Ustavni sud o zaradama u javnim preduzećima i primeni imperativnih propisa

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je kao neosnovanu ustavnu žalbu zaposlenih u javnom preduzeću radi isplate razlike u zaradi. Sud je potvrdio stav redovnih sudova da se zarade u javnim preduzećima moraju isplaćivati u skladu sa imperativnim propisima i programom poslovanja.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Lazara Radišića i Staše Melink, obojica iz Novog Sada , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 12. juna 2013. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Lazara Radišića i Staše Melink izjavljena protiv presude Opšti nskog suda u Novom Sadu P1. 1279/08 od 20. maja 2009. godine i presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 680/10 od 24. marta 2010 . godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Lazar Radišić i Staša Melink, obojica iz Novog Sada, su 13. maja 2010 . godine, preko punomoćnika Gordane Velikinac, advokata iz Novog Sada, ustavnu žalbu protiv presuda navedenih u izreci, zbog povrede prava na pravno sredstvo i prava na pravičnu naknadu za rad, zajemč enih odredbama člana 36. stav 2. i člana 60. stav 4. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je tuženi JGSP „Novi Sad“ iz Novog Sada umanjivao zarade zaposlenima, među kojima su bili i podnosioci ustavne žalbe, prema usvojenim programima poslovanja i Uredbi Vlade o visin i zarada u javnim preduzećima; da podnosioci smatra ju da je tuženi u situaciji kada je došlo do smanjenja zarada, morao zaposlenima ponuditi zaključenje aneksa ugovora o radu, u skladu sa radnopravnim propisima, ali da on to nije učinio; da, kako im nije ponuđeno zaključenje aneksa ugovora protiv koga bi na osnovu odredbe člana 172. stav 4. Zakona o radu imali pravo da pred nadležnim sudom osporava ju zakonitost tog ugovora, smatra ju da im je na taj način povređeno pravo na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava; da su sudovi pravilno utvrdili činjenično stanje, ali su pogrešno primenili materi jalno pravo. Predložili su da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu , utvrdi povredu označenih prava i poništi osporene presude.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Osporenom presudom Opštinskog suda u Novom Sadu P1. 1279/08 od 20. maja 2009. godine odbijen je tužbeni zahtev tužila ca, među kojima i ovde podnosila ca ustavne žalbe, kojima su tražili da se obaveže tuženi, JGSP „Novi Sad“ iz Novog Sada, da tužiocu L azaru Radišiću isplati razliku u zara di za period od 1. septembra 2005. godine, pa do 14. avgusta 2006. godine i razliku naknade za ish ranu u toku rada za isti period u odgovarajućim iznosima , sa pripadajućom zakonskom zateznom kamatom , kao i da tužiocu Staši Melink isplati razliku u zaradi za period od 1. septembra 2005. godine, pa do 20. oktobra 2008 . godine, razliku u zaradi za smenski rad za isti period, razliku naknade za ish ranu u toku rada za isti period, i razliku manje isplaćenog regresa za 2007. godinu u odgovarajućim novčanim iznosima , sa pripadajućom zakonskom zateznom kamatom i pripadajuće poreze i doprinose.

Osporenom presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 680/10 od 24. marta 2010. godine odbijena je žalba tužilaca i potvrđena ožalbena presuda Opštinskog suda u Novom Sadu P1. 1279/08 od 20. maja 2009. godine. U obrazloženju osporene drugostepene presude je navedeno da iz činjeničnog stanja koje je utvrđeno pred prvostepenim sudom, a koje navodima žalbe nije dovedeno u pitanje, proizlazi: da je tužilac Lazar Radišić bio zaposlen kod tuženog do 14. avgusta 2006. godine, dok je tužilac Melink Staša zaposlen kod tuženog na radnom mestu vozač-kondukter; da je članom 3. ugovora o radu od 23. marta 2005. godine predviđeno da je osnovna zarada tužioca utvrđena čl. 15. i 16. kolektivnog ugovora, zakonskim i podzakonskim aktima kojima se regulišu zarade u javnim preduzećima i programom poslovanja, na koji saglasnost daje osnivač poslodavca; da je članom 5. stav 3. aneksa pojedinačnog kolektivnog ugovora tuženog od 11. jula 2005. godine predviđeno da se osnovna zarada utvrđuje na osnovu cene rada za najjednostavniji rad po radnom času izraženom u dinarima i koeficijentima posla zaposlenog, uvećanog za dodatak na rukovođenje, a koji sadrži složenost posla, odgovornost, uslove rada, smenski rad i stručnu spremu koja je uslov za rad na poslovi ma zaposleno; da je Uredbom o visini zarada u javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, broj 137/04) i Uredbom o načinu i kontroli obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, bro j 5/06), koje su važile u spornim periodima, bilo propisano da se zarade u javnim preduzećima isplaćuju u skladu sa Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa i programom poslovanja; da je osnov izvršenih isplata zarada i naknada zarada sadržan u odredbama člana 22. navedenog zakona, kojim je propisano da javno preduzeće za svaku kalendarsku godinu donosi godišnji program poslovanja i dostavlja ga osnivaču javnog preduzeća , radi davanja saglasnosti; da se program smatra donetim kada se sa njim saglasi osnivač javnog preduzeća; da je tuženi u skladu sa odredbama Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa tužiocima vršio isplatu u skladu sa programom poslovanja na koji je data saglasnost od strane osnivača; da se zbog navedenih razloga ne mogu prihvatiti žalbeni navodi kojima se ističe da se na zarade, uvećanje zarade i naknade troškova ne mogu primeniti uredbe i usvojeni programi poslovanja kojima se ograničavaju prava zaposlenih utvrđena kolektivnim ugovorom; da uvećana zarada ima karakter zarade i kao takva ulazi u planiranu – odobrenu masu sredstava za zarade; da je ovlašćenje osnivača da može preduzeti mere kojima će obezbediti uslove za nesmetano funkcionisanje preduzeća i obavljanja delatnosti za koje je preduzeće osnovano i u okviru toga da donese druge odluke, u skladu sa zakonom i osnivačkim aktom, pa odredbe zakona kojima je regulisana delatnost ovih preduzeća i pratećih uredbi koje su donete na osnovu njega, predstavljaju imperativne norme kojih se javna preduzeća moraju pridržavati.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se poziva ju podnosioci ustavne žalbe, utvrđeno je: da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.); da svako ima pravo ... na pravičnu naknadu za rad ... i da se niko tih prava ne može odreći (člana 60. stav 4.).

Za ocenu osnovanosti navoda ustavne žalbe od značaja su odredbe sledećih propisa:

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05 i 61/05) je propisano: da zaposleni ima pravo na odgovarajuću zaradu, koja se utvrđuje u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu, da se zaposlenima garantuje jednaka zarada za isti rad ili rad iste vrednosti koji ostvaruju kod poslodavca, da se pod radom iste vrednosti podrazumeva se rad za koji se zahteva isti stepen stručne spreme, ista radna sposobnost, odgovornost i fizički i intelektualni rad (član 104. st. 1 do 3.); da se z arada iz člana 104. stav 1. ovog zakona sastoji od zarade za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, zarade po osnovu doprinosa zaposlenog poslovnom uspehu poslodavca (nagrade, bonusi i sl.) i drugih primanja po osnovu radnog odnosa, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu; da se pod zaradom u smislu stava 1. ovog člana smatra zarada koja sadrži porez i doprinose koji se plaćaju iz zarade; da se pod zaradom u smislu stava 1. ovog člana smatraju sva primanja iz radnog odnosa, osim naknada troškova zaposlenog u vezi sa radom iz člana 118. tač. 1) - 4) i drugih primanja iz člana 119. i člana 120. tačka 1) ovog zakona (član 105.).

Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa („Službeni glasnik RS“, br. 25/2000 i 25/02), koji je važio u vreme nastanka spornog odnosa, bilo je propisano: da je javno preduzeće ono preduzeće koje obavlja delatnost od opšteg interesa, a koje osniva država, odnosno jedinica lokalne samouprave ili autonomna pokrajina (član 1. stav 1.); da su delatnosti od opšteg interesa, u smislu ovog zakona, delatnosti koje su kao takve određene zakonom u oblasti, između ostalog, vazdušnog saobraćaja (član 2. stav 1.); da delatnost od opšteg interesa obavljaju javna preduzeća (član 3. stav 1.); da javno preduzeće osniva Republika Srbija i da pravo osnivača iz stava 1. ovog člana ostvaruje Vlada Republike Srbije (član 4. st. 1. i 2.); da javno preduzeće za svaku kalendarsku godinu donosi godišnji program poslovanja i dostavlja ga osnivaču javnog preduzeća radi davanja saglasnosti najkasnije do 1. decembra tekuće godine za narednu godinu, da se Program smatra donetim kada na njega saglasnost da osnivač javnog preduzeća, da program, pored ostalog, naročito sadrži: planirane izvore prihoda i pozicije rashoda po namenama, planirani način raspodele dobiti javnog preduzeća, elemente za celovito sagledavanje politike cena proizvoda i usluga, kao i politike zarada i zaposlenosti u tom preduzeću, koji se utvrđuju u skladu sa politikom projektovanog rasta cena i zarada koju utvrđuje Vlada za godinu za koju se Program donosi, kao i da Vlada, do donošenja Programa, može da uredi uslove i način obračuna ukupnog iznosa sredstava za zarade u javnim preduzećima i preduzećima čiji je osnivač javno preduzeće (član 22.).

Na osnovu ovlašćenja iz člana 22. stav 5. Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, Vlada je donela Uredbu o visini zarada u javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, broj 137/04). Ovom uredbom, koja je takođe bila na snazi u vreme nestanka spornog pravnog odnosa, bilo je propisano da se zarade u javnim preduzećima i preduzećima koja su osnovala javna preduzeća (u daljem tekstu: preduzeća) obračunavaju i isplaćuju u skladu sa ovom uredbom počev od isplata za mesec januar 2005. godine (član 1.). Članom 2. Uredbe propisano je šta čini ukupan iznos sredstava za zarade isplaćen za mesec decembar 2004. godine, a članom 3. da preduzeća do donošenja Programa poslovanja za 2005. godinu obračunavaju i isplaćuju zarade za januar i naredne mesece 2005. godine najviše do ukupnog iznosa sredstava za zarade utvrđenog u članu 2. ove uredbe. Odredbom člana 4. stav 2. Uredbe bilo je predviđeno da preduzeće čiji je osnivač Republika, ukupan iznos sredstava za obračun i isplatu zarada može da uveća uz saglasnost Vlade, na predlog ministarstva nadležnog za poslove finansija, ministarstva nadležnog za poslove rada i ministarstva nadležnog za odgovarajuću oblast. Članom 10. Uredbe bilo je propisano da će se, ako se kontrolom utvrdi da je preduzeće izvršilo isplatu zarada za određeni mesec u većem iznosu od iznosa utvrđenog u skladu sa ovom uredbom, izvršiće se umanjenje zarada za više isplaćeni iznos narednog meseca za koji se vrši isplata zarada. Odredbe člana 11. Uredbe predviđale su da su upravni odbor i direktor preduzeća odgovorni za isplatu u skladu sa ovom uredbom, a da će osnivač preduzeća preduzeti odgovarajuće mere u skladu sa zakonom, ako preduzeće vrši isplatu zarada suprotno odredbama ove uredbe. Takođe, vršenje isplate zarada suprotno odredbama ove uredbe bilo je sankcionisano kao privredni prestup (član 13. Uredbe).

Uredbom o načinu i kontroli obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, broj 5/06) je propisano: da se zarade u javnim preduzećima i preduzećima, odnosno zavisnim društvima kapitala, koja su osnovala javna preduzeća (u daljem tekstu: preduzeća) obračunavaju i isplaćuju u skladu sa Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa (u daljem tekstu: Zakon) i ovom uredbom (član 1.); da preduzeće koje ne donese godišnji program poslovanja (u daljem tekstu: Program) do početka kalendarske godine za koju se Program donosi, do donošenja Programa, u skladu sa Zakonom, obračunava i isplaćuje zarade najviše do ukupnog iznosa sredstava za zarade utvrđenog Programom za prethodnu godinu, odnosno na način i pod uslovima utvrđenim tim programom (član 2.); da po donošenju Programa za kalendarsku godinu za koju se donosi, preduzeće može ukupan iznos sredstava za zarade da obračunava i isplaćuje u skladu sa tim programom (član 3.). Članom 5. je, između ostalog, propisano da se obračun i isplatu zarada za mesec za koji se vrši obračun i isplata preduzeće vrši na odgovarajućim obrascima, koji su odštampani uz uredbu i čini njen sastavni deo, kao i to da preduzeće čiji je osnivač Republika ne može izvršiti isplatu zarada pre overe obrasca od strane ministra nadležnog za poslove rada i ministra nadležnog za poslove finansija. Odredbom člana 7. je propisano da ako se kontrolom utvrdi da je preduzeće izvršilo isplatu zarada za određeni mesec u većem iznosu od iznosa utvrđenog u skladu sa ovom uredbom, izvršiće se umanjenje zarada za više isplaćeni iznos narednog meseca za koji se vrši isplata zarada. Takođe, vršenje isplate zarada suprotno odredbama ove uredbe sankcionisano je kao privredni prestup članom 9, dok je članom 11. propisano da danom stupanja na snagu ove uredbe prestaje da važi Uredba o visini zarada u javnim preduzećima („Službeni glasnik RS”, broj 137/04).

5. Ocenjujući postojanje povrede prava na pravičnu naknadu za rad iz člana 60. stav 4. Ustava, sa stanovišta navoda ustavne žalbe, a polazeći od utvrđenih činjenica i okolnosti i materijalnopravnih odredaba propisa koji su od značaja za odlučivanje, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Nesporno je da, saglasno važećim odredbama Zakona o radu, svaki zaposleni ima pravo na odgovarajuću zaradu, pri čemu se zaposlenom garantuje jednaka zarada za isti rad ili rad iste vrednosti koji ostvaruje kod poslodavca. Takođe je nesporno da se Pojedinačnim kolektivnim ugovorom poslodavac može obavezati da zaposlenima utvrdi veća prava od onih propisanih u Zakonu o radu.

Međutim, Ustavni sud konstatuje da je, u konkretnom slučaju, svojstvo tuženog imao ne bilo koji poslodavac, već javno preduzeće čiji je osnivač grad kao jedinica lokalne samouprave , čije je poslovanje, uključujući i obračun i isplatu zarada i naknade troškova, regulisano prinudnim propisima - Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa i uredbama donetom u izvršavanju tog zakona. Navedene odredbe Zakona i uredbi ograničavaju tuženog, pod pretnjom propisanih sankcija, da samostalno, bez saglasnosti osnivača donosi opšte akte kojima se uređuje pitanje zarada i da vrši obračun i isplatu zarada, bez prethodno dobijene saglasnosti Vlade. Odredbama člana 22. Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa propisano da javno preduzeće posluje na osnovu prethodno donetog Programa poslodavca, na koji saglasnost daje Vlada, a koji obavezno sadrži sve pozicije rashoda za čitavu narednu kalendarsku godinu, i to po namenama, dakle i za zarade, kao i elemente za celovito sagledavanje politike zarada u istom preduzeću. Dodatno, planirana politika zarada se utvrđuje u skladu sa politikom projektovanog rasta zarada koju utvrđuje Vlada. Konačno, Vlada je na osnovu izričitog zakonskog ovlašćenja, navedenim uredbama precizno uredila pitanje zarada u javnim preduzećima. Iz iznetog sledi da je u pogledu utvrđivanja zarada u javnom preduzeću, odnos poslodavca i zaposlenog ugovorni odnos, ali samo u okviru propisanih pravila i ograničenja. Dakle, nije sporno da osnivač javnog preduzeća ima ovlašćenje da određuje visinu pojedinačne zarade ili stimulacije za svakog zaposlenog, ali kako od zbira pojedinačnih zarada, odnosno drugih primanja zaposlenih, zavisi i ukupna masa zarada, to svako eventualno uvećanje pojedinačnih zarada, podleže saglasnosti nadležnih ministara Vlade, koji overavaju obrasce koji se odnose na obračun i isplata zarada, sve u cilju očuvanja projektovane masa zarada. Uz sve navedeno, Ustavni sud konstatuje da je tokom prvostepenog parničnog postupka utvrđeno d a su utuženom periodu podnosiocima ustavne žalbe isplaćene zarade, kao i naknade troškova za topli obrok i regres u skladu sa navedenim uredbama i programom poslovanja tuženog, u skladu sa ugovorom o radu. S tim u vezi, pored ostalih, videti Odluku Už-1516/2008 od 22. juna 2010. godine.

Na osnovu svega iznetog, Ustavni sud ocenjuje da su osporene presude zasnovane na primeni merodavnog materijalnog prava i da se njihova obrazloženja temelje na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju propisa koji su od značaja za rešavanje sporne pravne stvari .

Stoga, ocenjujući navode o povredi prava na pravičnu naknadu za rad iz člana 60. stav 4. Ustava, Ustavni sud ukazuje isti nisu osnovani, budući da su podnosiocima ustavne žalbe, u utuženim periodima, isplaćene sve zarade, kao i naknade troškova za topli obrok i regres u skladu sa navedenim uredbama i programom poslovanja tuženog.

6. Razmatrajući navode o povredi prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava, koju podnosioci ustavne žalbe vezuju za činjenicu da im tuženi nije ponudio zaključivanje a neksa ugovora o radu kojim bi im se utvrdila manja zarada, protiv koje bi na osnovu odredbe člana 172. stav 4. Zakona o radu imali pravo da pred nadležnim sudom osporava zakonitost tog ugovora, Ustavni sud smatra da kako je u parničnom postupku, vođenom upravo iz suštinski istih razloga - radi isplate manje isplaćene zarade, odnosno naknade troškova i uplate pr ipadajućih doprinosa, podnosiocima ustavne žalbe bilo obezbeđeno pravično suđenje, to navodi o povredi prava na pravno sredstvo ne mogu biti osnovani.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-US).

Ovakva odluka je utemeljena na razlozima datim u obrazloženju Odluke Ustavnog suda Už-2883/2011 od 21. marta 201 3. godine

7. Na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Ustavni sud o zaradama u javnim preduzećima i primeni imperativnih propisa

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti