Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje zbog faktičke eksproprijacije

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i poništio presudu Apelacionog suda. Utvrđeno je da je proizvoljnim tumačenjem prava podnosiocu povređeno pravo na pravično suđenje u sporu za naknadu štete zbog faktičke eksproprijacije zemljišta koje je planskim aktom određeno za ulicu.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi M. P.iz Novog Sada, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. juna 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. P. i utvrđuje da je presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 3359/14 od 18. novembra 2014. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda iz tačke 1. i određuje da Apelacioni sud u Novom Sadu donese novu odluku o žalbi podnosioca ustavne žalbe izjavljenoj protiv presude Osnovnog suda u Novom Sadu P. 2237/14 od 9. juna 2014. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. P. iz Novog Sada podneo je Ustavnom sudu, 8. januara 2015. godine, preko punomoćnika M. K, advokata iz Novog Sada, ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 3359/14 od 18. novembra 2014. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i na jednaku zaštitu prava, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 1. Ustava Republike Srbije.

Podnosilac ustavne žalbe navodi da su mu označena prava povređena proizvoljnom primenom materijalnog prava, te proizvoljnim tumačenjem odredaba člana 42. Zakona o eksproprijaciji, kao i različitim postupanjem sudova u identičnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. S tim u vezi dodaje da je isti sud u istovetnim pravnim situacijama tužiocima dosuđivao naknadu na ime faktički oduzetog zemljišta uz obrazloženje da nije bitno da li je tuženi Grad Novi Sad sproveo postupak eksproprijacije, a kao dokaz za svoju tvrdnju prilaže četiri drugostepene i jednu prvostepenu sudsku odluku. Smatra da je povreda prava na pravično suđenje takve prirode da je mogla da bude od uticaja na donošenje povoljnije odluke po njega, zbog čega predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i poništi osporenu presudu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje se zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Osporenom presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 3359/14 od 18. novembra 2014. godine pravnosnažno je odbijen tužbeni zahtev tužioca M. P, ovde podnosioca ustavne žalbe, kojim je tražio da mu tuženi Grad Novi Sad isplati određeni novčani iznos na ime naknade za faktički eksproprisano zemljište, kao i zahtev kojim je tražio da se utvrdi da je tuženi suvlasnik predmetnog zemljišta u bliže opredeljenom udelu. Prema utvrđenom činjeničnom stanju, tužilac je suvlasnik 1352/1907 delova spornog zemljišta - parcele broj …/4, koje se u katastru vodi kao njiva druge klase, površine 19a 07m2 u KO Veternik. Na predmetnoj lokaciji tužilac je ranije bio vlasnik katastarske parcele broj …, poljoprivrednog zemljišta površine 84a 95m2, koje je 1994. godine nelegalno isparcelisao i u prirodi formirane placeve prodao kao suvlasničke delove fizičkim licima, koja su na kupljenim placevima sazidala nelegalne stambene zgrade, koje su kao privremeni potrošači priključeni na postojeću infrastrukturu. Tužilac je sa kupcima placeva 17. juna 2008. godine zaključio i pred sudom overio ugovor o deobi parcele …, KO Veternik, na osnovu kog je izvršena parcelacija (formirano sedam novih parcela). Ovaj ugovor je bio osnov za aktuelni upis suvlasničkih prava u katastru nepokretnosti prema kome su suvlasnici sporne parcele …/4 (u prirodi put tj. ulica) tužilac sa 1352/1907 delova i još deset lica u bliže opredeljenim udelima. U proteklom vremenskom periodu tužilac nije preduzimao bilo kakave pravne radnje u svrhu parcelacije i legalizacije nekretnine kojom je raspolagao, odnosno pretvaranja dela parcele u javnu površinu, a prema planskom aktu – Regulacionom planu naselja Veternik („Službeni list Grada Novog Sada“ br. 3/01, 3/03 i 17/03) sporna parcela se nalazi u zoni javna površina – ulica i nije namenjena izgradnji, već je sastavni deo Ulice S. i u prirodi je njome omogućen pristup do nelegalno sazidanih objekata na placevima koje je tužilac prodao. RGZ-Služba za katastar nepokretnosti je 22. novembra 2012. godine izdala uverenje da sporna parcela …/4 predstavlja deo pomenute Ulice S, a rešenjem o davanju naziva ulica u Veterniku izmenjen je prethodni naziv ulice N. 21 u sadašnji. Tuženi nije izdavao građevinsku dozvolu za građenje ulice niti je vršio bilo kakve investicione radove na asfaltiranju i otvaranju ulice, a ulica je nastala tako što su je vlasnici placeva koristili kao prilazni put a potom samostalno priveli nameni nasipanjem. Procenu tržišne vrednosti cele parcele i tužiočevog suvlasničkog udela dao je veštak. Drugostepeni sud je naveo da u celosti prihvata kao pravilne razloge zbog kojih je nižestepeni sud odbio tužbeni zahtev kao neosnovan, a koji se odnose na to da tuženi Grad Novi Sad nije preduzimao faktičke i pravne radnje u cilju uspostavljanja vlasti na spornoj parceli i da je tužilac propustio da sudu pruži dokaz na okolnost tržišne cene konkretne parcele koji je dat od strane nadležnog organa za utvrđivanje poreza na promet apsolutnih prava, saglasno članu 42. stav 2. Zakona o eksproproprijaciji. Pored navedenog, drugostepeni sud je dodatno istakao da tužilac iz svog protivpravnog držanja koje se ogleda u nelegalnom samoinicijativnom parcelisanju zemljišta i formiranju prilaznog puta tako formiranim placevima, te nepreduzimanju bilo kakvih pravnih radnji u cilju parcelacije i legalizacije nepokretnosti kojom je raspolagao, odnosno pretvaranja dela parcele u javnu površinu, u odsustvu postojanja javnopravnih relevantnih akata, ne može ishodovati obavezu tuženog da mu nadoknadi tržišnu vrednost njegovog suvlasničkog udela parcele (ulica) uz istovremeni prenos prava susvojine na tom delu nepokretnosti u korist tuženog.

Presudama Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 2500/14 od 22. oktobra 2014. godine, Gž. 4912/13 od 20. februara 2014. godine i Gž. 433/13 od 15. maja 2013. godine, koje su dostavljene kao dokaz o različitom postupanju sudova u istovetnim činjeničnim i pravnim situacijama, pravnosnažno je obavezan tuženi Grad Novi Sad da tužiocima, fizičkim licima, isplati određene novčane iznose. Iz obrazloženja tih presuda proizlazi da je osnov obaveze tuženog faktička eksproprijacija, odnosno faktičko izuzimanje (deposediranje) zemljišta od vlasnika, odnosno korisnika, koje je planskim aktima – Generalnim planom Futoga („Službeni list Grada Novog Sada“ br. 18/03 i 26/07) ušlo u regulaciju saobraćajnica i ulica kao površina javne namene i na kome je izgrađena odgovarajuća infrastruktura (kolovoz, šahtovi, bandere i sl.). U svim presudama sud je utvrdio da su raniji vlasnici tj. korisnici onemogućeni da koriste zemljište koje im pripada iz razloga što je ono ušlo u sastav određenih javnih površina – ulica, koje su, saglasno Zakonu o javnoj svojini, vlasništvo jedinice lokalne samouprave koja je zbog toga dužna da im isplati njihovu tržišnu vrednost jer je, ne pridržavajući se zakonom propisanog postupka, izvršila faktičku eksproprijaciju. U svim presudama je istaknuto i da je izgradnjom ulice sa potrebnom komunalnom infrastrukturom promenjen karakter zemljišta tako da se više ne radi o privatnom, već o javnom dobru o kome vodi računa država preko svojih organa i organizacija, te da obavezu isplate naknade imaju opština i krajnji korisnik jer su zemljište priveli nameni, a da ga prethodno nisu oduzeli od vlasnika tj. korisnika. Identično stanovište zauzeo je i Okružni sud u Novom Sadu u presudi Gž. 148/08 od 26. februara 2009. godine povodom istovetne činjenične i pravne situacije – katastarske parcele u KO Veternik koja se u katastru nepokretnosti vodi kao njiva, vlasništvo fizičkog lica, a u prirodi je privedena nameni i predstavlja Ulice M. i M. M, čije je asfaltiranje izvršilo JP „P.“ po nalogu ZIG Novi Sad.

4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu poziva podnosilac ustavne žalbe, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).

Odredbama Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik RS", broj 53/95, "Službeni list SRJ", broj 16/01 i "Službeni glasnik RS", br. 23/01, 20/09 i 55/13-Odluka US) propisano je: da se danom pravosnažnosti rešenja o eksproprijaciji menja sopstvenik na eksproprisanoj nepokretnosti (potpuna eksproprijacija) (član 4.); da se eksproprijacija može vršiti za potrebe Republike Srbije, autonomne pokrajine, grada, grada Beograda, opštine, javnih fondova, javnih preduzeća, privrednih društava koja su osnovana od strane javnih preduzeća, kao i za potrebe privrednih društava sa većinskim državnim kapitalom osnovanih od strane Republike Srbije, autonomne pokrajine, grada, grada Beograda, ili opštine, ako zakonom nije drukčije određeno (član 8. stav 1.); da se naknada za eksproprisano poljoprivredno zemljište i građevinsko zemljište određuje u novcu prema tržišnoj ceni takvog zemljišta, ako zakonom nije drukčije propisano i da procenu tržišne cene iz stava 1. ovog člana vrši organ nadležan za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava na nepokretnostima (član 42.).

Odredbom člana 2. stav 1. tačka 1) Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 47/03) bilo je propisano da je javna površina prostor utvrđen planom za objekte čije je korišćenje, odnosno izgradnja od opšteg interesa, u skladu sa propisima o eksproprijaciji (javni putevi, parkovi, trgovi, ulice kao i druge površine u skladu sa posebnim zakonom).

Odredbama člana 10. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 88/11 i 105/14), pored ostalog, propisano je: da se dobrima u opštoj upotrebi u javnoj svojini, u smislu ovog zakona, smatraju one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr.) (stav 2.); da se na dobrima u opštoj upotrebi može steći pravo predviđeno posebnim zakonom (koncesija, zakup i sl.) (stav 4.); da svako ima pravo da dobro u opštoj upotrebi koristi na način koji je radi ostvarivanja te namene propisan zakonom, odnosno odlukom organa ili pravnog lica kome su ta dobra data na upravljanje (stav 5.); da su dobra u opštoj upotrebi u svojini Republike Srbije, izuzev puteva II reda, koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj teritoriji se nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica (koje nisu deo autoputa ili državnog puta I i II reda) i trgova i javnih parkova, koji su u svojini jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze (stav 7.).

5. Polazeći od sadržine ustavne žalbe, Ustavni sud i ovom prilikom podseća na svoj stav da nije nadležan da u ustavnosudskom postupku ocenjuje pravilnost činjeničnih i pravnih zaključaka redovnih sudova, osim u slučaju kada je primena merodavnog prava bila očigledno proizvoljna ili diskriminatorska na štetu podnosioca ustavne žalbe.

Ustavni sud konstatuje da je odluka o odbijanju podnosiočevog tužbenog zahteva zasnovana na dva razloga: prvom - da tuženi, u odsustvu faktičkih i pravnih radnji usmerenih ka uspostavljanju vlasti na predmetnoj parceli i „odsustvu postojanja javnopravnih relevantnih akata“, nema obavezu da podnosiocu, čije ponašanje je ocenjeno kao protivpravno zbog samoinicijativnog parcelisanja zemljišta i formiranja prilaznog puta i nepreduzimanja radnji u cilju pretvaranja parcele u javnu površinu, naknadi njenu tržišnu vrednost, i drugom – da podnosilac sudu nije pružio dokaz o tržišnoj ceni konkretne parcele izdat od nadležne Poreske uprave koja, saglasno članu 42. stav 2. Zakona o eksproprijaciji, vrši procenu te cene.

Polazeći od prvog razloga datog u obrazloženju osporene presude, Ustavni sud podseća da je povodom suštinski istovetne činjenične i pravne situacije u Odluci Už-5533/2011 od 3. jula 2014. godine ocenio proizvoljnim i ustavnopravno neprihvatljivim stav revizijskog suda da ni prema Zakonu o eksproprijaciji, ni prema Zakonu o obligacionim odnosima, nema osnova za obavezivanje jedinice lokalne samouprave za plaćanje naknade za ulično zemljište u situaciji kada je vlasnik tog zemljišta, prodajući okolne parcele, licima koja su ih kupila, dozvolio da deo zemljišta koji im nije prodao, naspu šljunkom i koriste kao prilazni put, a koji je kasnije jedinica lokalne samouprave opremila komunalnom infrastrukturom i DUP-om odredila za ulicu. Dakle, razlika između konkretnog i slučaja razmatranog u Odluci Už-5533/2011 jeste u tome što su ovom slučaju vlasnici zemljišta sami finansirali infrastrukturu, a u drugom slučaju je to učinila jedinica lokalne samouprave. Međutim, u oba slučaja je planskim dokumentima zemljište određeno za ulicu, pri čemu Ustavni sud smatra neophodnim da istakne da su, u ovom konkretnom slučaju, nadležni organi jedinice lokalne samouprave bili upoznati sa radnjama koje su preduzimali podnosilac ustavne žalbe i lica kojima je prodao zemljište i da povodom tih radnji nisu ništa preduzeli, odnosno nisu se protivili da oni finansiraju infrastrukturu.

Što se pak tiče drugog razloga na kome se zasniva osporena odluka, Ustavni sud podseća da je u Odluci Už-5686/2011 od 28. februara 2013. godine, istakao da iz odredbe člana 42. stav 2. Zakona o eksproprijaciji proizlazi da naknada koju je procenila Poreska uprava predstavlja najniži iznos naknade koji sud može odrediti, a da iz odredbe člana 136. stav 2. Zakona o parničnom postupku proizlazi da sud pored procene koju je dala Poreska uprava, može da izvede i druge dokaze koje učesnici predlažu i da odredi veštačenje, ukoliko proceni da su od značaja za određivanje visine naknade. U pomenutoj Odluci, Ustavni sud je ocenio da zaključak redovnih sudova - da odredba člana 42. stav 2. Zakona o eksproprijaciji uskraćuje mogućnost da se naknada i tržišna cena eksproprisane nepokretnosti određuje na neki drugi način, osim na osnovu procene koju vrši Poreska uprava, ukazuje da postupak utvrđivanja naknade nije sproveden u skladu sa zakonom.

Budući da je u postupku koji je prethodio ustavnosudskom utvrđeno da je sporno zemljište planskim aktom - Regulacionim planom naselja Veternik određeno za ulicu i da u prirodi i jeste ulica koja ima svoj naziv, što znači da je ono, saglasno citiranim odredbama Zakona o javnoj svojini, postalo dobro u opštoj upotrebi u javnoj svojini – svojini jedinice lokalne samouprave, Ustavni sud nalazi da je proizvoljan zaključak Apelacionog suda da je tužbeni zahtev neosnovan iz razloga što tuženi nije preduzimao pravne radnje u cilju uspostavljanja vlasti na predmetnoj parceli. Naime, bez obzira na to što se sporna parcela u javnim evidencijama o nepokretnostima i dalje vodi kao njiva i što su kao njeni suvlasnici upisani podnosilac i druga fizička lica, tu parcelu kao ulicu svako ima pravo da koristi na način koji je radi ostvarivanja te namene propisan zakonom i podzakonskim aktima, jer bi u suprotnom, podnosilac sa ostalim licima koja i dalje u javnim evidencijama stoje upisana kao suvlasnici, mogao da određuje način i obim njenog korišćenja tj. da uživa sva ovlašćenja koja proizlaze iz prava svojine na stvari (usus, fructus, abusus) u ovom slučaju javnog puta tj. ulice čiju namenu inaziv je odredila jedinica lokalne samouprave. Sama činjenica da je Regulacionim planom naselja Veternik („Službeni list Grada Novog Sada“ br. 3/01, 3/03 i 17/03) sporna katastarska parcela određena za ulicu ukazuje na neprihvatljivost/proizvoljnost zaključka suda o „odsustvu postojanja relevantnih javnopravnih akata“. Takođe, Ustavni sud smatra neophodnim da primeti i da podnosilac ustavne žalbe, kao fizičko lice, nema ovlašćenja da menja namenu zemljišta, pa iz tog razloga Ustavni sud ne vidi koje je to pravne radnje mogao da preduzima u cilju pretvaranja sporne parcele u javnu površinu.

Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US , 40/15-dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu i utvrdio da je osporenom presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 3359/14 od 18. novembra 2014. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao meru za otklanjanje posledica učinjene povrede navedenog ustavnog prava, poništio osporenu drugostepenu presudu i odredio da taj sud ponovo odluči o žalbi podnosioca podnetoj protiv prvostepene presude, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Kako će na osnovu ove odluke Ustavnog suda drugostepeni sud ponovo odlučivati o podnosiočevoj žalbi izjavljenoj protiv prvostepene presude, Ustavni sud nije razmatrao navode o povredi prava na jednaku zaštitu prava.

7. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje zbog faktičke eksproprijacije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti