Odbijanje ustavne žalbe zaposlenog u državnom organu za naknadu toplog obroka

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu državnog službenika protiv presude kojom mu je odbijen zahtev za isplatu naknade za ishranu i regresa. Utvrđeno je da posebni propisi za državne službenike ne garantuju ova prava, a opšti propisi to samo omogućavaju.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-240/2009
14.07.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Draška Ratkovića iz Novog Pazara, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 14. jula 2011. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Draška Ratkovića izjavljena protiv presude Okružnog suda u Novom Pazaru Gž. 844/08 od 25. novembra 2008. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Draško Ratković iz Novog Pazara podneo je Ustavnom sudu 19. februara 2009. godine ustavnu žalbu protiv presude Okružnog suda u Novom Pazaru Gž. 844/08 od 25. novembra 2008. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na imovinu iz člana 58. Ustava.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da je podnosilac ustavne žalbe u radnom odnosu u Opštinskom sudu u Novom Pazaru i da je raspoređen na radno mesto referenta za prijem; da je 1. januara 2007. godine stupio na snagu Zakon o platama državnih službenika i nameštenika koji ne predviđa da „u obračun plata ulazi i topli obrok i regres“, kao i da Uredbom o koeficijentima za obračun i isplatu plata izabranih, postavljenih i zaposlenih lica i Posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe nije propisano da će se „vršiti isplata regresa i toplog obroka“, ali da je odredbom člana 30. Opšteg kolektivnog ugovora propisana ova obaveza Republike Srbije; da od 1. jula 2007. godine pa do podnošenja tužbe, tužena Republika Srbija, suprotno odredbama Opšteg kolektivnog ugovora, nije podnosiocu isplatila kao dodatak na zaradu odgovarajući novčani iznos na ime mesečne ishrane u toku rada i na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora; da je prvostepenom presudom Opštinskog suda u Novom Pazaru P. 28/08 od 27. maja 2008. godine usvojen tužbeni zahtev podnosioca ustavne žalbe kojim je tražio da mu tužena Republika Srbija – Ministarstvo pravde isplati odgovarajuće iznose na ime troškova za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora; da je osporenom presudom Okružnog suda u Novom Pazaru Gž. 844/08 od 25. novembra 2008. godine preinačena prvostepena presuda tako što je odbijen kao neosnovan tužbeni zahtev podnosioca.

Podnosilac smatra da je pogrešnom primenom materijalnog prava na njegovu štetu, drugostepeni sud, uz „šturo obrazloženje“, povredio njegovo pravo na pravično suđenje iza člana 32. stav 1. Ustava. Dalje navodi i da se „tužena neosnovano obogatila“, jer je deo imovine podnosioca u vidu „manje isplaćenih zarada, odnosno neisplaćenog regresa i dodatka za mesečnu ishranu“ prešao u imovinu tužene, te da mu je tako povređeno pravo na imovinu iz člana 58. Ustava.

Podnosilac ustavne žalbe predlaže da Ustavni sud usvoji žalbu, poništi osporenu drugostepenu presudu i predmet vrati na ponovno odlučivanje, kao i da mu naknadi troškove ustavnosudskog postupka.

2. Prema odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili ukraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u osporene akte i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je u svojstvu tužioca podneo Opštinskom sudu u Novom Pazaru tužbu protiv tužene Republike Srbije – Ministarstvo pravde, radi isplate neplaćenog toplog obroka za period od 1. januara 2007. godine do 30. juna 2007. godine i za period od 1. avgusta 2007. godine do 31. decembra 2007. godine, kao i regresa za korišćenje godišnjeg odmora u 2007. godini.

Presudom Opštinskog suda u Novom Pazaru P. 28/08 od 27. maja 2008. godine usvojen je tužbeni zahtev tužioca i obavezana tužena da tužiocu na ime neplaćenog toplog obroka za navedeni period isplati novčani iznos od 80.768,85 dinara, sa zakonskom zateznom kamatom, a na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora u 2007. godini novčani iznos od 36.687,00 dinara, sa zakonskom zateznom kamatom, te obavezana tužena da naknadi tužiocu troškove parničnog postupka u iznosu od 31.000,00 dinara. U obrazloženju prvostepene presude je, pored ostalog, navedeno: da je tužilac državni službenik koji radi u Opštinskom sudu u Novom Pazaru, na radnom mestu vozača; da je odredbom člana 39. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika propisano da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja prema opštim propisima o radu, a da je odredbom člana 4. Zakona o državnim službenicima propisano da se na prava i dužnosti državnih službenika koja nisu uređena ovim zakonom ili posebnim zakonom ili drugim propisima primenjuju opšti propisi o radu i posebni kolektivni ugovor o radu; da je odredbom člana 118. Zakona o radu propisano pravo zaposlenog na naknadu troškova za ishranu u toku rada i pravo na regres za korišćenje godišnjeg odmora u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu. Na osnovu navedenog, prvostepeni sud je zaključio da je Zakon o radu opšti akt koji se primenjuje na sva pitanja koja nisu regulisana posebnim zakonima, u konkretnom slučaju na pravo tužioca na primanja po osnovu troškova za ishranu u toku rada i na pravo na regres za godišnji odmor, te da je tužena bila u obavezi da utvrdi primanja zaposlenih po navedenim osnovima, saglasno odredbi člana 118. Zakona o radu. Kako tužena nije zaključila Poseban kolektivni ugovor za državne organe, niti je pojedinačnim rešenjem utvrđena visina naknade za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora, prvostepeni sud je primenio Opšti kolektivni ugovor koji je bio poslednji na snazi, a koji je odredbama člana 30. propisivao pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada u visini 20% prosečne mesečne zarade u privredi Republike Srbije prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike i pravo na regres za korišćenje godišnjeg odmora u visini prosečne zarade u privredi Republike, pa je na osnovu tih podataka utvrdio visinu navedenih prava koja pripadaju tužiocu i odlučio kao u izreci.

Osporenom presudom Okružnog suda u Novom Pazaru Gž. 844/08 od 25. novembra 2008. godine preinačena je presuda Opštinskog suda u Novom Pazaru P. 28/08 od 27. maja 2008. godine, tako što je odbijen kao neosnovan tužbeni zahtev tužioca. U obrazloženju osporene drugostepene presude je navedeno da je prvostepeni sud pogrešno primenio materijalno pravo kada je usvojio tužbeni zahtev tužioca, jer ne postoji osnov ni u posebnim, niti u opštim propisima za ostvarivanje prava na naknadu traženih troškova, te da nema odgovarajućeg kolektivnog ugovora kao opšteg akta i instrumenta za njihovu konkretnu realizaciju. Po oceni drugostepenog suda, Zakon o radu predviđa pravo zaposlenog na naknadu troškova za ishranu u toku rada i pravo na regres za korišćenje godišnjeg odmora, ali uslove, visinu i način isplate prepušta autonomnom regulisanju putem zaključenja kolektivnog ugovora i ugovora o radu. Kako država, kao poslodavac, nije predvidela ovo pravo uredbom, odnosno posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe, to je, po oceni Okružnog suda u Novom Pazaru, tužbeni zahtev neosnovan.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbom člana 58. stav 1. Ustava jemči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona.

Odredbama člana 60. Ustava zajemčeno je pravo na rad, u skladu sa zakonom (stav 1.) i utvrđeno da svako, pored ostalog, ima pravo na pravičnu naknadu za rad (stav 3.).

Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika (“Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06 i 115/06) je propisano: da se ovim zakonom uređuju plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika (član 1.); da se plata državnih službenika i nameštenika sastoji od osnovne plate i dodataka na platu i da se u platu uračunavaju i porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate (član 2.); da se osnovna plata određuje množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun i isplatu plata (u daljem tekstu: osnovica) (član 7. stav 1.); da je osnovica jedinstvena i utvrđuje se za svaku budžetsku godinu zakonom o budžetu Republike Srbije (član 8.); da se koeficijenti za položaje i izvršilačka radna mesta određuju time što se svaki položaj i svako izvršilačko radno mesto svrstava u jednu od 13 platnih grupa i da se položaji svrstavaju u platne grupe od I doV, a izvršilačka radna mesta u platne grupe od VI do XIII (član 9.); da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika, prema opštim propisima o radu (član 39.); da Zakon o platama u državnim organima i javnim službama (“Službeni glasnik RS“, broj 34/01) i Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata izabranih, postavljenih i zaposlenih lica (“Službeni glasnik RS“, broj 95/05 – prečišćen tekst) prestaju da se primenjuju na državne službenike i nameštenike 1. januara 2007. godine (član 58. stav 1.).

Odredbama Zakona o državnim službenicima (“Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09) je propisano: da se ovim zakonom uređuju prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika (član 1. stav 1.); da je poslodavac državnih službenika i nameštenika Republika Srbija (član 3. stav 1.); da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim ili posebnim zakonom ili drugim propisom primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe (u daljem tekstu: poseban kolektivni ugovor) i da poseban kolektivni ugovor zaključuju Vlada i reprezentativni sindikati koji su osnovani za teritoriju Republike Srbije (član 4. st. 1. i 2.); da se Poseban kolektivni ugovor za državne organe (“Službeni glasnik RS“, broj 23/98) primenjuje, izuzev odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom, dok ne stupi na snagu Poseban kolektivni ugovor za državne organe, koji će biti zaključen prema ovom zakonu (član 187.).

Odredbom člana 8. stav 1. Zakona o radu (“Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05 i 54/09) je propisano da kolektivni ugovor i pravilnik o radu (u daljem tekstu: opšti akt) i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se zaposlenom daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom. Glava VIII ovog zakona uređuje pitanje zarade, naknade zarade i druga primanja. Odeljkom 5. ove glave Zakona o radu uređeno je pitanje naknade troškova tako što je članom 118. tač. 5) i 6) propisano da zaposleni, pored ostalog, ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. Odeljkom 6. Glave VIII Zakona o radu uređeno je pitanje drugih primanja, i to čl. 119. i 120. Tako je članom 120. tač. 2) i 3) ovog zakona propisano da se opštim aktom, odnosno ugovorom o radu, može utvrditi pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora.

Odredbama člana 2. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika (“Službeni glasnik RS“, broj 98/07) je propisano da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju troškovi prevoza za dolazak na rad i odlazak s rada, troškovi službenog putovanja u zemlji, troškovi službenog putovanja u inostranstvo, troškovi selidbe u inostranstvo, troškovi rada i boravka na terenu i troškovi privremenog ili trajnog premeštaja u drugo mesto rada.

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe o povredi prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da podnosilac smatra da je prilikom donošenja osporene presude drugostepeni sud pogrešno primenio materijalno pravo na štetu podnosioca.

S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da je pravilnu primenu materijalnog prava, pre svega, nadležan da ceni viši sud, u zakonom propisanom postupku kontrole zakonitosti odluka nižestepenih sudova. Međutim, Ustavni sud nalazi da proizvoljna i arbitrerna primena materijalnog prava na štetu podnosioca ustavne žalbe može dovesti do povrede prava na pravično suđenje, te da u određenim situacijama, koje prvenstveno zavise od činjenica i okolnosti konkretnog slučaja i od ustavnopravnih razloga navedenih u ustavnoj žalbi, ima osnova da se u postupku po ustavnoj žalbi povreda prava iz člana 32. stav 1. Ustava ceni i sa stanovišta primene materijalnog prava.

Na osnovu navedenih odredaba zakona, Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o državnim službenicima lex specialis kojim se uređuju pitanja prava i dužnosti državnih službenika, kao i da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim zakonom, drugim posebnim zakonom ili drugim propisom, primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe.

Ustavni sud je dalje utvrdio da je Zakon o platama državnih službenika i nameštenika poseban zakon koji uređuje pitanje plata, naknada i drugih primanja državnih službenika i nameštenika, te da je, saglasno članu 39. navedenog zakona, propisana mogućnost da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika, prema opštim propisima o radu.

Dakle, Ustavni sud je utvrdio da posebnim zakonima koji uređuju prava državnih službenika, pored ostalog i pravo na platu, naknadu i druga primanja, nije izričito garantovano pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da Uredba o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika izričito u članu 2. navodi troškove koji se nadoknađuju državnim službenicima i nameštenicima, pri čemu ne previđa da su pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, posebna vrsta takvih troškova na koje državni službenici i nameštenici imaju pravo.

Ustavni sud je dalje konstatovao da Zakon o radu, kao opšti propis na čiju primenu upućuje odredba člana 39. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, u glavi VIII razlikuje tri osnovne vrste primanja, i to - zaradu, naknadu zarade i druga primanja, te da je navedenom odredbom člana 120. tač. 2) i 3) ovog zakona predviđena mogućnost da se, u okviru drugih primanja, opštim aktom ili ugovorom o radu, utvrdi pravo zaposlenog na naknadu za ishranu u toku rada i regres za godišnji odmor.

Sledom iznetog, Ustavni sud je ocenio da posebni propisi koji uređuju prava državnih službenika i nameštenika ne garantuju kao posebno primanje pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, te da je Zakonom o radu, kao opštim propisom, predviđena samo mogućnost da se opštim aktom ili ugovorom o radu može utvrditi pravo zaposlenog, odnosno državnog službenika i nameštenika, na ovakvu vrstu drugog primanja. Stoga, po oceni Ustavnog suda, ne postoji obaveza Republike Srbije da, kao poslodavac državnih službenika i nameštenika, utvrdi pravo svojih zaposlenih na ovakvu vrstu drugih, posebnih primanja, već je to zakonom predviđena mogućnost. Obaveza poslodavca da zaposlenom državnom službeniku i namešteniku obezbedi naknadu troškova na ime mesečne ishrane u toku rada za dane provedene na radu, kao i regres za korišćenje godišnjeg odmora, postoji od 1. januara 2009. godine na osnovu Odluke o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije («Službeni glasnik RS», broj 104/08), ali je primena ovih odredaba odložena Aneksom II Opšteg kolektivnog ugovora («Službeni glasnik RS», broj 8/09).

Ustavni sud je u konkretnom slučaju utvrdio da je osporenom presudom Okružnog suda u Novom Pazaru Gž. 844/08 od 25. novembra 2008. godine ocenjeno da ne postoji osnov ni u posebnim, niti u opštim propisima za ostvarivanje prava na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora u toku 2007. godine, jer nema odgovarajućeg kolektivnog ugovora kao opšteg akta i instrumenta za njihovu konkretnu realizaciju, te da je stoga i tužbeni zahtev tužioca, ovde podnosioca ustavne žalbe, neosnovan.

Po nalaženju Ustavnog suda, ovakav stav i ocena Okružnog suda u Novom Pazaru su zasnovani na prihvatljivoj primeni i tumačenju merodavnog materijalnog prava na utvrđeno činjenično stanje. Ustavni sud nije našao ništa što bi ukazalo da su u osporenoj presudi materijalnopravni propisi proizvoljno ili nepravično primenjeni na štetu podnosioca ustavne žalbe.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je ocenio da osporenom presudom Okružnog suda u Novom Pazaru Gž. 844/08 od 25. novembra 2008. godine nije povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ocenjujući osnovanost navoda o povredi prava na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje na svoj stav da je u nadležnosti redovnog suda da u imovinskim sporovima između pojedinaca utvrđuje, između ostalog, prirodu i granice međusobnih prava i obaveza stranaka u tom parničnom postupku, što nužno ima za posledicu donošenje nepovoljne odluke za jednu od stranaka u sporu. Po oceni Ustavnog suda, ovaj stav se, u načelu, primenjuje i u imovinskopravnim postupcima radi rešavanja privatnopravnog spora između države i pojedinca (vidi: odluku Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Investylia Public Company Limited protiv Kipra, 17. septembar 2009. godine, broj aplikacije 24321/05). To dalje znači da činjenica da je jedna stranka u imovinskoj parnici neizbežno neuspešna, sama po sebi, nije dovoljna da bi se utvrdila povreda njenog Ustavom zajemčenog prava na imovinu.

Naime, mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona koje se jemči odredbom člana 58. stav 1. Ustava, prvenstveno se odnosi na akte javne vlasti, odnosno mere koje preduzima država u cilju ograničenja ili oduzimanja imovine nekog lica. Za razliku od ovih, u imovinskim, privatnopravnim sporovima između države i pojedinaca, kao što je u ovom slučaju parnični postupak koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe, povreda imovinskih prava koja nesporno spadaju u domen građanskih prava, prvenstveno treba da bude sagledana u odnosu na garancije iz člana 32. stav 1. Ustava.

Imajući u vidu da je Ustavni sud prethodno ocenio da osporenom presudom Okružnog suda u Novom Pazaru Gž. 844/08 od 25. novembra 2008. godine podnosiocu ustavne žalbe nije povređeno pravo na pravično suđenje, Sud je dalje ocenio da ne postoje ustavnopravni razlozi koji bi bili osnov za tvrdnju da je podnosiocu povređeno pravo na imovinu.

S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je Evropski sud za ljudska prava u više navrata izneo stav da se delokrug člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda primenjuje samo na postojeću imovinu i "ne garantuje pravo na sticanje imovine" (vidi: presudu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Marckx v. Belgium, od 13. juna 1979. godine, broj aplikacije 6833/74, stav 63.), te da svaki podnosilac predstavke mora biti u stanju da dokaže postojanje prava na imovinu u pitanju, kako bi bio žrtva povrede Konvencije (vid: presudu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Agrotexim and Others v. Greece, od 26. septembra 1995. godine, broj aplikacije 14807/89, stav 59.).

Podovom zahteva podnosioca za naknadu troškova postupka po ustavnoj žalbi, Ustavni sud ukazuje na to da je odredbama člana 6. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik“, broj 109/07) propisano da se u postupku pred ovim sudom ne plaća taksa i da učesnici u postupku snose svoje troškove.

6. Sledom navedenog, Ustavni sud je ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Odbijanje ustavne žalbe zaposlenog u državnom organu za naknadu toplog obroka

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti