Povreda prava na suđenje u razumnom roku u postupku vraćanja zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za vraćanje zemljišta koji traje preko 30 godina. Sud je naglasio da je prevashodnu odgovornost za odugovlačenje snosila nadležna komisija zbog dugih perioda neaktivnosti.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Milan Škulić, č lanovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. M . iz Požege , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 24. marta 202 2. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Požega u predmetu broj 462- 37/91 povređeno pravo podnosi oca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. M . iz P ožege podneo je Ustavnom sudu, 4. januara 2018. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku , garantovanog odredbama člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i člana 6. Evropske konvencije za zaštitu lj udskih prava i osnovnih sloboda, kao i prava na imovinu, zajemčenog odredbama člana 58. Ustava, u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Požega u predmetu broj 462-37/91.

U ustavnoj žalbi se navodi da je rešenjem Ministarstva finansija i ekonomije od 10. februara 2004. godine poništeno rešenje prvostepenog organa o zahtevu podnosioca za vraćanje zemljišta , ali da u ponovnom postupku nije doneta nova odluka do podnošenja ustavne žalbe, uprkos urgencijama.

Prema navodima ustavne žalbe, navedenom radnjom prvostepenog organa podnosiocu su povređena označena prava, jer nakon poništavanja rešenja postupak traje 14 godina, u kom periodu podnosilac ne može da koristi predmetno zemljište

Ustavnom žalbom je traženo da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava, naloži nadležnim organima da okončaju predmetni postupak u najkraćem roku i utvrdi pravo podnosiocu na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.500 evra u dinarskoj protivvrednosti .

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , uvidom u spise predmeta Komisije za vraćanje zemljišta opštine Požega broj 462-37/91, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

V. M . (podnosilac ustavne žalbe) i M .M. podneli su 8. aprila 1991. godine Komisiji za vraćanje zemljišta opštine Požega (dalje u tekstu: Komisija) zahtev za vraćanje zemljišta oduzetog od njihovog pravnog prethodnika.

Na usmenoj raspravi održanoj 26. juna 1991. godine utvrđeno je da je sporno zemljište iz Poljoprivrednog zemljišnog fonda preneto na korišćenje Z. z . „M .“ iz Gorobilja, ali da više nije u posedu te zadruge.

Rešenjem Komisije od 2. avgusta 1991. godine utvrđeno je da je osnovan predmetni zahtev, ali da nisu ispunjeni uslovi za vraćanje jednog dela oduzetog zemljišta, dok se u pogledu preostalog zemljišta stranke upućuju na parnicu radi utvrđenja prava svojine.

Rešenjem Ministarstva finansija od 27. decembra 1991. godine poništeno je navedeno rešenje prvostepenog organa i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak, kako bi se pravnom licu koje je otuđilo zemljište iz društvene svojine omogućilo učešće u postupku i utvrdile činjenice od značaja za odlučivanje.

Komisija je u ponovnom postupku donela rešenje 1. aprila 1993. godine, kojim je utvrdila podnosiocima zahteva pravo na naknadu u vidu drugog odgovarajućeg zemljišta. Navedeno rešenje je drugostepeni organ poništio rešenjem od 15. juna 1995. godine i predmet vratio na ponovno odlučivanje, radi utvđenja da li je zemljište koje je podnosiocima zahteva ponuđeno u svemu odgovarajuće.

Na usmenoj raspravi održanoj 5. septembra 2003. godine podnosioci zahteva su istakli da isključivo traže da im se u svojinu vrati oduzeto zemljište i ne prihvataju bilo kakvu naknadu za to zemljište.

Rešenjem Komisije od 6. novembra 2003. godine utvrđeno je da je predmetni zahtev osnovan i da nisu ispunjeni uslovi za vraćanje oduzetog zemljišta, pri čemu rešenjem nije utvrđeno pravo na naknadu za to zemljište.

Drugostepeni organ je rešenjem od 10. februara 2004. godine poništio i novodoneto rešenje Komisije, kako bi se postupilo po ranije datim nalozima i donela odluka u skladu sa odredbama zakona koj e uređuju pitanje naknad e za oduzeto zemljište.

Ministarstvo finansija je u dopisu upućenom načelniku opštinske uprave Požega 3. aprila 2015. godine, povodom predstavke podnosioca ustavne žalbe, istaklo da je neophodno da ta opština formira komisiju koja će okončati predmete iz oblasti vraćanja zemljišta. U dopisu kojim je Opštinska uprava požega odgovorila Ministarstvu finansija je navedeno da je nakon donošenja rešenja tog ministarstva od 10. februara 2004. godine Komisija podnela ostavku, a nova komisija je imenovana 14. aprila 2011. godine, „ali nije u dovoljnoj meri aktivna“ u radu na rešavanju zahteva za vraćanje zemljišta, te da je u konkretnom slučaju problem što podnosioci zahteva ne prihvataju ni drugo odgovarajuće zemljište, niti novčanu naknadu.

Komisija je dopisom od 7. novembra 2016. godine zatražila od Službe za katastar nepokretnosti Požega izveštaj o kretanju parcela koje su predmet zahteva podnosioca ustavne žalbe i M.M.

Zaključkom Komisije od 18. aprila 2017. godine određeno je veštačenje, radi utvrđenja činjenica koje su od značaja za odlučivanje o predmetnom zahtevu i naloženo veštaku geometru i veštaku poljoprivredne struke da u roku od 30 dana dostave svoj nalaz i mišljenje.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o osnovanosti ustavne žalbe u ovom delu od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda („Službeni glasnik RS“, br. 18/91, 20/92 i 42/98) propisano je: da postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta vodi i rešenje donosi komisija koju obrazuje ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na predlog skupštine opštine (član 2.); da se strankama, u smislu ovog zakona, smatraju raniji sopstvenik s jedne strane, i opština i poljoprivredna, odnosno druga organizacija kod koje se oduzeto zemljište nalazi, odnosno koja je otuđila to zemljište iz društvene svojine, s druge strane (član 5.); da kad komisija nađe da je zahtev osnovan, a da nisu ispunjeni uslovi za vraćanje oduzetog zemljišta, ranijem sopstveniku pripada pravo na naknadu u drugom odgovarajućem zemljištu, ukoliko organizacija ima takvo zemljište ili ga može obezbediti (član 6. stav 3); da se u slučaju iz st. 1. i 3. ovog člana stranke mogu sporazumeti da se umesto vraćanja oduzetog, odnosno davanja naknade u drugom odgovarajućem zemljištu, naknada isplati u nov cu, deonice ili u drugom obliku (član 6. stav 4.).

Saglasno članu 23. Uredbe za sprovođenje zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda ( „Službeni glasnik RS“, br. 41/91, 44/91, 4/92, 8/97 i 103/03), ukoliko pitanja postupka nisu zakonom, odnosno ovom uredbom drugačije uređena, primenjuju se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku.

Članom 13. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ “, broj 52/56, „Službeni list SFRJ“, br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ“, broj 24/94), koji je važio u vreme pokretanja predmetnog postupka, bilo je propisano da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja.

Odredbu suštinski iste sadržine imao je član 14. Zakona o opštem upravnom postupku ( „Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10).

Odredbama navedneog zakona je, takođe, bilo propisano: da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najkasnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako drugostepeni organ svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a naj kasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (č lan 232. stav 2.) .

Odredbom člana 9. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18) propisano je da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja.

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (stav 3.). Suštinski iste sadržine je odredba člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), koji je stupio na snagu 30. decembra 2010. godine.

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je ne postupanjem Komisije u predmetu broj 462-37/91, u kome se odlučuje o njegovom zahtevu za vraćanje zemljišta, povređeno pravo na suđenje u razumnom roku .

Ustavni sud je najpre konstatovao da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita t ih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je na stanovištu da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava. U tom smislu Ustavni sud je utvrdio da je postupak za vraćanje zemljišta, povodom kog a je podneta ustavna žalba, pokrenut 8. aprila 199 1. godine zahtevom po dnosioca ustavne žalbe i M.M. i da j oš nije pravnosnažno okončan.

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da osporeni postupak traje preko 30 godin a ukazuje na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je predmetni u pravni postupak relativno složen u pogledu činjeničnih, ali ne i pravnih pitanja. Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da on ima značajan pravni i materijalni interes da nadležni organ u razumnom roku odluči o njegovom zahtevu za vraćanje zemljišta.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa uprave , Ustavni sud je utvrdio da je Komisija prevashodno odgovorna za nedopustivo dugo trajanje predmetnog postupka, zbog kašnjenja u odlučivanju nakon poništavanja rešenja od 1. aprila 1993. godine, a posebno zbog nepostupanja u ponovnom postupku nakon donošenja rešenja drugostepenog organa od 10. februara 2004. godine, koje i dalje traje. Ovaj sud, s tim u vezi, konstatuje da je u tom periodu postupka Komisija u ranijem sastavu podnela ostavku, da je nova Komisija formirana 2011. godine, ali da nije efikasno postupala i da njena neaktivnost ne može biti opravdana činjenicom da su podnosioci predmetnog zahteva istakli da ne prihvataju naknadu za oduzeto zemljište, s obzirom na obavezu Komisije propisanu zakonom da, nakon utvrđenja da nije moguće vratiti oduzeto zemljište, utvrdi da li postoji mogućnost obezbeđivanja drugog, po površini i kvalitetu odgovarajućeg zemljišta ili da, ako postoji sporazum stranaka, utvrdi pravo na novčanu naknadu . Ustavni sud, takođe, konstatuje da, saglasno članu 2. Zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda , postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta vodi i rešenje donosi komisija koju obrazuje ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na predlog skupštine opštine. Sud, međutim, nalazi da podnosioci zahteva za vraćanje zemljišta kao stranke u postupku ne mogu da snose posledice propuštanja nadležnih organa lokalne samouprave da blagovremeno predlože članove Komisije. Ustavni sud je navedeno pravno stanovište izrazio u Odluci Už -7819/2014 od 17. novembra 2016. godine .

Ustavni sud je utvrdio da je podnosi lac ustavne žalbe u velikoj meri doprineo predugom trajanju predmetnog postupka, jer nije koristi o pravo da podnese žalbu drugostepenom organu zbog nepostupanja prvostepenog organa u ponovnom postupku i, po potrebi, tužbu nadležnom sudu tužbu zbog „ćutanja administracije“. Ovaj sud je, s tim u vezi, utvrdio da je navedeni period ukupno trajao 18 godina, a da u preostalom periodu navedena pravna sredstva ne bi bila delotvorna, budući da nije postojao organ nadležan za odlučivanje o predmetnom zahtevu za vraćanje zemljišta. Ustavni sud je, međutim, ocenio da u osporenom postupku koji traje više od 30 godina i još nije okončan , navedeni doprinos podnosioca ne može uticati na odluku ovog suda o postojanju istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredb i člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu .

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosi oca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Odlučujući o visini nema terijalne štete koju je pretrpeo podnosi lac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete , a takođe je imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje . Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku , te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa nave denim stavovima Evropskog suda.

7. S obzirom na to da osporeni postupak nije pravnosnažno okončan, Ustavni sud je zahtev kojim je traženo da se utvrdi povred a prava na imovinu odbacio kao preuranjen, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ( „Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.