Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku za isplatu policijskih dodataka

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku za isplatu dodataka na platu. Utvrđena je naknada nematerijalne štete od 800 evra za svakog podnosioca zbog neefikasnosti upravnih organa i Upravnog suda tokom višegodišnjeg trajanja spora.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-2070/2022
28.05.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije dr Mihajlo Rabrenović, dr Nataša Plavšić, dr Atila Dudaš (Dudás Attila), dr Bojan Tubić, Jelena Deretić, Maja Popović i dr Milan Rapajić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi P. T, M. N, A. S, S. S.(1), G. A, I. T, M. M.(1), I. I, Ž. M.(1), Z. P, V. S.(1), N. L, V. S.(2), V. B, D. G, D. S.(1), S. S.(2), B. I, S. P, D. S.(2), N. K, H. Č, D. T.(1), A. D, N. M, Z. D, Z. V, G. B, M. M.(2), D. J, S. K, C. T, M. R, S. B, D. R, M. Đ, A. B, N. Đ.(1), Z. R, D. D, R. I, A. P, M. J, M. Š, Z. T.(1), N. V, M. Z, D. T.(2), S. T, D. T.(3) i G. S, svih iz Beograda, D. Z, M. Lj, Z. T.(2) i A. T, svih iz Kovina, R. V. iz Vladimirovca, opština Alibunar, D. S.(3) iz Boleča kod Beograda, Đ. Š, S. S.(3) i Z. B, svih iz Pančeva, M. M.(3) iz Ovče kod Beograda, Z. Đ. iz Dolova kod Pančeva, N. Đ.(2) iz Železnika kod Beograda, R. N. i B. J, obojice iz Leštana kod Beograda, Ž. M.(2) i M. B, obojice iz Kaluđerice kod Beograda, A. M. iz Obrenovca, Z. S. iz Boljevaca kod Beograda i D. A. iz Zaklopače kod Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. maja 2026. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba P. T, M. N, A. S, S. S.(1), G. A, I. T, M. M.(1), I. I, Ž. M.(1), Z. P, V. S.(1), N. L, V. S.(2), V. B, D. G, D. S.(1), S. S.(2), B. I, S. P, D. S.(2), N. K, H. Č, D. T.(1), A. D, N. M, Z. D, Z. V, G. B, M. M.(2), D. J, S. K, C. T, M. R, S. B, D. R, M. Đ, A. B, N. Đ.(1), Z. R, D. D, R. I, A. P, M. J, M. Š, Z. T.(1), N. V, M. Z, D. T.(2), S. T, D. T.(3), G. S, D. Z, M. Lj, Z. T.(2), A. T, R. V, D. S.(3), Đ. Š, S. S.(3), Z. B, M. M.(3), Z. Đ, N. Đ.(2), R. N, B. J, Ž. M.(2), M. B, A. M, Z. S. i D. A. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije u predmetu broj 40157/20 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo P. T, M. N, A. S, S. S.(1), G. A, I. T, M. M.(1), I. I, Ž. M.(1), Z. P, V. S.(1), N. L, V. S.(2), V. B, D. G, D. S.(1), S. S.(2), B. I, S. P, D. S.(2), N. K, H. Č, D. T.(1), A. D, N. M, Z. D, Z. V, G. B, M. M.(2), D. J, S. K, C. T, M. R, S. B, D. R, M. Đ, A. B, N. Đ.(1), Z. R, D. D, R. I, A. P, M. J, M. Š, Z. T.(1), N. V, M. Z, D. T.(2), S. T, D. T.(3), G. S, D. Z, M. Lj, Z. T.(2), A. T, R. V, D. S.(3), Đ. Š, S. S.(3), Z. B, M. M.(3), Z. Đ, N. Đ.(2), R. N, B. J, Ž. M.(2), M. B, A. M, Z. S. i D. A. na naknadu nematerijalne štete, svakom u iznosu od po 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. P. T. iz Beograda i ostala lica navedena u uvodu i izreci podneli su Ustavnom sudu, 25. februara 2022. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podneskom od 17. marta 2022. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

Iz navoda ustavne žalbe i dokumentacije koja je uz nju dostavljena proizlazi da podnosioci ustavne žalbe osporavaju trajanje postupka koji je usledio nakon donošenja rešenja Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 81/2017 od 24. novembra 2017. godine, kojim je utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku podnosilaca ustavne žalbe i s tim u vezi im je u parničnom postupku dosuđena naknada nematerijalne štete u opredeljenom novčanom iznosu.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povrede prava na pravično suđenje i prava na suđenje u razumnom roku, naloži da se osporeni postupak što pre okonča i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete, svakom u iznosu od po 1.000 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije broj broj 40157/20 i Upravnog suda U. 10407/20, kao i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosioci ustavne žalbe su 4. aprila 2011. podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada noću i na dane državnih i verskih praznika, kao i naknade za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora u periodu od 4. aprila 2008. do 4. aprila 2011. godine.

Rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 81/2017 od 24. novembra 2017. godine je utvrđeno da je podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u postupku pred Upravnim sudom u predmetu U. 10222/17, naloženo Upravnom sudu da o tužbi podnosilaca odluči u roku od tri meseca od dana dostavljanja tog rešenja i obavezana Republika Srbija da im na ime troškova po prigovoru radi ubrzavanja postupka isplati iznos od 219.000,00 dinara, a na ime troškova po žalbi protiv rešenja Upravnog suda R4 u 196/2017 od 27. oktobra 2017. godine, kojim je prigovor bio odbijen, iznos od 438.000,00 dinara.

Presudom Prvog osnovnog suda u Beogradu Prr. 102/18 od 1. novembra 2018. godine obavezana je Republika Srbija da podnosiocima ustavne žalbe na ime naknade nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom svakom isplati iznos od po 400 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

Nakon što je rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-758/2017-01 od 10. novembra 2017. godine poništeno rešenje Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 886/17 od 26. septembra 2017. godine, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca, prvostepeni organ nije doneo rešenje u Zakonom propisanom roku.

Podnosioci su 29. marta 2018. godine izjavili žalbu zbog ćutanja uprave povodom koje je drugostepeni organ doneo rešenje broj 120-01-00765/2018-01 od 17. aprila 2018. godine, kojim je naloženo prvostepenom organu da najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje.

Kako prvostepeni organ i dalje nije donosio rešenje, podnosioci su 19. juna 2018. godine izjavili novu žalbu zbog ćutanja uprave o kojoj drugostepeni organ nije odlučio ni po njihovom naknadnom zahtevu od 23. avgusta 2018. godine, pa su 28. decembra 2018. godine podneli tužbu zbog „dvostrukog“ ćutanja uprave.

Presudom Upravnog suda U. 23475/18 od 17. decembra 2019. godine uvažena je tužba podnosilaca i naloženo drugostepenom organu da u roku od 30 dana od dana prijema presude donese odluku o žalbi zbog ćutanja uprave od 19. juna 2018. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 5799/18-1 od 13. decembra 2019. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-49/2020-01 od 23. januara 2020. godine usvojena je žalba podnosilaca, poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak.

Prvostepenim rešenjem broj 40157/20 od 28. aprila 2020. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca, a drugostepenim rešenjem broj 120-01-236/2020-01 od 21. maja 2020. godine je odbijena njihova žalba izjavljena protiv prvostepenog rešenja.

Podnosioci ustavne žalbe su 23. juna 2020. godine, preko advokata J. M. iz Valjeva, podneli tužbu protiv navedenog drugostepenog rešenja.

Advokat N. P. je uz podnesak od 8. februara 2022. godine priložio punomoćje za zastupanje podnosioca M. Đ. u tom upravnom sporu.

Upravni sud je rešenjem od 28. juna 2023. godine naložio advokatu J. M. da u ostavljenom roku dostavi u originalu punomoćje za zastupanje tužilaca u tom upravnom sporu, potpisano od strane podnosilaca kao vlastodavaca i snabdeveno javnobeležničkom klauzulom o overi potpisa. Naime, većina tužilaca je u punomoćju potpisana istim rukopisom, štampanim slovima.

Advokat J. M. je u podnesku od 14. jula 2023. godine navela da nije potrebno da se overe potpisi podnosilaca.

Advokat P. D. iz Beograda je podneskom od 22. septembra 2023. godine obavestio Upravni sud da su podnosioci ustavne žalbe opozvali punomoćje izdato advokatu J. M, dostavljajući punomoćja kojima su ga podnosioci ovlastili da ih zastupa u postupku pred Upravnim sudom.

Rešenjem Upravnog suda od 24. oktobra 2023. godine naloženo je advokatu P. D. da dostavi punomoćje za zastupanje podnosilaca G. B, D. Z, N. M. i D. D. u roku od 15 dana od dana prijema rešenja, uz upozorenje da će u slučaju nepostupanja po tom rešenju tužba u odnosu na navedene podnosioce biti odbačena.

Kako advokat P. D. nije postupio po navedenom nalogu, Upravni sud je rešenjima od 29. avgusta 2025. godine naložio pomenutim podnosiocima ustavne žalbe da u ostavljenom roku obaveste sud da li su izdali punomoćje tom advokatu, te ukoliko nisu, da se izjasne da li odobravaju radnje koje je taj advokat preduzeo i ukoliko ih odobravaju da dostave u originalu potpisano punomoćje za zastupanje, uz upozorenje da će u slučaju nepostupanja po tim rešenjima njihova tužba biti odbačena. Navedeni podnosioci nisu postupili po tim rešenjima suda, koja su im dostavljena.

Advokat R. L. iz Beograda je podneskom od 17. decembra 2025. godine obavestio Upravni sud da je punomoćnik podnosioca ustavne žalbe B. J, prilažući o tome punomoćje.

Presudom Upravnog suda U. 10407/20 od 24. decembra 2025. godine tužba podnosilaca ustavne žalbe G. B, D. Z, N. M. i D. D. je odbačena na osnovu odredaba člana 25. st. 2. i 3. Zakona o upravnim sporovima, s obzirom na to da nisu otklonjeni nedostaci koji sprečavaju rad suda po tužbi navedenih podnosilaca, dok je tužba ostalih podnosilaca odbijena.

Protiv navedene presude Upravnog suda nije izjavljena ustavna žalba.

Upravni sud je dopisom od 15. aprila 2026. godine obavestio advokata J. M, povodom njenog podneska kojim je tražila dostavljanje navedene presude, da su joj podnosioci ustavne žalbe podneskom od 22. septembra 2023. godine „otkazali“ punomoćje i angažovali drugog punomoćnika, pa joj presuda nije dostavljena.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16, 95/18 - autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da stranka ima pravo na žalbu ako rešenje nije izdato u zakonom određenom roku (član 151. stav 3.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (član 173. stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (član 173. stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) je propisano: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.); da će, ako tužilac u ostavljenom roku ne otkloni nedostatke u tužbi koji sprečavaju rad suda, sudija pojedinac rešenjem odbaciti tužbu kao neurednu, ako ne nađe da je osporeni upravni akt ništav (član 25. stav 2.); da će, ako sudija pojedinac propusti da odbaci tužbu kao neurednu, to učiniti veće suda (član 25. stav 3.).

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je razloge i navode ustavne žalbe, krećući se u njihovim granicama, razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Sud je u konkretnom slučaju uzeo u obzir period počev od 25. novembra 2017. godine, koji je usledio posle donošenja rešenja Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u 81/2017 od 24. novembra 2017. godine, do 24. decembra 2025. godine, kada je doneta presuda Upravnog suda U. 10407/20, kojom je postupak pravnosnažno okončan. Dakle, period merodavan za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku u ovom predmetu iznosi osam godina i jedan mesec.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja prava o kom je odlučivano za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.

U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da su podnosioci ustavne žalbe imali interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud ocenjuje da je ovaj predmet bio donekle činjenično složeniji, imajući u vidu veći broj stranaka u postupku, ali ne i pravno složen, jer su pravna pitanja već u dovoljnoj meri razjašnjena u ranije donetim odlukama Ustavnog suda, kao što je Odluka Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine. Iz navedene odluke Ustavnog suda proizlazi da bi podnosiocima ustavne žalbe pripadalo pravo na uvećanje plate ukoliko bi se utvrdilo da im koeficijent za obračun plate nije uvećan za 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike.

Ispitujući postupanje upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud konstatuje da su u postupku čije se trajanje ovde ceni doneta po dva prvostepena i drugostepena rešenja kojima je odlučeno o žalbama protiv prvostepenih rešenja, kao i jedna presuda Upravnog suda. Ustavni sud je utvrdio da posmatrani postupak obeležio dug period neaktivnosti prvostepenog organa koji je rešenje u izvršenju rešenja drugostepenog organa od 10. novembra 2017. godine doneo tek 13. decembra 2019. godine. Ipak, najveći deo osporenog postupka je vođen pred Upravnim sudom, što je prevashodno doprinelo njegovom prekomernom trajanju. Upravni spor je trajao pet godina i šest meseci, na šta je uticalo kašnjenje suda sa utvrđivanjem procesnih pretpostavki za odlučivanje o tužbi. Naime, Upravni sud je tek tri godine od podnošenja tužbe utvrdio da je potrebno da se uredi punomoćje izdato prvobitnom advokatu, a nakon što je obavešten o opozivu tog punomoćja i angažovanju drugog punomoćnika, bilo je neophodno da se utvrdi da li je četvoro podnosilaca izdalo punomoćje novom advokatu, što je pokušano nakon nepune dve godine.

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Sud konstatuje da su oni koristili pravna sredstva za ubrzavanje postupka, u skladu sa zakonom. Ovaj sud je imao u vidu da podnosioci ustavne žalbe G. B, D. Z, N. M. i D. D. nisu po nalogu Upravnog suda u ostavljenom roku uredili tužbu, koja je stoga u odnosu na njih odbačena, ali to nije uticalo na duže trajanje postupka, budući da je to uređenje traženo četiri meseca pre njegovog okončanja.

Ustavnopravna ocena osporenog postupka, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete, svakom u iznosu od po 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju, a posebno dužinu trajanja osporenog postupka, neefikasno i sporo postupanje upravnih organa i Upravnog suda, životni standard države i činjenicu da će utvrđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka.

7. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku za isplatu policijskih dodataka

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti