Odluka Ustavnog suda o poništaju presude Upravnog suda u predmetu ostvarivanja penzije

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu, poništio presudu Upravnog suda i utvrdio povredu prava na pravično suđenje. Sud i upravni organi su proizvoljno odbili zahtev za penziju, ignorišući dokaze koje je stranka priložila i svoju obavezu utvrđivanja činjenica.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. M. iz Dragaša, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. aprila 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. M. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 15572/13 od 26. decembra 2013. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 15572/13 od 26. decembra 2013. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 01-02/181.6.3 12529/13 od 31. jula 2013. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. S . iz Dragaša je , 7. marta 2014 . godine, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 15572/13 od 26. decembra 2013. godine, zbog povrede načela i prava iz člana 21, 23, 32, 36, 51, 53, 60, 70. i 76. Ustava Republike Srbije, te načela i prava zagarantovanih odredbama čl. 6, 8, 10, 13. i 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1 i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je podnosilac bio u radnom odnosu u Beogradu, kao i u Opštinskom sudu u Dragašu; da je podnosilac 18. februara 2013. godine podneo zahtev Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Čačak za priznavanje prava na starosnu penziju, koji je odbijen zbog toga što nije bilo podataka o stažu i zaradi u matičnoj evidenciji, niti su pronađeni podaci na mikrofilmu. Podnosilac ustavne žalbe dalje navodi: da je i u žalbi koju je izjavio protiv prvostepenog rešenja, kao i u tužbi koju je podneo protiv konačnog upravnog akta isticao da su njegove kolege iz Opštinskog suda u Dragašu, gde je podnosilac radio više od 29 godina ostvaril e pravo na penziju, te da je za sve njih sačinjavan isti zajednički M4 obrazac o stažu i zaradi i dostavljan istom organu matične evidencije; da je podnosilac uz podneti zahtev dostavio dokaze da ispunjava uslove za priznavanje prava na starosnu penziju.

Podnosilac je predložio da Sud usvoji njegovu ustavnu žalbu, utvrdi da su mu povređena načela i prava na koja u ustavnoj žalbi ukazuje, kao i da poništi osporenu presudu u nižestepene akte.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu priloženu dokumentaciju, kao i u spise predmeta Republičkog fonda za penzisjko i invalidsko osiguranje – Filijala Čačak, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 18. februara 2013. godine podneo zahtev Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Čačak za priznavanje prava na starosnu penziju.

Prvostepeni organ je rešenjem D-83363 20-02/1 broj 181.1/1 471/13 od 5. aprila 2013. godine odbio zahtev podnosioca ustavne žalbe, jer nisu ispunjeni zakonski uslovi, a u obrazloženju rešenja je navedeno da prema ispisu matične evidencije ove filijale od 28. marta 2013. godine u matičnoj evidenciji za imenovanog nisu registrovani podaci o stažu i zaradi, niti su pronađeni podaci na mikrofilmu. Takođe je navedeno da dok se ti podaci ne pronađu i ne provere, ne mogu biti uneti u bazu podataka.

Podnosilac ustavne žalbe je protiv prvostepenog rešenja izjavio žalbu, u kojoj je naveo da se iz dokumentacije koju je priložio uz zahtev, a koju prilaže i uz žalbu, i to iz obrazaca M4 – prijava podataka za matičnu evidenciju Filijale u Prizrenu od 28. decembra 1998. godine, vidi da su registrovani podaci o stažu i zaradi i to od 11. jula 1957. godine do 20. septembra 1970. godine, dok je podnosilac bio na radu u Beogradu, a od 21. septembra 1970. godine do prestanka radnog odnosa, odnosno do 30. marta 1999. godine dok je podnosilac radio u Opštinskom sudu u Dragašu. Takođe je istakao u žalbi i da su podaci koji su navedeni u potvrdi "Ministarstva rada i socijalne zaštite Kosovo" o visini ličnih primanja i staža identični sa podacima nav edenim u obrascu M4 od 28. decembra 1998. godine, a koje je izdala Filijala u Prizrenu.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija je 31. jula 2013. godine doneo rešenje broj 01-02/181.6.3 12529/13, kojim je odbijena žalba podnosioca kao neosnovana. U obrazloženju rešenja je, pored ostalog navedeno da je na osnovu dokaza u spisima predmeta utvrđeno da za podnosioca nisu registrovani podaci o stažu i zaradi.

Podnosilac ustavne žalbe je 1. oktobra 2013. godine podneo tužbu sudu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 15572/13 od 26. decembra 2013. godine odbijena kao neosnovana. Upravni sud je u obrazloženju osporene presude ocenio da je tuženi organ dao dovoljne i jasne razloge za odbijanje žalbe podnosioca kao neosnovane, koje je prihvatio i taj sud. Takođe je navedeno da navodi tužbe kojima se pobija zakonitost osporenog rešenja nisu od uticaja na drugačiju odluku u ovoj upravnoj stvari, a prijave podataka za utvrđivanje staža i zarade, koje je podnosilac priložio uz tužbu, po shvatanju suda ne znače same po sebi da su podaci iz istih prihvaćeni i uneti u matičnu evidenciju, te da podnosilac iste, sa novim zahtevom, može priložiti upravnom organu radi priznavanja svojstva osiguranika.

4. Odredbama člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama člana 19. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10 i 93/12), u tekstu koji je bio na snazi na dan podnošenja predmetnog zahteva od 18. februara 2013. godine, propisani su uslovi za sticanje prava na starosnu penziju, u zavisnosti od godina života i staža osiguranja.

Ostalim odredbama navedenog Zakona propisano je: da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja ostvaruju kod fonda (član 82.); da se pravo na starosnu penziju ostvaruje posle prestanka osiguranja (član 82a); da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koja se ostvaruju u fondu obezbeđuju u postupku predviđenom zakonom kojim je uređen opšti upravni postupak, ako ovim zakonom nije drukčije uređeno (član 84. stav 2.); da se penzijski staž i zarade, kao i druge činjenice od uticaja na sticanje i utvrđivanje prava, uzimaju u obzir pri ostvarivanju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, na osnovu podataka utvrđenih u matičnoj evidenciji (član 85. stav 1.); da je fond dužan da osiguranicima i korisnicima prava pruža stručnu pomoć u postupku (član 88. stav 2.); da fond vodi matičnu evidenciju o osiguranicima, obveznicima plaćanja doprinosa i korisnicima prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja (član 125.); da poslodavac podnosi prijave podataka za matičnu evidenciju (član 132. tačka 1)); da svojstvo osiguranika, staž osiguranja, zarade, naknade zarade, osnovice osiguranja, odnosno ugovorene naknade koje se uzimaju za utvrđivanje visine prava utvrđuje fond na osnovu prijava podataka iz člana 132. ovog zakona, unošenjem podataka u matičnu evidenciju (član 140. stav 1.); da fond obezbeđuje neposredno, efikasno, racionalno i zakonito ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i organizuje obavljanje poslova za sprovođenje osiguranja (član 151. tačka 5)).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01) propisano je: da će službeno lice koje vodi postupak pribaviti po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi organ nadležan za rešavanje u upravnoj stvari ili drugi organ (član 126. stav 3.); da na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku, organ nadležan za rešavanje donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka (član 192. stav 1.); da se dispozitivom rešava o predmetu postupka u celini i o svim zahtevima stranaka o kojima u toku postupka nije posebno rešeno (član 198. stav 1.).

Odlukom o privremenoj nadležnosti za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja za osiguranike i lica sa područja AP Kosovo i Metohija – dalje u tekstu: Odluka („Službeni glasnik RS“, broj 36/07) predviđeno je da rešenje o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja za osiguranike i lica koja borave na području AP Kosovo i Metohija, a poslednje osiguranje je sa područja opštine Prizren, donosi filijala Čačak (član 2. tačka 2.); da Služba direkcije Fonda u Prištini obavlja, pored ostalog, poslove pretraživanja i unosa iz baze skeniranih obrazaca M-4, pretraživanja i unosa podataka sa mikrofilma i CD, unosa podataka iz prijava podataka za matičnu evidenciju osiguranika sa teritorije AP Kosovo i Metohija i pretraživanja i unosa podataka u postupku kompletiranja predmeta za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja i dostavljanja prikupljenih i unetih podataka filijali nadležnoj za donošenje rešenja (član 8. stav 2.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje bio dužan da na osnovu dokaza koje je priložio (pored ostalih, fotokopije M4 obrazaca, potvrda "Ministarstva rada i socijalne zaštite Kosova" od 21. maja 2013. godine o visini ličnih primanja i trajanju staža), i činjenica koje je izneo (da su njegove kolege iz Opštinskog suda u Dragašu ostvarile pravo na starosnu penziju, a da je za njih i podnosioca nadležnom fondu dostavljan isti, zajednički M4 obrazac) utvrdi da su ispunjeni uslovi da mu se prizna pravo na starosnu penziju i da nije mogao da odbije predmetni zahtev zbog toga što podaci o zaradama i stažu "navodno" nisu registrovani u matičnoj evidenciji, niti su pronađeni na mikrofilmu. Polazeći od sadržine ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da podnosilac povredu svih načela i prava koja su označena u ustavnoj žalbi suštinski izvodi iz, po njemu učinjene, povrede prava na pravično suđenje.

Ocenjujući navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, ovaj sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na jasan, argumentovan, dovoljan i razumljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.

Ispitujući da li obrazloženje osporene presude Upravnog suda ispunjava zahteve pravičnosti, Ustavni sud je najpre konstatovao da je prvostepeni organ rešenjem odbio zahtev podnosioca ustavne žalbe za priznavanje prava na starosnu penziju, jer nisu bili ispunjeni zakonom propisani uslovi za priznavanje prava na starosnu penziju. Dajući razloge za donošenje takve odluke, prvostepeni organ je naveo da u bazi podataka matične evidencije nisu registrovani podaci o ostvarenom penzijskom stažu i zaradi, niti su pronađeni na mikrofilmu. Ustavni sud je, takođe, konstatovao da u upravnom postupku činjenice od značaja za ocenu ispunjenosti uslova za priznavanje prava na starosnu penziju nisu utvrđivane ocenom dokaza koje je dostavio podnosilac ustavne žalbe. U drugostepenom postupku i upravnom sporu koji je usledio nisu izvođeni novi dokazi, a Upravni sud je u osporenoj presudi ocenio da pobijanim konačnim rešenjem nije povređen zakon na štetu podnosioca i da su neosnovani navodi tužbe da se sporni penzijski staž mogao priznati na osnovu dokaza koje je priložio podnosilac. Po oceni Upravnog suda, prijave podataka za utvrđivanje staža i zarade, koje je podnosilac priložio uz tužbu, ne znače same po sebi da su podaci iz istih prihvaćeni i uneti u matičnu evidenciju, te da podnosilac iste, sa novim zahtevom, može priložiti upravnom organu radi priznavanja svojstva osiguranika.

Na osnovu navedenih odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Ustavni sud je utvrdio da se u postupku ostvarivanja prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje (dalje u tekstu: Fond) supsidije rno primenjuju odredbe Zakona o opštem upravnom postupku i da se penzijski staž i zarade uzimaju u obzir na osnovu podataka utvrđenih u matičnoj evidenciji koju vodi Fond i u koju unosi podatke, između ostalog, na osnovu prijava poslodavca podnesenih na propisanim obrascima.

Iz prethodno citiranih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku proizlazi da će službeno lice koje vodi postupak pribaviti po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima taj organ vodi službenu evidenciju, da se na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka i da je u dispozitivu rešenja sadržana odluka o onome zbog čega je postupak pokrenut i vođen.

Ustavni sud konstatuje da je Služba direkcije Fonda u Prištini nadležna za pretraživanje i unošenje podataka za matičnu evidenciju osiguranika sa teritorije AP Kosovo i Metohija i pretraživanja, kao i za kompletiranje predmeta za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja tih lica, pri čemu je dužna da unete podatke dostavi filijali nadležnoj za donošenje rešenja, saglasno odredbi člana 8. stav 3. Odluke.

Ustavni sud ukazuje da se u upravnom postupku pokrenutom po zahtevu za priznavanje prava na starosnu penziju može istovremeno odlučiti i o zahtevu za utvrđivanje staža – ukoliko isti nije evidentiran u matičnoj evidenciji, odnosno poučiti stranka da o tome vodi poseban upravni postupak. Sud , takođe, ukazuje da zahtev za priznavanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja može biti odbijen zbog toga što podnosilac zahteva ne ispunjava uslove propisane zakonom, ali je pre donošenja takve odluke nadležni organ dužan da utvrdi činjenice od kojih zavisi ispunjenost tih uslova. Po oceni Suda, iz sadržine prvostepenog rešenja filijale Fonda Čačak proizlazi da činjenice od značaja za ocenu ispunjenosti uslova za priznavanje prava na starosnu penziju nisu utvrđene ocenom dokaza koje je podnosilac dostavio u toku postupka.

Budući da je Upravni sud odluku o zakonitosti rešenja drugostepenog organa zasnovao na činjeničnom stanju utvrđenom u prvostepenom upravnom postupku, ne otklanjajući navedene povrede procesnog prava, a istovremeno ocenjujući neosnovanim navode podnosioca da je penzijski staž mogao biti priznat na osnovu dokaza koje je priložio u toku postupka, Ustavni sud nalazi da je u osporenoj presudi proizvoljno primenjeno materijalno pravo na štetu podnosioca ustavne žalbe. Stoga je Sud utvrdio povredu prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 -Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

Ustavni sud naglašava da nije nadležan da utvrđuje da li su ispunjeni uslovi za priznavanje prava na starosnu penziju podnosiocu ustavne žalbe, niti se ovom odlukom prejudicira odluka nadležnog organa o tome, pod uslovom da se postojanje tih uslova utvrdi i oceni u postupku koji je sproveden u skladu sa materijalnim i procesnim zakonom.

6. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe u ustavnosudskom postupku može ostvariti jedino poništavanjem presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 15572/13 od 26. decembra 2013. godine i određivanjem da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 01-02/181.6.3 12529/13 od 31. jula 2013. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud je isti stav zauzeo u Odluci Už-2976/2011 od 25. septembra 2014. godine i Odluci Už-3354/2013 od 14. oktobra 2015. godine (videti internet stranicu na: www.ustavni.sud.rs).

Kako je utvrdio povredu prava na pravično suđenje, Ustavni sud nije razmatrao navode ustavne žalbe o povredi ostalih Ustavom zajemčenih načela i prava na koje je ukazao u ustavnoj žalbi.

7. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.