Utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu privrednog društva „G.“ zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku pred Ministarstvom rudarstva i energetike. Postupak za izdavanje odobrenja za geološka istraživanja traje preko osam godina, što prevazilazi okvire opravdane efikasnosti organa.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-2112/2023
24.09.2025.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Vladan Petrov, Vesna Ilić Prelić i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi privrednog društva „G.“ d.o.o. Beograd, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 24. septembra 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba privrednog društva „G.“ d.o.o. Beograd i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom rudarstva i energetike u predmetu broj 310-02-842/2014-02 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Privredno društvo „G.“ d.o.o. Beograd, preko punomoćnika N. V, advokata iz Beograda, podnelo je Ustavnom sudu, 21. februara 2023. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom rudarstva i energetike po zahtevu podnosioca ustavne žalbe za izdavanje odobrenja za izvođenje primenjenih geoloških istraživanja, podnetom 9. decembra 2014. godine, kao i protiv presude Upravnog suda U. 17180/21 od 23. decembra 2022. godine, zbog povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava i povrede člana 84. Ustava.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno da osporeni upravni postupak traje duže od osam godina i da je Upravni sud dva puta poništio akte nadležnog ministarstva kojima je postupak najpre obustavljen, a potom prekinut radi rešavanja prethodnog pitanja, koje, po mišljenju podnosioca, u ovoj pravnoj stvari ne postoji.

Ustavnom žalbom je traženo da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i poništi osporeni akt. Podnosilac nije tražio naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu, osporeni akt, spise predmeta Ministarstva rudarstva i energetike (dalje u tekstu: Ministarstvo) broj 310-02-842/2014-02 i celokupnu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Podnosilac ustavne žalbe je 9. decembra 2014. godine podneo Ministarstvu zahtev za izdavanje odobrenja za izvođenje primenjenih geoloških istraživanja bakra i pratećih metala na području „Čoka Njalta“ kod Majdanpeka.

Zaključkom Ministarstva broj 310-02-842/2014-02 od 13. februara 2015. godine obustavljen je postupak pokrenut povodom zahteva podnosioca ustavne žalbe, jer je utvrđeno da predmetni prostor predstavlja izvorište od posebnog značaja za regionalno snabdevanje vodom i da će „u nacrtu prostornog plana“ područja posebne namene Borsko-Majdanpečkog rudarskog basena biti utvrđen režim zaštite sliva tih izvorišta od zagađenja akumulacije teškim metalima i drugim primesama. Pozivajući se na odredbe člana 134. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, Ministarstvo je navelo da prekida postupak po predmetnom zahtevu i da će on „eventualno biti nastavljen, ukoliko za to budu postojali realni uslovi“ nakon usvajanja navedenog prostornog plana.

Presudom Upravnog suda U. 5389/15 od 21. septembra 2016. godine uvažena je tužba podnosioca ustavne žalbe podneta 3. aprila 2015. godine, poništen pobijani zaključak Ministarstva od 13. februara 2015. godine i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Imajući u vidu odredbe člana 134. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, Upravni sud je ocenio da Ministarstvo nije moglo doneti zaključak o obustavljanju, već o prekidu postupka, ukoliko je našlo da postoji prethodno pitanje bez čijeg se rešavanja ne može rešiti predmetna upravna stvar.

Zaključkom Ministarstva od 2. februara 2017. godine prekinut je postupak pokrenut povodom predmetnog zahteva podnosioca ustavne žalbe, sa obrazloženjem koje je istovetno onom u ranije donetom zaključku.

Presudom Upravnog suda U. 6247/17 od 19. aprila 2019. godine uvažena je tužba podnosioca ustavne žalbe podneta 21. aprila 2017. godine, poništen zaključak Ministarstva od 2. februara 2017. godine i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Upravni sud je ocenio da se iz pobijanog zaključka ne može utvrditi koje sporno pitanje se pojavilo pred tuženim, bez čijeg rešavanja se ne može rešiti predmetna upravna stvar, te da se u spisima predmeta ne nalazi dokaz da se tuženi obratio nadležnom organu i tražio da pokrene postupak za rešavanje prethodnog pitanja.

Rešenjem Ministarstva od 7. jula 2021. godine ponovo je prekinut postupak pokrenut povodom predmetnog zahteva podnosioca ustavne žalbe.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 17180/21 od 23. decembra 2022. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe podneta 9. avgusta 2021. godine protiv rešenja Ministarstva od 7. jula 2021. godine.

Podnosilac ustavne žalbe je 24. februara 2023. godine podneo Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje osporene presude Upravnog suda, koji je odbijen presudom Vrhovnog suda Uzp. 35/23 od 29. novembra 2024. godine. Vrhovni sud je ocenio da je pravilno predmetni upravni postupak prekinut, do usvajanja prostornog plana područja posebne namene Borsko-Majdanpečkog rudarskog basena.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.).

Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 – autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US) u članu 9. stav 2. sadrži suštinski istu odredbu o potrebi efikasnog odlučivanja.

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09) propisano je: da kad sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje ponovnog rešavanja po zahtevu stranke u prvostepenom postupku, ako je žalba bila zakonom isključena (član 69. stav 1.); da ako prema prirodi stvari u kojoj je nastao upravni spor treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da taj akt donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je nadležni organ vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka (član 69. stav 2.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta (član 71. stav 1.), a ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta (član 71. stav 2.). 5. Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni upravni postupak započeo 9. decembra 2014. godine, podnošenjem zahteva podnosioca ustavne žalbe Ministarstvu i da još nije pravnosnažno okončan. Činjenica da o zahtevu podnosioca ustavne žalbe nije odlučeno deset i po godina, sama za sebe, ukazuje na postupanje koje je izvan granica razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i sudova koji su vodili postupak, kao i značaja prava o kom se odlučuje za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da predmetni upravni postupak nije složen, ni u pogledu činjeničnih, niti pravnih pitanja.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da on ima materijalni i pravni interes da se u razumnom roku odluči o njegovom zahtevu za izdavanje odobrenja za izvođenje primenjenih geoloških istraživanja.

Ocenjujući postupanje Ministarstva i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je konstatovao da je prva odluka o zahtevu podnosioca ustavne žalbe doneta u roku propisanom zakonom, ali je predmetni postupak obustavljen primenom odredaba o prekidu upravnog postupka, zbog čega je zaključak Ministarstva poništen po tužbi podnosioca u upravnom sporu. U daljem toku postupka Ministarstvo je donelo dve odluke o prekidu osporenog postupka, pri čemu je zaključak od 2. februara 2017. godine donet četiri meseca po proteku zakonom propisanog roka, a rešenje od 7. jula 2021. godine, dve godine i dva meseca nakon što je Upravni sud poništio ranije doneti upravni akt. Pred Upravnim sudom su u dosadašnjem toku postupka vođena tri upravna spora, od kojih su dva trajala po godinu dana i pet meseci, a jedan je okončan nakon dve godine.

Ustavni sud, takođe, ukazuje na to da prekid postupka u kome se odlučuje o pravima ili obavezama nekog lica ne dovodi, sam po sebi, do utvrđivanja povrede prava na suđenje u razumnom roku, već neopravdano odugovlačenje u drugim postupcima čije se okončanje čeka, uzrokuje povredu tog prava u odnosu na prekinuti postupak (videti presudu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Smoje protiv Hrvatske, predstavka broj 28074/03 od 11. januara 2007. godine, stav 45.). Ustavni sud, međutim, u konkretnom slučaju nije ispitivao uticaj postupka čije se okončanje čeka na trajanje osporenog upravnog postupka, imajući u vidu da je u periodu merodavnom za odlučivanje Suda odlučivano isključivo o zakonitosti upravnih akata kojima je obustavljen, odnosno prekinut postupak. Sud je, pored toga, konstatovao da je planski dokument opšti akt, a da iz odredaba člana 107. Zakona o opštem upravnom postupku, čijom primenom je Ministarstvo prekinulo osporeni postupak rešenjem od 7. jula 2021. godine, proizlazi da organ nastavlja postupak kada bude donet pojedinačni akt – konačno rešenje nadležnog organa ili pravnosnažna odluka nadležnog suda o prethodnom pitanju (stav 5).

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da je podnosilac propustio da podnese Upravnom sudu zahtev za donošenje akta koji u svemu zamenjuje akt Ministarstva, u periodu koji je ukupno trajao dve godine i deset meseci. Ustavni sud je, međutim, polazeći od svega navedenog, našao da navedeni doprinos podnosioca ustavne žalbe ne može uticati na ocenu Suda da je u predmetnom upravnom postupku došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, dok je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe nije istakao zahtev za naknadu nematerijalne štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenjem povrede prava na suđenje u razumnom roku postignuto pravično zadovoljenje podnosioca.

6. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 17180/21 od 23. decembra 2022. godine, Ustavni sud je konstatovao da iz navedene odredbe člana 170. Ustava proizlazi da se ustavna žalba može izjaviti samo protiv pojedinačnog akta ili radnje kojima je odlučivano o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe, pošto samo takvim aktom ili radnjom podnosiocu može biti povređeno ili uskraćeno neko od Ustavom zajemčenih prava i sloboda.

Ustavni sud je dalje konstatovao da osporenom presudom Upravnog suda nije pravnosnažno rešena predmetna upravna stvar, već je ispitana zakonitost rešenja nadležnog ministarstva o prekidu upravnog postupka, dakle, akta o upravljanju postupkom, koji je procesne prirode i kojim nije odlučivano o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe u smislu člana 170. Ustava. Ustavni sud je, stoga, u ovom delu ustavnu žalbu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer ne postoje pretpostavke utvrđene Ustavom i Zakonom za odlučivanje, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

7. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti