Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je žalbu zbog dvadesetogodišnjeg upravnog postupka oko uvođenja u posed građevinskog zemljišta. Utvrđena je povreda prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu, te dosuđena naknada nematerijalne štete podnosiocima u iznosu od po 1.000 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. M. (1) i S. M (2), oboje iz B, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 20. marta 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. M. (1) i S. M. (2) i utvrđuje da su u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za privredu i imovinsko-pravne poslove opštinske uprave Petrovac na Mlavi u predmetu broj 463-27/94-01/2012 (ranije predmet opštinske uprave Petrovac na Mlavi broj 463-27/94-01/04), podnosiocima ustavne žalbe povređena prava na suđenje u razumnom roku i na imovinu, zajemčena odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocima ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od po 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde i državne uprave .

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. M. (1) i S. M. (2), oboje iz B, podneli su 19. maja 2011. godine Ustavnom sudu us tavnu žalbu zbog povrede načela o zabrani diskriminacije, prava na jednaku zaštitu prava i prava na imovinu, iz člana 21, člana 36. stav 1. i člana 58. stav 1. Ustava, u upravnom postupku navedenom u tački 1. izreke.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da su rešenjem Skupštine opštine Petrovac na Mlavi od 31. marta 1986. godine podnosioci dobili na korišćenje radi izgradnje stambene zgrade neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište, koje se sastoji od k.p. 2033/3 i 2034/6 u površini od 5,32 ara, u KO P; da je 4. aprila 1986. godine između podnosilaca i nadležnog organa sačinjen ugovor o međusobnim pravima i obavezama o korišćenju gradskog građevinskog zemljišta; da su zapisnikom sačinjenim 17. novembra 1996. godine podnosioci uvedeni u posed zemljišta po navedenom rešenju, osim za deo na kome se nalazio građevinski objekt na k.p. 2034/6, jer „nisu hteli da potpišu primanje u posed“ tog dela zemljišta; da je nadležni organ „obećao“ da će taj objekat srušiti i predati i preostali deo građevinskog placa u državinu podnosiocima čim se steknu uslovi; da su na osnovu navedenih akata podnosioci dobili građevinsku dozvolu za izgradnju porodične stambene zgrade na dodeljenom zemljištu i pristupili izgradnji, uvereni da će nadležni organ „završiti svoj deo posla“ i uvesti ih u posed preostalog dela placa, ali da zbog postojanja objekta trećeg lica do danas nisu mogli da završe izgradnju porodične stambene zgrade.

Podnosioci ustavne žalbe dalje navode: da su 1994. godine podneli nadležnom organu zahtev da budu uvedeni u posed i na preostalom delu placa, koji je „posle mnogo zahteva da se odluči u prvostepenom postupku“ odbijen; da pet godina nakon odlučivanja o njihovoj žalbi nisu primili drugostepeno rešenje; da su „pisane u više navrata žalbe zbog ćutanja administracije, ali prvostepeni organ nije reagovao“; da su, imajući u vidu odredbe Zakona o građevinskom zemljištu, podneli prvostepenom organu zahtev za donošenje rešenja kojim će utvrditi prestanak prava korišćenja gradskog građevinskog zemljišta, jer porodična stambena zgrada nije završena u zakonom predviđenom roku, ali ni o ovom zahtev u nije odlučeno. Prema navodima ustavne žalbe, podnosiocima je povređeno pravo na jednaku zaštitu prava, jer jedino o njihovom zahtevu nije odlučeno u razumnom roku, a zbog nepostupanja upravnih organa nisu bili u mogućnosti da mirno uživaju pravo korišćenja stečeno na osnovu zakona.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih ustavnih prava, kao i pravo podnosilaca na naknadu materijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US ), ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Odeljenja za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi broj 463-27/94-01/2012 (ranije predmet opštinske uprave Petrovac na Mlavi broj 463-27/94-01/04), utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Rešenjem Sekretarijata za privredu i finansije opštine Petrovac na Mlavi broj 463-85/85 od 3. avgusta 1985. godine oduzeto je iz korišćenja ranijih suvlasnika neizgrađeno građevinsko zemljište koje se sastoji, pored ostalog, od k.p. 2034/6 površine 0,62 ara, u KO P. U obrazloženju rešenja je navedeno da se raniji suvlasnici ne protive oduzimanju navedenog zemljišta, s tim što su predložili da im se daju dva placa na korišćenje, o čemu je organ odlučio posebnim rešenjem.

Rešenjem Skupštine opštine Petrovac na Mlavi broj 020-67 od 31. marta 1986. godine S. M. (1) i S. M. (2), ovde podnosiocima ustavne žalbe, dato je na korišćenje neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište na k.p. 2033/3 i 2034/6 , KO P, ukupne površine 5,32 ara, radi izgradnje porodične stambene zgrade.

Opština Petrovac na Mlavi je sa podnosiocima ustavne žalbe 4. aprila 1986. godine zaključila ugovor o međusobnim pravima i obavezama u vezi sa korišćenjem gradskog građevinskog zemljišta, kojim su u članu 2. određeni iznosi naknada za plaćeno zemljište, uništene useve i zasade (tačka 1a)) i za uređivanje gradskog građevinskog zemljišta (tačka 2)), predviđena je obaveza korisnika da započnu sa izgradnjom objekata u roku od šest meseci, a završe ga najkasnije u roku od tri godine od dana potpisivanja ugovora (član 3.), određeno je da će se u suprotnom oduzeti pravo korišćenja zemljišta, a vratiti iznos uplaćenih naknada (član 4.) i isplatiti vrednost izvedenih radova (član 6.).

Aktima nadležnih organa od 3. juna i 1. avgusta 1986. godine podnosiocima ustavne žalbe dati su urbanističko-tehnički uslovi i lokacija, odnosno odobrenje za izgradnju stambene zgrade na k.p. 2033/3 i 2034/6 .

Nadležni organ je 17. novembra 1986. godine sačinio zapisnik o uvođenju podnosilaca ustavne žalbe u posed, na osnovu rešenja o dodeli gradskog građevinskog zemljišta na k.p. 2033/3 i 2034/6 , „u svemu kako je formirana građevinska parcela, sem dela k.p. 2034/6 , na kojoj postoji građevinski objekat“. U zapisniku je navedeno da se taj deo ne ustupa podnosiocima sve dotle dok na njemu postoji građevinski objekat.

Podnosioci ustavne žalbe su 23. maja 1994. godine nadležnom organu podneli zahtev za predaju u državinu građevinskog placa za porodičnu stambenu izgradnju. Rešenjem Opštinske uprave Petrovac broj 463-27/94-01/04 od 14. januara 2004. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca ustavne žalbe, a rešenjem Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove uvažena je žalba podnosilaca ustavne žalbe i naloženo prvostepenom organu da, u roku od 30 dana od prijema rešenja, postupi po zahtevu podnosilaca za uvođenje u posed preostalog dela k.p. 2034/6 . Drugostepeni organ je ocenio da su neosnovani navodi prvostepenog organa da je za uvođenje u posed građevinske parcele, formirane u skladu sa detaljnim urbanističkim planom, nadležan sud opšte nadležnosti. Vrhovni sud Srbije je presudom U. 1517/04 od 20. oktobra 2005. godine poništio navedeno drugostepeno rešenje, nalazeći da je drugostepeni organ bio dužan da prethodno poništi prvostepeno rešenje od 14. januara 2004. godine kojim je zahtev podnosilaca odbijen. U izvršenju navedene presude, Ministarstvo finansija je 22. maja 2006. godine donelo rešenje kojim je poništilo prvostepeno rešenje od 14. januara 2004. godine i naložilo tom organu da, u roku od 30 dana, postupi po zahtevu podnosilaca ustavne žalbe za uvođenje u posed preostalog dela k.p. 2034/6 , odnosno dela parcele koja je formirana u skladu sa Detaljnim urbanističkim planom „B. – 1“. Navedeno rešenje dostavljeno je prvostepenom organu 5. juna 2006. godine, ali nije uručeno podnosiocima ustavne žalbe, zbog čega je drugostepeni organ dopisom od 19. aprila 2010. godine ponovo naložio prvostepenom organu da uvede podnosioce ustavne žalbe u posed celokupne parcele k.p. 2034/6 , posebno imajući u vidu da je ista eksproprisana kao neizgrađeno građevinsko zemljište, te da nije doneto rešenje o eksproprijaciji predmetnog objekta, iz čega proizlazi da je on bespravno izgrađen.

Podnosioci ustavne žalbe su u zahtevu podnetom 5. oktobra 2011. godine, koji je zaveden pod brojem 463-27/94, naveli da ostaju pri zahtevu od 22. juna 2004. godine, kojim su tražili da nadležni organ postupi po odredbama čl. 2, 3. i 4. ugovora o davanju zemljišta na korišćenje, zbog okolnosti koje su nastupile. Takođe je predloženo da veštak građevinske struke dostavi nalaz i mišljenje o tome da li je porodična stambena zgrada završena u građevinskom i arhitektonskom smislu.

U nalazu i mišljenju veštaka od 5. marta 2012. godine navodi se da stepen završenosti izvedenih građevinskih radova iznosi 90%, a da su neizvedeni radovi onemogućeni postojanjem dela objekta na k.p. 2034/6, koji je po projektu i rešenjima morao biti uklonjen. Takođe je navedeno da u arhitektonskom smislu neizvedeni radovi otežavaju korišćenje objekta, pored ostalog, usled neupotrebljivosti garaže, odnosno nemogućnosti izgradnje terase. Po mišljenju veštaka, „dok se ne formira projektom i urbanističkim uslovima građevinska parcela neopterećena susednim objektom“, ne bi se mogla izdati upotrebna dozvola, niti izvršiti uknjižba objekta.

Podnosioci ustavne žalbe su 16. jula 2012. godine drugostepenom organu podneli žalbu zbog nedonošenja rešenja nadležnog organa u ponovnom postupku, nakon poništavanja rešenja od 14. januara 2004. godine, posle čega je Ministarstvo finansija rešenjem od 25. septembra 2012. godine naložilo načelniku opštinske uprave da, u roku od 15 dana, odluči o zahtevu podnosilaca ustavne žalbe.

Rešenjem Odeljenja za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi broj 463-27/94-01/2012 od 17. oktobra 2012. godine ponovo je odbijen zahtev podnosilaca ustavne žalbe kao neosnovan. U obrazloženju rešenja je navedeno da su podnosioci ustavne žalbe, prema zapisniku od 16. novembra 1986. godine, pristali da budu uvedeni u posed zemljišta, osim dela na kome postoji objekat, dok se ne steknu mogućnosti za uklanjanje istog, pri čemu u roku od godinu dana nisu pokrenuli spor zbog neizvršenja ugovora, kao i da su na primljenim parcelama izgradili zgradu, te ne bi mogli da vrate zemljište u prvobitno stanje.

Podnosioci ustavne žalbe su u žalbi protiv rešenja Odeljenja za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi broj 463-27/94-01/2012 od 17. oktobra 2012. godine istakli da je pred prvostepenim organom i njihov zahtev za raskid ugovora o korišćenju građevinskog zemljišta, o kome nije odlučeno, zbog čega su predložili da drugostepeni organ sam reši ovu upravnu stvar, donošenjem rešenja sa jasno određenom obavezom prvostepenog organa u pogledu uvođenja u posed ili „da stvar reši na drugi način po zakonu, u skladu sa zahtevom podnosilaca žalbe“.

Rešenjem Ministarstva finansija od 14. avgusta 2013. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje i naloženo prvostepenom organu da u roku od 30 dana postupi po zahtevu podnosilaca za uvođenje u posed preostalog dela k.p. 2034/6 , odnosno dela parcele koja je formirana u skladu sa Detaljnim urbanističkim planom „Busur – 1“. U obrazloženju rešenja je ocenjeno da nisu prihvatljivi razlozi prvostepenog organa dati u obrazloženju pobijanog rešenja da je taj organ „u više navrata pokušavao rešavanje uvođenja u posed, kao i uklanjanje objekta, ali bezuspešno“.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosioci ustavne žalbe pozivaju, utvrđeno je : da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da s vako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da se svakome jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona ( član 58. stav 1.).

Iz navoda ustavne žalbe proizlazi da se podnosioci žale i na povredu prava na suđenje u razumnom roku, garantovanog odredboma člana 32. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik SRS“, br. 20/79, 16/83 i 38/84), koji je bio na snazi u vreme donošenja rešenja o davanju predmetnog zemljišta podnosiocima ustavne žalbe na korišćenje , bilo je propisano: da se izgrađenim gradskim građevinskim zemljištem smatraju građevinske parcele, odnosno kompleksi zemljišta na kojima su izgrađeni objekti namenjeni za trajnu upotrebu, a neizgrađenim gradskim građevinskim zemljištem - građevinske parcele, odnosno kompleksi zemljišta na kojima nisu izgrađeni objekti ili su podignuti samo privremeni, odnosno pomoćni objekti ( član 11. stav 2.); da opština može gradsko građevinsko zemljište kojim upravlja i raspolaže davati na korišćenje, pored ostalih, građanima radi podizanja stambene ili poslovne zgrade na kojoj mogu steći pravo svojine, u skladu sa zakonom (član 19. stav 1.); da se gradsko građevinsko zemljište iz člana 19. ovog zakona daje na korišćenje na osnovu konkursa ii neposrednom pogodbom, pod uslovima, na način i u postupku koji propisuje skupština opštine (član 20. stav 1.); da se prava i obaveze koja proističu iz akta o davanju gradskog građevinskog zemljišta na korišćenje uređuju ugovorom (član 20. stav 5.); da se za uređivanje neizgrađenog i korišćenje izgrađenog građevinskog zemljišta može uvoditi obaveza plaćanja naknade (član 39.); da uređivanje gradskog građevinskog zemljišta obuhvata pripremanje za izgradnju i komunalno opremanje zemljišta (član 40. stav 1.); da pripremanje gradskog građevinskog zemljišta podrazumeva, pre svega, pribavljanje zemljišta, što obuhvata rešavanje imovinsko-pravnih sporova, raseljavanje stanara i sl. (član 40. stav 2. tačka 1)).

Članom 68. stav 2. Zakona o građevinskom zemljištu – zvanično prečišćen tekst („Službeni glasnik SRS“, broj 27/86) bilo je propisano da će se postupak započet po propisima koji su danom stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik SRS“, br. 45/89 i 2/90) prestali da važe, po kojima do dana stupanja na snagu tog zakona nije doneta pravosnažna odluka, okončati po tim propisima.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ“, broj 52/56, „Službeni list SFRJ“, br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ“, broj 24/94), koji je važio u vreme donošenja rešenja o davanju predmetnog zemljišta na korišćenje, bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 13.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 242. stav 1.); da a ko drugostepeni organ poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po primedbama datim u drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu ( član 242. stav 2.). Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i 30/10) sadrži identična zakonska rešenja u odredbama čl. 14. i 232. zakona.

Zakonom o upravnim sporovima ( „Službeni list SFRJ“, br. 4/77 i 36/77 i „Službeni list SRJ“, br. 27/92, 31/93 i 24/94) bilo je propisano: da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta ima mesta žalbi nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom određenom kraćem roku doneo nikakvo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da se obrati svojim zahtevom drugostepenom organu , kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje, pod uslovom da ga nije doneo ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju (član 26. stav 3.) . Zakon o upravnim sporovima iz 1996. godine i važeći Zakon o upravnim sporovima («Službeni list RS, broj 111/09) sadrže odredbe identične sadržine u članu 24. stav 3, odnosno članu 19. stav 2. zakona.

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je nadležni organ opštinske uprave Petrovac na Mlavi u postupku davanja gradskog građevinskog zemljišta na korišćenje povredio pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, kao i pravo na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava, jer od 1994. godine do podnošenja ustavne žalbe nisu uvedeni u posed celokupne građevinske parcele formirane u skladu sa detaljnim urbanističkim planom.

Poštujući metodologiju Evropskog suda za ljudska prava, koju primenjuje i Ustavni sud, prilikom razmatranja da li je u konkretnom slučaju došlo do povrede prava na imovinu, Ustavni sud je prvo morao da utvrdi da li podnosioci ustavne žalbe imaju imovinu koja je zaštićena članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 58. Ustava. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje da je Evropski sud za ljudska prava na stanovištu da „imovina” u smislu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju može biti samo „postojeća imovina”, uključujući i potraživanja u odnosu na koja lice ima bar „legitimno očekivanje” da će ih realizovati (videti, pored ostalih, presudu Jantner protiv Slovačke, broj 39050/97 od 4. marta 2003. godine, stav 27 .).

Ispitujući prirodu prava koje je predmet zahteva podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je najpre konstatovao da se, prema ranije važećim propisima, gradsko građevinsko zemljište davalo na korišćenje na osnovu konkursa ili neposrednom pogodbom, pod uslovima, na način i u postupku koji propisuje skupština opštine, koja je o tome donosila rešenje.

Ustavni sud je na osnovu činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, utvrdio:

- da je rešenjem nadležnog organa od 31. marta 1986. godine podnosiocima ustavne žalbe dato na korišćenje neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište na k.p. 2033/3 i 2034/6 , KO Petrovac, ukupne površine 5,32 ari, radi izgradnje porodične stambene zgrade;

- da su podnosioci ustavne žalbe 4. aprila 1986. godine zaključili sa nadležnim organom ugovor o međusobnim pravima i obavezama u pogledu korišćenja gradskog građevinskog zemljišta;

- da su aktima nadležnih organa od 3. juna i 1. avgusta 1986. godine podnosiocima ustavne žalbe dati urbanističko-tehnički uslovi i lokacija, odnosno odobrenje za izgradnju stambene zgrade na k.p. 2033/3 i 2034/6 ;

- da je u zapisniku o uvođenju podnosilaca ustavne žalbe u posed, sačinjenom 17. novembra 1986. godine, konstatovano da podnosioci nisu uvedeni u posed dela k.p. 2034/6 , na kojoj postoji građevinski objekat.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su podnosioci ustavne žalbe imali legitimno očekivanje da će biti u mogućnosti da realizuju svoj ekonomski interes korišćenjem celokupne građevinske parcele dobijene radi izgradnje porodične stambene zgrade, iz čega sledi da podnosioci imaju imovinu u smislu člana 58. Ustava.

Ispitujući da li je došlo do mešanja u pravo podnosilaca ustavne žalbe na mirno uživanje imovine, Ustavni sud je, na osnovu odredaba zakona kojima je bilo uređeno korišćenje gradskog građevinskog zemljišta, utvrdio: da su se neizgrađenim gradskim građevinskim zemljištem smatrale građevinske parcele na kojima nisu izgrađeni objekti ili su podignuti samo privremeni, odnosno pomoćni objekti; da je opština mogla gradsko građevinsko zemljište kojim je upravljala i raspolagala davati na korišćenje građanima radi podizanja stambene zgrade na kojoj mogu steći pravo svojine, u skladu sa zakonom; da su se prava i obaveze koje proističu iz akta o davanju gradskog građevinskog zemljišta na korišćenje uređivale ugovorom; da se za uređivanje neizgrađenog građevinskog zemljišta mogla uvoditi obaveza plaćanja naknade; da je uređivanje gradskog građevinskog zemljišta podrazumevalo pripremanje za izgradnju; da je pripremanje zemljišta za izgradnju započinjalo pribavljanjem zemljišta, u okviru čega su, pored ostalog, rešavani imovinsko-pravni sporovi i vršeno raseljavanje stanara.

Ustavni sud je, u sprovedenom ustavnosudskom postupku, utvrdio:

- da je u rešenju o oduzimanju iz korišćenja ranijih suvlasnika k.p. 2034/6 površine 0,62 ara, u KO P, navedeno da se radi o neizgrađenom građevinskom zemljištu, u zamenu za koje su raniji suvlasnici dobili dva placa na korišćenje;

- da je podnosiocima ustavne žalbe dato na korišćenje neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište na k.p. 2033/3 i 2034/6 , KO P, ukupne površine 5,32 ara, radi izgradnje porodične stambene zgrade, u skladu sa detaljnim urbanističkim planom;

- da je na osnovu tog rešenja zaključen ugovor o međusobnim pravima i obavezama u pogledu korišćenja predmetnog zemljišta, kojim je određen iznos naknade za plaćeno zemljište, uništene useve i zasade, kao i za uređivanje gradskog građevinskog zemljišta;

- da je nadležni organ podnosiocima ustavne žalbe dao urbanističko-tehničke uslove i lokaciju, kao i odobrenje za izgradnju stambene zgrade na k.p. 2033/3 i 2034/6 ;

- da je u predmetnom upravnom postupku veštačenjem utvrđeno da izgradnja porodične stambene zgrade nije u potpunosti završena i da su preostali radovi onemogućeni postojanjem dela objekta na k.p. 2034/6;

- da, prema nalazu i mišljenju angažovanog veštaka, neizvedeni radovi otežavaju korišćenje objekta, onemogućavaju izdavanje upotrebne dozvole i uknjižbu objekta;

- da je nadležni organ kao razlog za nepostupanje po izričitom nalogu drugostepenog organa da uvede podnosioce ustavne žalbe u posed preostalog dela k.p. 2034/6 , naveo „da je u više navrata pokušavao rešavanje uvođenja u posed, kao i uklanjanje objekta, ali bezuspešno“.

Polazeći od toga da je u konkretnom slučaju postojalo pravnosnažno rešenje upravnog organa o davanju na korišćenje neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta, Ustavni sud ocenjuje da je prvostepeni organ bio dužan da omogući podnosiocima ustavne žalbe uvođenje u posed na celoj površini građevinske parcele, za čije je uređenje plaćena naknada i na kojoj je, u skladu sa ugovorom i odobrenjem za gradnju, započeta izgradnja porodične stambene zgrade. Imajući u vidu navedene odredbe tada važećeg Zakona o građevinskom zemljištu, ovaj sud smatra da je obaveza nadležnog organa bila da pre donošenja rešenja o davanju predmetne građevinske parcele na korišćenje utvrdi da li na toj parceli postoji objekat, da li je izgrađen u skladu sa zakonom, te da li se ranijem vlasniku ima isplatiti naknada ili naložiti rušenje objekta. Ustavni sud nalazi da je propuštanje nadležnog organa da to učini, imalo za posledicu nemogućnost podnosilaca ustavne žalbe da za predviđenu namenu koriste dobijeno građevinsko zemljište za koje su platili naknadu, odnosno da dovrše izgradnju porodične stambene zgrade i steknu na istoj pravo svojine, u skladu sa zakonom. Po oceni ovog suda, navedeno postupanje nadležnog organa nesumnjivo je predstavljalo mešanje u pravo podnosilaca na imovinu zajemčeno odredbom člana 58. stav 1. Ustava i ne može se opravdati time da je „u više navrata pokušavano uklanjanje objekta, ali bezuspešno“. Budući da mešanje u pravo na imovinu nije izvršeno u skladu sa zakonom, to ne postoji potreba za utvrđivanjem da li je postignuta pravična ravnoteža između potreba od opšteg interesa zajednice, sa jedne strane, i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca sa druge strane, a u skladu sa stanovištem Evropskog suda za ljudska prava izraženim u navedenom predmetu Iatridis protiv Grčke , stav 58. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu podnosilaca izjavljenu zbog povrede prava na imovinu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Pre ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu navedenog ustavnog prava započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak predstavlja jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u navedenom predmetu mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka, koji se vodi pred Odeljenjem za privredu i imovinsko-pravne poslove opštine Petrovac na Mlavi u predmetu broj 463-27/94-01/2012 (ranije predmet opštinske uprave Petrovac na Mlavi broj 463-27/94-01/04). S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da su podnosioci ustavne žalbe 23. maja 1994. godine podneli zahtev za predaju u državinu građevinskog placa datog za izgradnju porodične stambene zgrade, te se, prema stavu ovog suda, od navedenog datuma ima ceniti vreme proteklo u odlučivanju o podnetom zahtevu.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje predmetnog postupka.

U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da u predmetnom upravnom postupku nije bilo posebno složenih činjeničnih i pravnih pitanja, budući da je prvostepeni organ trebalo jedino da utvrdi da li je rešenjem o davanju podnosiocima ustavne žalbe na korišćenje neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta obuhvaćena i k.p. 2034/6, KO Petrovac.

Ispitujući značaj predmeta postupaka za podnosioce ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da on i imaju značajan pravni i materijalni interes da im se omogući korišćenje celokupne građevinske parcele koju su dobili na korišćenje.

Ustavni sud je utvrdio da je prvostepeni organ tek posle deset godina doneo prvo rešenje u predmetnom postupku i da u narednom periodu od pet godina nije dostavio podnosiocima ustavne žalbe rešenje drugostepenog organa kojim je uvažena njihova žalba. Ustavni sud je stoga ocenio da je prevashodni uzrok nedopustivo dugog trajanja predmetnog postupka neaktivnost prvostepenog organa i njegovo odbijanje da u ponovom postupku postupi po izričitim nalozima drugostepenog organa za uvođenje podnosilaca ustavne žalbe u posed celokupne k.p. 2034/6, KO Petrovac. Ovaj sud ukazuje da drugostepeni organ, u konkretnom slučaju, nije imao mogućnost da sam reši upravnu stvar, budući da je postupanje po zahtevu podnosilaca ustavne žalbe iziskivalo prethodno uklanjanje spornog objekta, odnosno preduzimanje radnji iz nadležnosti organa opštinske uprave.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da su se podnosioci ustavne žalbe u periodu od 1994. do 2004. godine obraćali isključivo prvostepenom organu tražeći donošenje odluke o njihovom zahtevu. Takođe, imajući u vidu da se rešenje smatra donetim kad se dostavi stranci, Ustavni sud ističe da se u ustavnoj žalbi neosnovano ukazuje na propust prvostepenog organa da podnosiocima blagovremeno dostavi drugostepeno rešenje od 23. oktobra 1986. godine. Ovo stoga što su podnosioci mogli da ubrzaju postupak odlučivanja o njihovoj žalbi protiv rešenja od 14. januara 2004. godine, najpre podnošenjem urgencije drugostepenom organu, a potom tužbe u upravnom sporu zbog ćutanja uprave. U tom slučaju, podnosioci bi imali mogućnost da ranije podnesu žalbu zbog nepostupanja prvostepenog organa po njihovom zahtevu u ponovnom postupku, umesto što su to učinili tek 2012. godine. Ustavni sud je, takođe, konstatovao da su podnosioci ustavne žalbe 22. juna 2004. godine podneli zahtev kojim su u suštini tražili raskid predmetnog ugovora o međusobnim pravima i obavezama u pogledu zemljišta datog na korišćenje, da nadležni organ o tom zahtevu odlučuje u istom predmetu u kome se vodi postupak po zahtevu podnosilaca za uvođenje u posed celokupne k.p. 2034/6 i da su navedeni zahtevi alternativno postavljeni.

Polazeći od toga da predmetni upravni postupak nije pravnosnažno okončan ni posle 20 godina, a imajući u vidu da je rešenje o davanju zemljišta na korišćenje doneto još 1986. godine, Ustavni sud je ocenio da propust nadležnog organa da delotvorno sprovede postupak uvođenja podnosilaca u posed na predmetnoj parceli i odluči o alternativno postavljenom zahtevu podnosilaca ustavne žalbe, predstavlja povredu prava podnosilaca na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu podnosilaca i u ovom delu usvojio, odlučujući, takođe, kao u tački 1. izreke.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od po 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti obračunatoj po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde i državne uprave.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju su pretrpe li podnosioci ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja, a posebno doprinos podnosilaca ustavne žalbe trajanju predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpe li zbog neažurnog postupanja nadležnih organa . Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

8. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak koji se vodi pred Odeljenjem za privredu i imovinsko-pravne poslove opštinske uprave Petrovac na Mlavi u predmetu broj 463-27/94-01/2012 (ranije predmet opštinske uprave Petrovac na Mlavi broj 463-27/94-01/04), okončao u najkraćem roku.

U vezi sa zahtevom podnosilaca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete, Ustavni sud nalazi da je ovakav zahtev preuranjen, s obzirom na to da je povreda prava na imovinu utvrđena zbog propuštanja nadležnog organa da efikasno sprovede postupak odlučivanja o zahtevu podnosilaca za uvođenje u posed građevinskog zemljišta dobijenog na korišćenje. Imajući u vidu da je osporeni upravni postupak i dalje u toku, Ustavni sud je, s aglasno odredbi člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na imovinu , u ovom slučaju, može ostvariti nalaganjem nadležnim organima da predmetni postupak okončaju u najkraćem roku.

9. Ocenjujući navode ustavne žalbe o povredi načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da u ustavnoj žalbi nisu pruženi dokazi da je podnosioc ima zbog nekog nj ihovog ličnog svojstva povređeno ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda načela zabrane diskriminacije.

Ustavni sud je, imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe, ocenio da navodi podnosilaca o tome da im je povređeno prav o na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava , ne predstavljaju ustavnopravne razloge za tvrdnju o povredi tog ustavnog prava, već proističu iz uverenja podnosilaca da im je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavom sudu, u preostalom delu ustavnu žalbu odbacio, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

10. Takođe, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da ovu odluku objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i građanskih sloboda.

11. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti