Odluka Ustavnog suda o ustavnoj žalbi u vezi sa naplatom komunalne takse
Kratak pregled
Ustavni sud odbija ustavnu žalbu advokata S.O. izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku i pravično suđenje. Postupak se odnosio na utvrđivanje obaveze plaćanja lokalne komunalne takse za isticanje firme na poslovnom prostoru.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-2295/2015
01.12.2016.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. O. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 1. decembra 2016. godine, doneo je
O D L U K U
1. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba S. O. izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Sekretarijatom za finansije grada Beograda – Uprava javnih prihoda – Odeljenje javnih prihoda za područje gradske opštine Čukarica u predmetu broj I-02-434-1F/4990-07-011.
2. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba S. O. izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 1185/14 od 20. februara 2015. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. S. O. iz Beograda podnela je Ustavnom sudu, 2. aprila 2015. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 1185/14 od 20. februara 2015. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, zajemčenih odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi se povreda prava na pravično suđenje vezuje za propuštanje organa uprave da sprovede ispitni postupak u skladu sa odredbom člana 133. Zakona o opštem upravnom postupku, te za propuštanje Upravnog suda da održi javnu raspravu. Podnositeljka dalje ističe da stan u kome obavlja advokatsku delatnost nije poslovni prostor, već poslovna prostorija, a da je Zakonom o finansiranju lokalne samouprave propisano da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi i za isticanje firme na poslovnom prostoru. Podnositeljka ustavne žalbe ne spori da ima istaknutu tablu na vratima stana, na poštanskom sandučetu i na fasadi zgrade u kojoj stanuje, ali smatra da nije obveznik lokalne komunalne takse.
U ustavnoj žalbi se, takođe, navodi da je podnositeljki povređeno pravo na pravnu sigurnost time što je Upravni sud u ranije donetoj presudi U. 8355/12 od 19. septembra 2013. godine, povodom iste upravne stvari, uvažio tužbu i poništio pobijano rešenje, nalazeći da je podnositeljki moralo biti omogućeno učešće u postupku pre donošenja rešenja.
Podnositeljka ustavne žalbe ukazuje i na povredu prava na suđenje u razumnom roku, ističući da je upravni postupak u kome je odlučivano o njenoj obavezi plaćanja komunalne takse trajao šest godina i deset meseci.
Ustavnom žalbom se traži od Ustavnog suda da utvrdi povredu označenih prava, poništi osporenu presudu Upravnog suda i utvrdi pravo podnositeljke na naknadu nematerijalne štete.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dostavljenu dolumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:
Rešenjem Sekretarijata za finansije grada Beograda – Uprava javnih prihoda – Odeljenje javnih prihoda za područje gradske opštine Čukarica broj I-02-434-1F/4990-07-011 od 31. decembra 2007. godine utvrđena je podnositeljki ustavne žalbe komunalna taksa za isticanje firme na poslovnom prostoru za 2007. godinu u ukupnom iznosu od 10.226 dinara. U skladu sa poukom o pravnom sredstvu iz prvostepenog rešenja, podnositeljka ustavne žalbe je 18. aprila 2008. godine izjavila žalbu Ministarstvu finansija, a 28. aprila 2010. godine podnela je istom organu urgenciju zbog nepostupanja po njenoj žalbi.
Rešenjem Ministarstva finansija – Poreska uprava – Regionalni centar Beograd od 14. maja 2010. godine odbijena je žalba podnositeljke kao neosnovana, ali je Upravni sud presudom U. 24141/10 od 23. februara 2012. godine uvažio njenu tužbu podnetu 2. jula 2010. godine i poništio pobijano rešenje, nalazeći da je o žalbi odlučivao nenadležan organ.
U ponovnom postupku o žalbi podnositeljke ustavne žalbe je odlučilo Gradsko veće grada Beograda i rešenjem od 30. maja 2012. godine odbilo žalbu kao neosnovanu, a podnositeljka je i navedeno drugostepeno rešenje pobijala tužbom, koju je podnela 26. juna 2012. godine. Upravni sud je presudom U. 8355/12 od 19. septembra 2013. godine uvažio tužbu podnositeljke i predmet vratio tuženom organu, zbog toga što podnositeljki nije omogućeno učešće u postupku pre donošenja rešenja o utvrđivanju lokalne komunalne takse za 2007. godinu. Upravni sud je u obrazloženju navedene presude naveo da nisu bili ispunjeni uslovi iz člana 131. Zakona o opštem upravnom postupku, za donošenje rešenja u skraćenom postupku, ne dajući razloge za takvu ocenu.
Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje 9. decembra 2013. godine, kojim je ponovo odbio žalbu podnositeljke ustavne žalbe, a u vezi sa primedbama suda je istakao da se svim poreskim obveznicima rešenja donose u skraćenom poreskom postupku, na osnovu podataka iz evidencije nadležnih organa, odnosno podataka iz poreske prijave, saglasno odredbi člana 54. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 1185/14 od 20. februara 2015. godine odbijena je kao neosnovana tužba podneta 23. januara 2014. godine, kojom je podnositeljka pobijala zakonitost navedenog konačnog rešenja. Upravni sud je u obrazloženju osporene presude u svemu prihvatio razloge drugostepenog organa i, pozivajući se na odredbe člana 131. stav 1. tačka 2) Zakona o opštem upravnom postupku i člana 54. Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, ocenio da pobijanim rešenjem nije povređen zakon na štetu podnositeljke. Upravni sud je našao da činjenice utvrđene u upravnom postupku, koje u tužbi nisu osporene, upućuju na zaključak da je podnositeljki pravilno i u postupku sprovedenom u skladu sa zakonom utvrđena lokalna komunalna taksa za isticanje firme.
4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnositeljka ustavne žalbe poziva, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).
Za odlučivanje Ustavnog suda o povredi označenih ustavnih prava od značaja su i sledeće odredbe zakona:
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da organ može po skraćenom postupku rešiti upravnu stvar neposredno, ako se stanje stvari može utvrditi neposrednim uvidom, odnosno na osnovu službenih podataka kojima organ raspolaže, a nije potrebno posebno saslušanje stranke radi zaštite njenih prava, odnosno pravnih interesa (član 131. stav 1. tačka 2)); da se poseban ispitni postupak se sprovodi kad je to potrebno radi utvrđivanja odlučnih činjenica i okolnosti koje su od značaja za razjašnjenje upravnih stvari ili radi davanja strankama mogućnosti da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese (član 132. stav 1.).
Odredbama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS“, br. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05, 62/06 i 61/07) propisano je: da se ovaj zakon primenjuje na sve javne prihode koje naplaćuje Poreska uprava, ako drugim poreskim zakonom nije drukčije uređeno, u daljem tekstu – porez (član 2. stav 1.); da se ovaj zakon primenjuje i na porez i sporedna poreska davanja koje na osnovu zakona naplaćuje jedinica lokalne samouprave (član 2a); da utvrđivanje poreza obavlja Poreska uprava, donošenjem poreskog rešenja, i to u slučajevima kada je zakonom propisano da se ne sprovodi samooporezivanje ili kada je zakonom propisano da se, uprkos samooporezivanju, poresko rešenje mora doneti (član 54. stav 2. tačka 2) podtačka (2)); da poresko rešenje o utvrđivanju poreza iz člana 54. stav 2. tačka 2) podtačka (2) ovog zakona Poreska uprava donosi na osnovu podataka iz evidencija nadležnih organa, podataka iz poreske prijave, odnosno izmenjene poreske prijave a, po potrebi, i na osnovu podataka iz poslovnih knjiga i evidencija poreskog obveznika (član 55. stav 1.).
Odredbama Zakona o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, broj 62/06), u tekstu koji je bio na snazi u vreme došenja predmetnog prvostepenog rešenja, bilo je propisano: da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi za isticanje firme na poslovnom prostoru (član 15. tačka 1)); da se aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, kojim se uvodi lokalna komunalna taksa, utvrđuju obveznici, visina, olakšice, rokovi i način plaćanja lokalne komunalne takse (član 18.); da jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše javne prihode iz člana 6. ovog zakona počev od 1. januara 2007. godine (član 60.).
Odredbama člana 2. Odluke o lokalnim komunalnim taksama za teritoriju grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 30/02, 7/03, 10/03, 18/03, 30/03, 14/04, 37/04, 29/05, 19/07 i 43/07) bilo je predviđeno: da se komunalna taksa plaća za isticanje firme na poslovnom prostoru (stav 1. tačka 8)); da se lokalne komunalne takse ne plaćaju za korišćenje prava, predmeta i usluga od strane državnih organa i organizacija, organa i organizacija teritorijalne autonomije i jedinica lokalne samouprave i ustanova prema kojima grad Beograd vrši prava osnivača (stav 2).
Saglasno članu 12. navedene odluke, u pogledu načina utvrđivanja komunalne takse, obračuna zastarelosti, naplate, rokova za plaćanje, obračuna kamate i ostalog, primenjuju se, pored ostalog, odredbe Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji.
5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je postupanjem upravnih organa i nadležnih sudova u osporenom postupku, u kome je odlučivano o njenoj obavezi plaćanja lokalne komunalne takse, povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.
Ustavni sud je utvrdio da je predmetni upravni postupak započeo 18. aprila 2008. godine, kada je podnositeljka ustavne žalbe izjavila žalbu protiv prvostepenog rešenja kojim joj je utvrđena komunalna taksa, a pravnosnažno je okončan donošenjem osporene presude 20. februara 2015. godine. Sud, s tim u vezi, konstatuje da činjenica da je osporeni postupak trajao šest godina i deset meseci može, sama za sebe, ukazivati na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i upravnog suda koji vode postupak i sa njim povezan upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.
Ustavni sud nalazi da u predmetnoj upravnoj stvari nije bilo složenih činjeničnih ili pravnih pitanja.
Ocenjujući postupanje nadležnih organa u predmetnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da drugostepeni organ dve godine nije postupao po žalbi podnositeljke ustavne žalbe, a da je, zbog pogrešne pouke o pravnom sredstvu u rešenju prvostepenog organa, o podnetoj žalbi odlučio nenadležni organ, iz čega proizlazi da upravni organi u osporenom postupku nisu postupali efikasno i delotvorno. Ustavni sud je ocenio da je odlučivanje Upravnog suda u upravnim sporovima vođenim povodom predmetne upravne stvari okončano u periodu koji se može oceniti razumnim.
Ustavni sud je našao da odluka u predmetnoj upravnoj stvari za podnositeljku ustavne žalbe nije bila od posebnog značaja, imajući u vidu mali novčani iznos utvrđene lokalne komunalne takse.
Prilikom ispitivanja da li je podnositeljka ustavne žalbe svojim radnjama doprinela predugom trajanju osporenog postupka, Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok u mnogome zavisi od aktivnosti stranke. Ustavni sud, s tim u vezi, ukazuje na sledeće stavove Evropskog suda za ljudska prava:
- da podnosilac treba samo da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (presuda u predmetu Unión Alimentaria Sanders SA protiv Španije, 11681/85 od 7. jula 1989. godine).
- da je podnositeljka zahteva imala na raspolaganju pravna sredstva koja bi joj omogućila da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ali je to propustila da učini i da u tim okolnostima ona ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (odluka o dopuštenosti zahteva u predmetu Vera Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99).
Ustavni sud konstatuje da je osporeni postupak odlučivanja o žalbi podnositeljke ustavne žalbe izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja od 31. decembra 2007. godine mogao trajati kraće da je podnositeljka blagovremeno koristila pravo na tužbu zbog „ćutanja administracije“. Budući da je navedeno pravno sredstvo podnositeljka iskoristila tek nakon dve godine, Ustavni sud je ocenio da je podnositeljka svojom neaktivnošću doprinela dužem trajanju osporenog postupka.
Polazeći od izloženog, a posebno imajući u vidu doprinos podnositeljke ustavne žalbe trajanju postupka, kao i mali novčani iznos lokalne komunalne takse koja je bila predmet osporenog postupka, Ustavni sud je ocenio da podnositeljki, uprkos neefikasnom postupanju upravnih organa, nije povređeno pravo na suđenje u razumnom roku. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u tački 1. izreke.
6. Podnositeljka ustavne žalbe, takođe, smatra da joj je osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo na pravično suđenje, jer joj nije bilo omogućeno učešće u postupku, u skladu sa odredbom člana 133. Zakona o opštem upravnom postupku i jer Upravni sud nije uvažio njen predlog da održi javnu raspravu. Podnositeljka, takođe, ukazuje na povredu prava na pravnu sigurnost, ističući da je Upravni sud u presudi U. 8355/12 od 19. septembra 2013. godine „dao sasvim suprotne razloge o pravilima postupka“ u odnosu na razloge osporene presude.
Po oceni Ustavnog suda, Upravni sud je naveo dovoljne razloge za donetu odluku, koji su zasnovani na primeni odgovarajućih odredaba merodavnog prava, i to Zakona o finansiranju lokalne samouprave, Odluke o lokalnim komunalnim taksama za teritoriju grada Beograda i Odluke o određivanju zona na teritoriji grada Beograda. Ustavni sud, s tim u vezi, ističe da je organ ovlašćen da po skraćenom postupku reši upravnu stvar neposredno, ako se stanje stvari može utvrditi neposrednim uvidom, odnosno na osnovu službenih podataka kojima organ raspolaže, a nije potrebno posebno saslušanje stranke radi zaštite njenih prava, odnosno pravnih interesa (član 131. stav 1. tačka 2) Zakona o opštem upravnom postupku). Imajući u vidu da je nadležni organ, na osnovu službenih podataka kojima raspolaže, utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe ima advokatsku kancelariju prijavljenu na navedenoj adresi, a da podnositeljka ne osporava da ima istaknutu tablu na vratima stana, na poštanskom sandučetu i na fasadi zgrade u kojoj stanuje, ovaj sud nalazi da se ustavnom žalbom neosnovano ukazuje na to da je izostajanje ispitnog postupka, u konkretnom slučaju, imalo za posledicu povredu procesnih garancija prava na pravično suđenje.
Ocenjujući navode ustavne žalbe o povredi prava na pravnu sigurnost, Ustavni sud je najpre konstatovao da je Upravni sud u obrazloženju presude U. 8355/12 od 19. septembra 2013. godine, donete u ranije vođenom upravnom sporu povodom iste upravne stvari, naveo da nisu bili ispunjeni uslovi iz člana 131. Zakona o opštem upravnom postupku za donošenje rešenja u skraćenom postupku.
Po oceni Ustavnog suda, iz navedenih odredaba zakona proizlazi: da se svi javni prihodi koje naplaćuje Poreska uprava smatraju porezom u smislu Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji; da se taj zakon primenjuje i na porez koji na osnovu zakona naplaćuje jedinica lokalne samouprave; da se porez utvrđuje poreskim rešenjem i da se, u slučajevima propisanim zakonom, donosi, pored ostalog, na osnovu podataka iz evidencija nadležnih organa; da jedinica lokalne samouprave utvrđuje i naplaćuje svoje izvorne javne prihode počev od 1. januara 2007. godine; da se aktom skupštine jedinice lokalne samouprave utvrđuje, pored ostalog, način plaćanja lokalne komunalne takse. Iz navedenih odredaba Odluke o lokalnim komunalnim taksama za teritoriju grada Beograda proizlazi da se u pogledu načina utvrđivanja i naplate komunalne takse za teritoriju grada Beograda, primenjuju odredbe Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji.
Ustavni sud, takođe, ukazuje da razvoj sudske prakse sam po sebi ne protivureči dobrom deljenju pravde, ali u slučaju postojanja dobro ustanovljene sudske prakse (well-established jurisprudence) obaveza najvišeg suda je da dà suštinske razloge za odstupanje od dotadašnje sudske prakse, kako ne bi povredio pravo učesnika u postupku na dovoljno obrazloženu sudsku odluku (Evropski sud za ljudska prava, u slučaju Atanasovski protiv bivše jugoslovenske Republike Makedonije, odluka od 14. januara 2010. godine, § 38.). S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da u konkretnom slučaju ne postoji ustanovljena sudska praksa koja je morala biti izmenjena u postupku i na način propisan zakonom, niti je o predmetnoj obavezi drugog lica u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji različito odlučeno, već je u istoj upravnoj stvari u prethodno vođenom upravnom sporu, Upravni sud našao da nisu bili ispunjeni uslovi za vođenje skraćenog postupka, ne navodeći razloge za takvu ocenu koji bi se odnosili na postupak utvrđivanja komunalne takse. Po oceni Ustavnog suda, pravno stanovište Upravnog suda, izraženo u obrazloženju osporene presude je u dovoljnoj meri obrazloženo, na način koji ovaj sud ocenjuje ustavnopravno prihvatljivim, zbog čega se ne može prihvatiti navod ustavne žalbe da je Upravni sud osporenom presudom „stvorio pravnu nesigurnost kod podnositeljke“. Mutatis, mutandis, Ustavni sud je navedeno stanovište izrazio u Odluci Už–5691/2011 od 5. marta 2014. godine.
U vezi sa navodima podnositeljke kojima se ističe da Upravni sud nije održao usmenu raspravu, Ustavni sud konstatuje da je taj sud u obrazloženju osporene presude naveo razloge zbog kojih je našao da nije bilo potrebno održavanje usmene rasprave u upravnom sporu, a koje Ustavni sud, polazeći od izloženog, ocenjuje kao ustavnopravno prihvatljive.
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da podnositeljki ustavne žalbe osporenom presudom Upravnog suda U. 1185/14 od 20. februara 2015. godine nije povređeno pravo na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, i u ovom delu odbio ustavnu žalbu kao neosnovanu, odlučujući kao u tački 2. izreke.
7. S obzirom na izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić, s.r.