Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravno sredstvo u postupku javne nabavke

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu, utvrdivši da je Vrhovni kasacioni sud povredio pravo na pravno sredstvo. Vrhovni kasacioni sud je pogrešno odbacio zahtev za preispitivanje sudske odluke, smatrajući da je Republička komisija odlučivala u drugom stepenu.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-2064/2020
07.04.2022.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Jovan Ćirić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi privrednog društva „ M.“ d.o.o. Beograd, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 7. aprila 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba privrednog društva „M.“ d.o.o. Beograd i utvrđuje da je rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 377/19 od 5. decembra 2019. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravno sredstvo, zajemčeno odredbom člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se rešenje Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 377/19 od 5. decembra 2019. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje sudske odluke – presude Upravnog suda U. 11908/18 od 4. septembra 2019. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Privredno društvo „M.“ d.o.o. Beograd je , 7. februara 2020. godine , preko punomoćnika B. M, advokata iz Beograda, Ustavnom sudu podnelo ustavnu žalbu protiv rešenja Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 377/19 od 5. decembra 2019. godine, zbog povrede prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno da je Vrhovni kasacioni sud pogrešnom primenom prava odbacio kao nedozvoljen zahtev podnosioca za preispitivanje presude Upravnog suda. Ustavnom žalbom je, između ostalog, predloženo da Ustavni sud poništi osporeni akt.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 377/19 od 5. decembra 2019. godine odbačen je kao nedozvoljen zahtev podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje sudske odluke – presude Upravnog suda U. 11908/18 od 4. septembra 2019. godine. Vrhovni kasacioni sud je u obrazloženju osporenog rešenja konstatovao da je presudom Upravnog suda odbijena tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv rešenja Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (dalje u tekstu: Republička komisija) broj 4-00-1573/16 od 15. maja 2018. godine, kojim je odbijen zahtev za zaštitu prava podnosioca. Vrhovni kasacioni sud je naveo da je odluka naručioca o izboru najpovoljnije ponude prvostepena odluka, protiv koje se naručiocu može podneti zahtev za zaštitu prava, da naručilac o tom zahtevu odlučuje u svojstvu prvostepenog organa, i da se sve aktivnosti naručioca o podnetom zahtevu mogu podvesti pod rad prvostepenog organa po žalbi, saglasno odredbama čl. 224. do 229. Zakona o opštem upravnom postupku, a da Republička komisija o podnetom zahtevu za zaštitu prava odlučuje u svojstvu drugostepenog organa u smislu člana 139. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, broj 124/12) i može da usvoji zahtev i u celini ili delimično poništi postupak javne nabavke, s tim da ima mogućnost da otkloni propuste u radu prvostepenog organa, što se može podvesti pod rad drugostepenog organa po žalbi, saglasno članu 229. Zakona o opštem upravnom postupku. Nalazeći da je predmetno rešenje Republičke komisije doneto od strane drugostepenog organa, Vrhovni kasacioni sud je ocenio da nisu ispunjeni uslovi propisani odredbom člana 49. stav 2. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS”, broj 111/09) za podnošenje ovog vanrednog pravnog sredstva, jer zahtev za preispitivanje nije predviđen zakonom u ovoj upravnoj stvari, Upravni sud nije odlučivao u punoj jurisdikciji i u upravnom postupku nije bilo isključeno dvostepeno odlučivanje.

4. Odredbom člana 36. stav 2. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi poziva, utvrđeno je da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu.

Odredbama Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 124/12, 14/15 i 68/15) bilo je propisano: da nakon sprovedene stručne ocene ponuda, na osnovu izveštaja komisije naručilac donosi odluku o dodeli ugovora, ako je pribavio najmanje jednu prihvatljivu ponudu (član 107. stav 3.); da Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki u okviru svojih nadležnosti odlučuje o zahtevu za zaštitu prava (član 139. tačka 1)); da zahtev za zaštitu prava može podneti ponuđač, podnosilac prijave, kandidat, odnosno zainteresovano lice koji ima interes za dodelu ugovora, odnosno okvirnog sporazuma u konkretnom postupku javne nabavke i koji je pretrpeo ili bi mogao da pretrpi štetu zbog postupanja naručioca protivno odredbama ovog zakona (u daljem tekstu: podnosilac zahteva) (član 148. stav 1.); da se na pitanja postupka zaštite prava koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak (član 148. stav 5.); da se zahtev za zaštitu prava može podneti u toku celog postupka javne nabavke, protiv svake radnje naručioca, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 149. stav 2.); da po prijemu zahteva za zaštitu prava, naručilac proverava da li je zahtev podnet u roku i da li je izjavljen od strane lica koje ima aktivnu legitimaciju (član 152. stav 1.); da ako je zahtev za zaštitu prava neblagovremen ili ga je podnelo lice koje nema aktivnu legitimaciju, naručilac će takav zahtev odbaciti zaključkom (član 152. stav 2.); da protiv zaključka iz stava 2. ovog člana podnosilac zahteva može, u roku od tri dana od dana prijema tog zaključka, podneti žalbu Republičkoj komisiji, dok kopiju žalbe istovremeno dostavlja naručiocu (član 152. stav 3.); da će, posle prethodnog ispitivanja, u roku od pet dana od dana prijema urednog zahteva za zaštitu prava, naručilac rešenjem usvojiti zahtev za zaštitu prava (član 153. stav 1. tačka 1)) ili dostaviti odgovor na zahtev za zaštitu prava i kompletnu dokumentaciju iz postupka javne nabavke Republičkoj komisiji radi odlučivanja o zahtevu za zaštitu prava (član 153. stav 1. tačka 2)); da nakon prijema pisanog izjašnjenja podnosioca zahteva za nastavak postupka pred Republičkom komisijom ili odgovora naručioca iz člana 153. ovog zakona, Republička komisija utvrđuje da li je zahtev za zaštitu prava, odnosno pisano izjašnjenje podnet u roku, da li podnosilac zahteva ima aktivnu legitimaciju, da li zahtev sadrži sve obavezne elemente iz člana 151. ovog zakona; da će Republička komisija zaključkom odbaciti zahtev za zaštitu prava ako utvrdi da nije ispunjen neki od uslova iz stava 1. tač. 1) do 3) ovog člana. (član 154. st. 1. i 2.); da Republička komisija zaključkom odbacuje zahtev za zaštitu prava, odnosno pisano izjašnjenje o nastavku postupka pred Republičkom komisijom; (član 157. stav 5. tačka 1)); da se protiv odluke Republičke komisije ne može izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor u roku od 30 dana od dana prijema odluke (član 159. st. 1. i 2.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je Vrhovni kasacioni sud bio dužan da meritorno odluči o njegovom zahtevu za preispitivanje presude Upravnog suda, jer protiv rešenja Republičke komisije kojim se odlučuje o zahtevu za zaštitu prava nije dozvoljena žalba.

Ustavni sud najpre konstatuje da se odredbom člana 36. stav 2. Ustava jemči pravo da se izjavljivanjem žalbe ili drugog pravnog sredstva traži od nadležnog suda da preispita odluku kojom je odlučeno o nečijim pravima, obavezama ili na zakonu zasnovanom interesu i da povodom izjavljenog pravnog sredstva donese svoju odluku. Iako navedena ustavna garancija ne podrazumeva obavezno obezbeđivanje pravne zaštite i u postupku po vanrednim pravnim sredstvima – ako je odgovarajućim procesnim zakonom propisano neko vanredno pravno sredstvo, do povrede Ustavom zajemčenog prava može doći i ako se podnosiocu uskrati mogućnost njegovog korišćenja. Pri tom, ovo ustavno pravo se ne iscrpljuje u strogo formalnom smislu samo kroz mogućnost izjavljivanja pravnog sredstva, već podrazumeva delotvornu pravnu zaštitu, koja označava dužnost nadležnog suda da o izjavljenom pravnom sredstvu odluči meritorno u slučaju njegove dozvoljenosti, odnosno dužnost da oceni sve relevantne navode i pravično raspravi i odluči o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe.

Ustavni sud dalje konstatuje da je Vrhovni kasacioni sud u osporenom rešenju Uzp. 377/19 od 5. decembra 2019. godine ocenio da je odluka naručioca o izboru najpovoljnije ponude prvostepena odluka, protiv koje se naručiocu može podneti zahtev za zaštitu prava, o kome naručilac odlučuje u svojstvu prvostepenog organa i da se sve aktivnosti naručioca o podnetom zahtevu mogu podvesti pod rad prvostepenog organa po žalbi, saglasno odredbama čl. 224. do 229. Zakona o opštem upravnom postupku. Takođe je ocenjeno da Republička komisija o podnetom zahtevu za zaštitu prava odlučuje u svojstvu drugostepenog organa u smislu člana 139. Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, broj 124/12).

Polazeći od navedenih odredaba Zakona o javnim nabavkama koje su merodavne za odlučivanje, Ustavni sud je konstatovao: da se zahtev za zaštitu prava može podneti, ne samo protiv odluke o dodeli ugovora, već protiv svake radnje naručioca; da se na pitanja postupka zaštite prava koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak; da o zahtevu za zaštitu prava odlučuje Republička komisija ; da naručilac sprovodi postupak prethodnog ispitivanja zahteva za zaštitu prava, u kome može usvojiti zahtev ili ga odbaciti iz procesnih razloga, odnosno dostaviti odgovor na zahtev za zaštitu prava i kompletnu dokumentaciju Republičkoj komisiji radi odlučivanja o zahtevu za zaštitu prava; da se protiv rešenja Republičke komisije kojim se odlučuje o zahtevu za zaštitu prava ne može izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor. Po oceni ovog suda, sistem zaštite prava u važećem Zakonu o javnim nabavkama zasnovan je na principu dvostepenosti, što podrazumeva da odluku o podnetom zahtevu za zaštitu prava u prvom stepenu donosi naručilac, dok u drugom stepenu odlučuje Republička komisija i njene odluke podležu sudskoj kontroli u upravnom sporu. Dakle, Republička komisija u drugom stepenu rešava sporove nastale između naručilaca i ponuđača i sankcioniše utvrđene nepravilnosti u postupcima javnih nabavki. Ustavni sud, međutim, ukazuje da u situaciji kada naručilac posle prethodnog ispitivanja ne donese rešenje kojim usvaja zahtev za zaštitu prava, on se dostavlja Republičkoj komisiji na odlučivanje, iz čega sledi da u tom slučaju izostaje odluka naručioca o zahtevu u prvom stepenu. Ovaj sud, s tim u vezi, ukazuje da je, prema ranije važećem Zakonu o javnim nabavkama („Službeni glasnik PC “, broj 116/08), naručilac u svakom slučaju donosio prvostepenu odluku u postupku po zaštitu prava, pa i rešenje kojim se odbija zahtev (član 111. tog zakona).

Ustavni sud je imao u vidu da je u predmetnom postupku javne nabavke podnosilac ustavne žalbe podneo zahtev za zaštitu prava, da je naručilac dostavio Republičkoj komisiji odgovor na zahtev i da je Republička komisija donela rešenje kojim se odbija zahtev podnosioca ustavne žalbe za zaštitu prava. Po oceni Ustavnog suda, iz navedenog proizlazi da je Republička komisija, odlučujući u prvom stepenu, donela rešenje o odbijanju zahteva podnosioca za zaštitu prava . S obzirom na to da se protiv rešenja Republičke komisije kojim se odlučuje o zahtevu za zaštitu prava ne može izjaviti žalba, a imajući u vidu odredbu člana 49. stav 2. tačka 3 ) Zakona o upravnim sporovima, Ustavni sud nalazi da je ustavnopravno neprihvatljivo stanovište Vrhovnog kasacionog suda o nedozvoljenosti zahteva podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje pravnosnažne presude Upravnog suda U. 11908/18 od 4. septembra 2019. godine .

Ustavni sud je, polazeći od svega navedenog, ocenio da je osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda povređeno pravo podnosioca na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je, imajući u vidu prirodu utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio rešenje Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 377/19 od 5. decembra 2019. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje sudske odluke – presude Upravnog suda U. 11908/18 od 4. septembra 2019. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud je isti stav zauzeo i u Odluci Už-10131/2016 od 26. decembra 2019. godine.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravno sredstvo u postupku javne nabavke

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti