Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za isplatu dodataka na platu koji traje preko devet godina. Nalaže se okončanje postupka i dosuđuje se naknada nematerijalne štete podnosiocima.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, dr Milan Marković i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M . S, M . P, B . M, D . M, D . M, M . K, D . D, D . N, V . V . i M . M, svih iz Inđije, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. decembra 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. S, M . P, B . M, D . M, D . M, M . K, D . D, D . N, V . V . i M . M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 4997/13 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. S . iz Inđije i ostali podnosioci navedeni u uvodu i tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 11. marta 2016. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 4997/13.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 23. oktobra 2008. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova broj 4997/13 i u celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 23. oktobra 2008. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Sektor za zaštitu i spasavanje podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, za poslednje tri godine do podnošenja zahteva, kao i za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora i naknade za ishranu u toku rada za period od 1. januara 2006. godine do podnošenja zahteva .

Kako o zahtevu podnosilaca nije odlučeno u zakonom propisanom roku, podnosioci su 12. februara 2009. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“.

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je rešenjem 05/2 broj 120-1-603/09 od 3. marta 2009. godine odbilo kao neosnovan navedeni zahtev podnosilaca . Žalbena komisija Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) je 9. aprila 2009. godine donela rešenje broj 120-01-72/2009-01 kojim je odbila kao neosnovanu žalbu izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja .

Upravni sud – Odeljenje u Novom Sadu je presudom U. 8636/10 (2009) od 11. marta 2011. godine uvažio tužbu podnosilaca i poništio navedeno drugostepeno rešenje, iz razloga što u spisima predmeta nema pojedinačnih rešenja iz kojih bi se moglo nesumnjivo utvrditi da li su podnosioci ostvarili koeficijente za obračun plate koji su 30 do 50% nominalno veći od koeficijenata za druge državne službenike.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-380/2011-01 od 26. maja 2011. godine, kojim je usvojio žalbu, poništio navedeno prvostepeno rešenje od 3. marta 2009. godine i predmet vratio prvostepenom organu na ponovni postupak.

Nakon što je prvostepeni organ u ponovnom postupku rešenjem 06/1 broj 120-1987/11 od 27. juna 2011. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca, drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-1284/2011-01 od 20. septembra 2011. godine usvojio žalbu podnosilaca i poništio prvostepeno rešenje u delu kojim je odbijen zahtev za isplatu dodatka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, te je predmet u tom delu vratio prvostepenom organu na ponovni postupak. Kako dispozitivom drugostepenog rešenja nije poništeno prvostepeno rešenje od 27. juna 2011. godine u delu u kome je odbijen zahtev za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu, to je navedeno rešenje u tom delu postalo pravnosnažno, te u nastavku postupka o pomenutom zahtevu više nije rešavano.

Kako prvostepeni organ nije doneo novo rešenje u zakonom propisanom roku, podnosioci su 22. maja 2013. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“, povodom koje je drugostepeni organ doneo rešenje od 6. juna 2013. godine, kojim je naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje.

Prvostepeni organ je rešenjem 06/1 broj 4997/13 od 13. juna 2013. godine ponovo odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca, dok je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-386/2013-01 od 23. avgusta 2013. godine odbio kao neosnovanu njihovu žalbu.

Upravni sud – Odeljenje u Novom Sadu je presudom U. 15666/13 od 4. decembra 2015. godine uvažio tužbu podnosilaca, poništio navedeno drugostepeno rešenje i vratio predmet na ponovno odlučivanje, iz razloga što su Ustavni sud i Vrhovni kasacioni sud u velikom broju odluka zauzeli stav da policajci i ovlašćena službena lica za vreme važenja Zakona o unutrašnjim poslovima, do stupanja na snagu Pravilnika o platama od 26. juna 2006. godine, imaju pravo na uvećanu platu zbog tzv. neredovnosti, u skladu sa članom 5. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, Opštim kolektivnim ugovorom i članom 108. Zakona o radu, kao i da navedena lica u periodu od 26. juna 2006. godine do primene izmenjenog Zakon o policiji (2011. godine) nemaju pravo na uvećanje plate po osnovu neredovnosti, ako je njihova plata uvećana od 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike. Takođe je ukazano na to da prvostepeni organ procenat uvećanja plate podnosilaca utvrdio upoređivanjem sa platom zaposlenog na radnom mestu daktilografski i administrativno-tehnički poslovi, protivno članu 147. Zakona o policiji, prema kome uporedni radnik po pravilu treba da bude policajac koji nema status ovlašćenog službenog lica, a ima istu stručnu spremu, a u slučaju da je svim policajcima priznat status ovlašćenog službenog lica upoređivanje se može izvršiti sa drugim državnim službenicima istog stepena stručne spreme.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je 15. januara 2016. godine doneo rešenje broj 120-01-4/2016-01, kojim je usvojio žalbu podnosilaca i poništio prvostepeno rešenje od 13. juna 2013. godine.

Kako prvostepeni organ ponovo nije doneo novo rešenje u zakonom propisanom roku, podnosioci su 21. juna 2016. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“, povodom koje je drugostepeni organ doneo rešenje od 19. avgusta 2016. godine, kojim je naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje.

Prema stanju u spisima predmeta, prvostepeni organ nije doneo rešenje u ponovnom postupku.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31 . maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, da je u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2.), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, da ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, da će izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiti da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar , da je takvo rešenje konačno (stav 2.) .

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Ustavni sud je konstatovao da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosilaca za isplatu dodataka na platu za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika, kao i za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu. Ustavni sud je potom konstatovao da je drugostepenim rešenjem od 20. septembra 2011. godine predmet u delu koji se odnosi na zahtev podnosilaca za isplatu dodatka na platu za prekovremeni rad, rad na dane državnog i verskog praznika i rad noću vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, a da je zahtev za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu u toku rada pravnosnažno odbijen prvostepenim rešenjem od 27. juna 2011. godine, te o njemu u nastavku postupka nije više rešavano. Polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Sud je utvrdio da period merodavan za ocenu o povredi označenog prava traje od 23. oktobra 2008. godine, kada je podnet predmetni zahtev, i još nije okončan, te iznosi devet godina i dva meseca.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Primenjujući navedene kriterijume za utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku na konkretan slučaj, Ustavni sud je ocenio da predmet nije bio činjenično i pravno složen. U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da su podnosioci ustavne žalbe imali legitiman interes da se postupak po zahtevu okonča u okviru standarda razumnog roka, jer se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud je utvrdio da je u dosadašnjem toku postupka prvostepeni organ doneo tri rešenja, drugostepeni organ pet rešenja kojima je odlučeno o žalbi protiv navedenih prvostepenih rešenja i dva po žalbi zbog „ćutanja administracije“, dok je nadležni sud doneo dve presude u upravnom sporu.

Ustavni sud je našao da je postupak pred upravnim organima, pored učestalog vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje, obeležilo prekoračenje zakonom propisanog roka za donošenje prvostepenog rešenja. Naime, prvostepeni organ je šest meseci kasnio sa donošenjem rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 11. decembra 2012. godine, dok rešenje u izvršenju drugostepenog rešenja od 15. januara 2016. godine nije doneo ni nakon jedne godine i 11 meseci.

Tome je doprineo i način odlučivanja drugostepenog organa po žalbi podnosilaca zbog „ćutanja administracije", koji je rešenjem od 19. avgusta 2016. godine samo naložio prvostepenom organu da u određenom roku odluči o zahtevu podnosilaca. Takvo postupanje drugostepenog organa, u konkretnom slučaju, nije bilo delotvorno, budući da prvostepeni organ nije doneo rešenje u naknadno određenom roku. Prema odredbama člana 236. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, u slučaju kada drugostepeni organ nađe da razlozi zbog kojih prvostepeno rešenje nije doneto u zakonskom roku nisu opravdani ili ako prvostepeni organ ne donese rešenje u naknadno određenom roku, nadležnost za rešavanje je prelazila na drugostepeni organ, koji je bio dužan da pribavi spise predmeta i reši upravnu stvar, s tim što bi sprovođenje postupka, ukoliko se predmet ne može rešiti na osnovu spisa, iz razloga ekonomičnosti, mogao poveriti prvostepenom organu, ali i u tom slučaju sam rešava upravnu stvar.

Kada je reč o postupanju nadležnog suda, Ustavni sud je konstatovao da Upravni sud nije značajnije odstupio od standarda razumnog roka. Međutim, kako je dva puta vratio predmet nadležnom organu na ponovno odlučivanje, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranje jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravno m sistemu države (videti presude Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da su oni tek 22. maja 2013. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 20. septembra 2011. godine, mada su uslovi za podnošenje te žalbe bili ispunjeni jednu godinu i šest meseci ranije, dok su žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 15. januara 2016. godine izjavili 21. juna 2016. godine, mada su uslovi za podnošenje te žalbe bili ispunjeni tri meseca ranije. Ovaj sud je, u vezi sa prethodno iznetim ocenama, našao da žalba zbog „ćutanja administracije“ od 21. juna 2016. godine, u konkretnom slučaju, nije bila delotvorna, budući da prvostepeni organ ni nakon proteka naknadno ostavljenog roka nije doneo rešenje. S obzirom na to da podnosioci protiv drugostepenog rešenja od 19. avgusta 2016. godine, kojim je prvostepenom organu određen naknadni rok za donošenje rešenja, nisu podneli tužbu u upravnom sporu, o čemu su bili poučeni uputstvom o pravnom sredstvu, propustili su da spreče uskraćivanje propisane pravne zaštite protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud je ocenio da kašnjenja i propuštanja podnosilaca da koriste sva pravna sredstva za ubrzanje postupka ne mogu predstavljati prihvatljivo opravdanje za njegovo dosadašnje dugo trajanje, čemu prevashodno doprinosi nedelotvorno i sporo postupanje upravnih organa. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 4997/13 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđena kašnjenja i propuštanje podnosilaca da u utvrđenim periodima neaktivnosti prvostepenog organa koriste sva pravna sredstva koja su im, u skladu sa zakonom, stajala na raspolaganju protiv ćutanja uprave. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti