je Odeljenje izdalo 2006. godine zamenjen ranije izdati akt o urbanističkim uslovima; da je o prigovoru podnosioca ustavne žalbe odlučeno rešenjem, koje je drugostepeni organ poništio; da je prvostepeni organ „u rešavanju predmetne upravne stvari“, aktom od 2. avgusta 2007. godine obavestio podnosioca da je „za pozitivno rešavanje njegovog zahteva“ potrebno da uradi urbanistički projekat za preparcelaciju spornih katastarskih parcela; da je podnosilac ustavne žalbe protiv navedenog akta izjavio prigovor, o kome je prvostepeni organ odlučio rešenjem od 21. septembra 2007. godine.

Ustavni sud je, polazeći od sadržine osporenog rešenja Upravnog suda, utvrdio da se razlog za ocenu tog suda o nedozvoljenosti podnete tužbe, zasniva na tome da obaveštenjem Odeljenja od 2. avgusta 2007. godine nije odlučeno o pojedinačnom pravu ili obavezi nekog lica u upravnoj stvari, iz čega, po oceni toga suda, sledi da se ni akti doneti u daljem postupku odlučivanja o pravnim sredstvima, pa ni osporeno rešenje Ministarstva za infrastrukturu, ne može smatrati upravnim aktom.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud nalazi da je Upravni sud osporenim rešenjem odbacio tužbu podnosioca ustavne žalbe u situaciji kada je o njoj morao meritorno da odlučuje. Po oceni Ustavnog suda, iz sadržine rešenja Odeljenja od 21. septembra 2007. godine proizlazi da je njime u suštini u ponovnom postupku odlučeno o prigovoru podnosioca ustavne žalbe izjavljenom protiv akta o urbanističkim uslovima izdatog 2006. godine. S obzirom na to da je navedeno rešenje doneto na osnovu odredbe Zakona o opštem upravnom postupku kojom se odlučuje o upravnoj stvari koja je predmet upravnog postupka i, prema navodima samog donosioca akta, u rešavanju upravne stvari, njime se odlučujuće i neposredno utiče na prava podnosioca ustavne žalbe u postupku izdavanja akta o urbanističkim uslovima, iz čega sledi da navedeno rešenje prvostepenog organa predstavlja upravni akt. Kako je osporenim rešenjem Ministarstva za infrastrukturu odbijena žalba izjavljena protiv tog rešenja, Ustavni sud ocenjuje da navedeno drugostepeno rešenje predstavlja upravni akt protiv koga se mogao voditi upravni spor.

S obzirom na izneto, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim rešenjem Upravnog suda U. 3187/10 od 19. novembra 2010. godine, u situaciji kada je tužba odbačena, iako je o njoj trebalo meritorno odlučivati, suštinski povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravno sredstvo, zajemčeno članom 36. stav 2. Ustava. Naime, Ustavni sud je stanovišta da se pravo na žalbu, odnosno drugo pravno sredstvo ne iscrpljuje u strogo formalnopravnom smislu kroz mogućnost njihovog izjavljivanja, već podrazumeva delotvornu pravnu zaštitu, odnosno da nadležan sud oceni sve relevantne navode tužbe i pravično raspravi i odluči o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe. Stoga je Ustavni sud ustavnu žalbu u ovom delu usvojio, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, te je odlučio kao u tački 1. izreke.

Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice učinjene povrede prava mogu otkloniti jedino poništajem osporenog rešenja, kako bi u ponovnom postupku Upravni sud doneo novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), odlučio kao u tački 2. izreke.

6. Ocenjujući navode ustavne žalbe o povredi načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, Ustavni sud je ocenio da nema osnova za tvrdnje da je osporenom presudom podnosilac ustavne žalbe na bilo koji način dikriminisan zbog nekog ličnog svojstva, niti su pruženi relevantni dokazi u tom smislu, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda principa zabrane diskriminacije. U vezi sa istaknutom povredom prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenog članom 36. stav 1. Ustava, Ustavni sud ocenjuje da podnosilac povredu navedenog ustavnog prava zasniva na tvrdnji da je bio u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji kao R.V. i druga lica kojima je izdato odobrenje za izgradnju objekta, ali da o njegovom zahtevu još nije pravnosnažno odlučeno, jer je oglašen ništavim akt o urbanističkim uslovima koji je nadležni organ izdao 2004. godine. Ustavni sud, takođe, ukazuje da povreda prava iz člana 36. stav 1. Ustava može nastati kao posledica postupanja nadležnih organa u poslednjoj instanci, zbog čega nije razmatrao da li postoji identitet činjeničnog i pravnog osnova u postupcima na koje podnosilac ukazuje i onom u kome se odlučuje o njegovom zahtevu za izdavanje odobrenja za izgradnju objekta. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

7. S obzirom na to da će Upravni sud tek zauzeti pravni stav o osnovanosti tužbe podnosioca ustavne žalbe, tj. ispitati da li je osporenim rešenjem Ministarstva za infrastrukturu povređen zakon na štetu podnosioca, Ustavni sud smatra da je ustavna žalba u delu kojim se osporava rešenje Ministarstva za infrastrukturu – Raški upravni okrug sa sedištem u Kraljevu broj 918-335-353-19/2007-04 od 5. februara 2008. godine preuranjena, zbog čega je ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavom sudu, u ovom delu odbacio, kao u tački 3. izreke

Ustavni sud nije razmatrao zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu nematerijalne štete zbog „neostvarivanja prava građenja na svojim parcelama po osnovu pravovremeno pokrenutih postupaka pred upravnim organima“, jer je prethodno ocenio da se štetne posledice učinjene povrede prava mogu otkloniti poništajem osporenog rešenja Upravnog suda.

Polazeći od svog stava prema kojem se blagovremenost naknadnog podneska u kojem se ističe novi zahtev o kome Ustavni sud treba da odluči, po pravilu, vezuje za datum tog predaje tog podneska, a imajući u vidu da je podnosilac zahtev za naknadu materijalne štete istakao tek u dopuni ustavne žalbe od 5. februara 2013. godine, Ustavni sud je ocenio da je ovaj zahtev neblagovremen, budući da je podnet nakon proteka roka propisanog članom 84. stav 1. Ustava. Stoga je, Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu kao neblagovremenu u delu u kojem je istaknut zahtev za naknadu materijalne štete, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08, 76/11 i 18/13 – Odluka US), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravno sredstvo

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti