Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko osam godina. Postupak se odnosi na poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, a odgovornost za dužinu postupka je na upravnim organima.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Nazire Jašarević iz Novog Pazara, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. maja 201 3. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Nazire Jašarević i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za urbanizam, imovinsko-pravne, komunalne i stambene poslove Skupštine opštine Novi Pazar, a sada se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove gradske uprave grada Novi Pazar u predmetu broj 463-164/04, povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se ustavna žalba u preostalom delu odbacuje.

2. Odbija se zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu nematerijalne štete zbog utvrđene povrede prava iz tačke 1.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Nazira Jašarević iz Novog Pazara podnela je 15. maja 2010. godine, preko punomoćnika Mare Popović, advokata iz Novog Pazara, ustavnu žalbu zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, kao i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za urbanizam, imovinsko-pravne, komunalne i stambene poslove Skupštine opštine Novi Pazar u predmetu broj 463-164/04. Podnositeljka ustavne žalbe se pozvala i na povredu prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U ustavnoj žalbi se detaljno opisuje tok osporenog upravnog postupka koji je vođen pred Odeljenjem za urbanizam, imovinsko-pravne, komunalne i stambene poslove Skupštine opštine Novi Pazar u predmetu broj 463-164/04, a koji je u istom predmetu nastavljen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove gradske uprave grada Novi Pazar. Ističu se konkretne radnje upravnih organa i suda koje su, po mišljenju podnosi teljke, doprinele nerazumnom trajanju tog postupka i povredi označenih ustavnih prava. Predlaže se da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu označenih prava, naloži nadležnom organu da upravni postupak okonča u najkraćem roku, obaveže Republiku Srbiju da podnositeljki naknadi nematerijalnu štetu u iznosu od 200.000,00 dinara i troškove na ime sastava ustavne žalbe u iznosu od 25.000,00 dinara.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku iz priložene dokumentacije i spisa predmeta ranijeg Odeljenja za urbanizam, imovinsko-pravne, komunalne i stambene poslove Skupštine opštine Novi Pazar , a sada Odeljenj a za imovinsko-pravne poslove gradske uprave grada Novi Pazar broj 463-164/04, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ov oj ustavnosudsk oj stvari:

3.1. Rešenjem Skupštine opštine Novi Pazar broj 465-34 od 11. novembra 1974. godine izuzeto je iz poseda bliže označenih ranijih sopstvenika - suvlasnika nacionalizovano neizgrađeno građevinsko zemljište na delu k.p. broj 3851/1 , KO Novi Pazar , u površini od 22 a i 32 m 2 i k .p. broj 3853/3 , KO Novi Pazar , u površini od 16 a i 10 m 2, sa merama i granicama bliže opisanim u stavu prvom dispozitiva tog rešenja. Navedeno zemljište je izuzeto u korist Ugostiteljskog preduzeća "Lipa" iz Novog Pazara, radi izgradnje skladišta.

Rešenjem Skupštine opštine Novi Pazar broj 465-7 od 30. marta 1990. godine izmenjen je stav prvi dispozitiva pravnosnažnog rešenja Skupštine opštine Novi Pazar broj 465-34 od 11. novembra 1974. godine tako što su umesto k.p. broj 3851/1, KO Novi Pazar, u površini od 22 a i 32 m2 i k. p. broj 3853/3, KO Novi Pazar , u površini od 16 a i 10 m 2 označene k. p. broj 3851/3, u površini od 15 a i 27 m 2 i k. p. broj 3853/1 u površini od 19 a i 86 m2, KO Novi Pazar, sa merama i granicama bliže opisanim u stavu prvom dispozitiva tog rešenja. Navedenim prvostepenim rešenjem nacionalizovano neizgrađeno građevinsko zemljište na delovima citiranih katastarskih parcela je izuzeto u korist Opštine Novi Pazar, a za potrebe Radne organizacije za ugostiteljstvo i turizam "Lipa" iz Novog Pazara, radi izgradnje skladišta - magacinskih prostorija.

3.2. Raniji suvlasnik izuzetog nacionalizovanog neizgrađenog građevinskog zemljišta B. M. iz sela Banje i zakonski naslednici sada pokojnih ranijih suvlasnika H. M. iz sela Banje i H. M. iz sela Vrbe, među kojima i podnositeljka ustavne žalbe, podneli su 10. novembra 2004. godine zahtev za poništaj pravnosnažnog rešenja Skupštine opštine Novi Pazar broj 465-7 od 30. marta 1990. godine, zahtev za utvrđenje prestanka prava korišćenja na sada neizgrađenom ostalom građevinskom zemljištu korisniku izuzimanja i zahtev za utvrđenje prava korišćenja na tom zemljištu u njihovu korist.

Odeljenje za urbanizam, imovinsko-pravne, komunalne i stambene poslove Opštinske uprave opštine Novi Pazar je 17. novembra 2004. godine donelo privremeni zaključak broj 463-164/04 kojim je Trgovinsko-ugostiteljskom preduzeću "Lipa" iz Novog Pazara zabanjeno otuđenje delova k.p. br. 3851/3 i 3853/1, KO Novi Pazar, kao i njihova prodaja preko Agencije za privatizaciju, radi obezbeđenja nenovčanih potraživanja pod nosilaca zahteva.

U postupku koji je prethodio donošenju prvostepenog rešenja održano je sedam usmenih rasprava i izvedeni su dokazi čitanjem isprava, veštačenjem preko veštaka geodetske i arhitektonske struke, uviđajem na licu mesta i saslušanjem stranaka. Prvostepeni organ je 16. februara 2007. godine doneo rešenje broj 463-164/04 kojim je rešeno sledeće: u stavu prvom dispozitiva, da se poništava pravnosnažno rešenje Skupštine opštine Novi Pazar broj 465-7 od 30. marta 1990. godine i utvrđuje prestanak prava korišćenja Preduzeću za ugostiteljstvo, turizam, trgovinu i spoljnu trgovinu "Lipa" ad Novi Pazar (u daljem tekstu: PUTTST "Lipa" a.d, Novi Pazar) na izuzetim delovima k. p. br. 3851/3 i 3853/1 KO Novi Pazar; u stavu drugom dispozitiva, da će se o zahtevu za utvrđivanje prava korišćenja na izuzetim delovima navedenih katastarskih parcela u korist podnosilaca zahteva rešiti po pravnosnažnosti ovog rešenja; u stavu trećem dispozitiva, da će se imovinskopravni odnosi između korisnika izuzimanja i zakonskih naslednika ranijih sopstvenika po pravnosnažnosti ovog rešenja rešiti sporazumno u posebnom postupku pred ovim organom ili u slučaju spora pred redovnim sudom; u stavu četvrtom dispozitiva, da će se uvođenje u posed podnosilaca zahteva sprovesti u posebnom postupku nakon pravnosnažnosti odluke iz stava trećeg dispozitiva ovog rešenja. Kako je u sprovedenom postupku na osnovu izvedenih dokaza nesumnjivo utvrđeno da predmetne katastarske parcele nisu privedene nameni za koju su izuzete 1990. godine, niti je to učinjeno u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu tada važećeg Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03, 34/06, 39/09 i 72/09), prvostepeni organ je zaključio da su u konkretnom slučaju ispunjeni uslovi za poništaj pravnosnažnog rešenja Skupštine opštine Novi Pazar broj 465-7 od 30. marta 1990. godine, u smislu odredbe člana 86. stav 7. navedenog zakona.

Rešavajući o žalbi korisnika izuzimanja PUTTST "Lipa" a.d, Novi Pazar , izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja od 16. februara 2007. godine, Ministarstvo finansija je 7. aprila 2008. godine donelo rešenje 07 broj 463-02-00155/2007 kojim je odbilo navedenu žalbu kao neosnovanu. Drugostepeni organ je našao da u stavu prvom dispozitiva prvostepenog re šenja ne treba da stoji formulacija da se korisniku izuzimanja utvrđuje prestanak prava korišćenja na izuzetom zemljištu, jer se u ovom upravnom postupku ne radi o neposrednom vraćanju izuzetog građevinskog zemljišta, već o poništaju pravnosnažnog rešenja o njegovom izuzimanju.

Odlučujući u upravnom sporu o tužbi korisnika izuzimanja PUTTST "Lipa" a .d, Novi Pazar , izjavljenoj protiv drugostepenog rešenja od 7. aprila 2008. godine, Upravni sud je presudom U. 4131/10 (2008) od 10. februara 2010. godine odbio tužbu kao neosnovanu.

Nakon prijema presude Upravnog suda U. 4131/10 (2008) od 10. februara 2010. godine i nastupanja pravnosnažnosti rešenja Odeljenja za urbanizam, imovinsko-pravne, komunalne i stambene poslove Opštinske uprave opštine Novi Pazar broj 463-164/04 od 16. februara 2007. godine, Odeljenje za imovinsko-pravne poslove gradske uprave grada Novi Pazar je pokrenulo postupak radi utvrđivanja visine novčanog iznosa koji su raniji sopstvenik, odnosno zakonski naslednici ranijih sopstvenika dužni da vrate korisniku izuzimanja na ime primljene naknade za izuzeto pravo korišćenja. U tom postupku zakazane su dve usmene rasprave, 8. oktobra i 8. novembra 2010. godine, a prema izjašnjenju nadležnog organa gradske uprave od 4. februara 2013. godine, naredna usmena rasprava je zakazana za 6. februar 2013. godine.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnositeljka ustavne žalbe ukazuje, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, kao i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.).

Ustavni sud konstatuje da se odredba člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, čija se povreda takođe ističe u ustavnoj žalbi, sadržinski ne razlikuje od odredbe člana 32. stav 1. Ustava, kojom se jemči pravo na pravično suđenje, te je navode ustavne žalbe o povredi ovog prava cenio u odnosu na odgovarajuću odredbu Ustava.

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 3/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, kao i da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređ uju upravni sporovi (član 208.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni list SRJ'', broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (stav 3.).

Odredbama člana 99. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11) propisano je da po pravnosnažnosti rešenja o poništaju pravnosnažnog rešenja o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta, nadležni organ u posebnom postupku utvrđuje visinu novčanog iznosa koji je raniji sopstvenik dužan da vrati na ime primljene naknade za izuzeto pravo korišćenja (stav 5.) i da ako se u postupku iz stava 5. ovog zakona ne postigne sporazum o visini naknade, nadležni organ je dužan da spise predmeta za utvrđivanje naknade bez odlaganja prosledi nadležnom sudu (stav 6.).

5. Određujući najpre period merodavan za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud smatra da u konkretnom slučaju kao jedinstvenu celinu treba uzeti upravni postupak koji je vođen pred Odeljenjem za urbanizam, imovinsko-pravne, komunalne i stambene poslove Skupštine opštine Novi Pazar u predmetu broj 463-164/04 i upravni postupak koji se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove gradske uprave grada Novi Pazar u predmetu pod istim brojem, jer imovinskopravni odnosi između ranijeg sopstvenika i korisnika izuzimanja nastali posle poništaja pravnosnažnog rešenja o izuzimanju nacionalizovanog neizgrađenog građevinskog zemljišta iz poseda ranijeg sopstvenika, dobijaju svoj epilog u posebnim postupcima pred nadležnim upravnim organom, odnosno nadležnim sudom. Poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz poseda ranijeg sopstvenika nema za posledicu neposredno vraćanje izuzetog zemljišta ranijem sopstveniku, odnosno njegovom zakonskom nasledniku, već samo stvara uslove da se tim licima u posebnom postupku vrati posed na izuzetom zemljištu, kao i da se korisniku izuzimanja u posebnom postupku vrati naknad a isplaćena ranijim sopstvenicima izuzetog gradskog građevinskog zemljišta.

Ustavni sud konstatuje da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i njihova ustavnosudska zaštita ostvaruje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine. U tom smislu, Ustavni sud konstatuje da su osporeni postupci, čije trajanje je predmet ocene u ovom predmetu, otpočeli 10. novembra 2004. godine, podnošenjem zahteva za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju nacionalizovanog neizgrađenog građevinskog zemljišta Odeljenju za urbanizam, imovinsko-pravne, komunalne i stambene poslove Opštinske uprave opštine Novi Pazar.

Kad je reč o dužini trajanja navedenih postupaka, Ustavni sud je utvrdio da oni do sada ukupno traju duže od osam godina i šest meseci.

Pri ocenjivanju da li je vremenski rok za odlučivanje upravnih organa i sudova o pravu ili obavezi stranke razuman, pored samog trajanja postupka, treba ceniti i sledeće kriterijume: složenost predmeta, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje upravnih organa i sudova, kao i to o kom pravu podnosioca je u konkretnom slučaju odlučivano.

U tom smislu, Ustavni sud je zaključio da je u upravnom postupku koji je vođen po zahtevu za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju nacionalizovanog neizgrađenog građevinskog zemljišta, bilo potrebno utvrditi aktivnu le gitimaciju podnosilaca zahteva i da li je korisnik izuzimanja izvršio u zakonom određenom roku znatnije radove na izuzetom zemljištu. Osim toga, radilo se o višestranačkom upravnom postupku u kome se pored podnosilaca zahteva za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju, kao stranka sa suprotnim interesom pojavio i korisnik izuzimanja, ali i javni pravobranilac koji je bio ovlašćen da u postupku zastupa javni interes, u skladu sa zakonom. Iako se u navedenom upravnom postupku, zasebno posmatrano, nisu postavljala složenija činjenična i pravna pitanja, okolnost da raniji sopstvenici, odnosno njihovi zakonski naslednici ne mogu ostvariti pravo poseda na izuzetom zemljištu pre nego što se u posebnom postupku ne reši pitanje vraćanja naknade koju su raniji sopstvenici primili za izuzeto gradsko građevinsko zemljište, ukazuje da bi postupci ove vrste mogli biti složeniji i dugotrajniji.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da ona ima značajan pravni i materijalni interes da u krajnjem ishodu ostvari pravo poseda na zemljištu koje je izuzeto ranijem sopstveniku, čiji je podnositeljka zakonski naslednik.

Analizirajući postupanje upravnih organa i suda u ovoj upravnoj stvari, Ustavni sud je našao da se osnovano podnositeljka u ustavnoj žalbi poziva na to da je prvostepeni organ o njenom zahtevu rešio nakon više od dve godine i tri meseca, prekoračujući rok od dva meseca u kome je bio dužan da donese i dostavi rešenje stranci, u smislu odredbe člana 208. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku. Naime, prvostepeni organ je neposredno po prijemu zahteva podnositeljke ustavne žalbe počeo da preduzima radnje u postupku i već je u januaru mesecu 2005. godine pribavio nalaze i mišljenja veštaka geodetske i arhitektonske struke, koji su bili neophodni za rešavanje predmetne upravne stvari. Međutim, nakon usmene rasprave održane 19. aprila 2005. godine usledio je period neaktivnosti u trajanju od jedne godine i dva meseca, odnosno do održavanja sledeće usmene rasprave 5. jula 2006. godine. Pored toga, prvostepeni organ je propustio da odmah po prijemu podneska utvrdi da li se ostali zakonski naslednici ranijih sopstvenika izuzetog zemljišta, koji nisu podneli zahtev povodom koga je pokrenut postupak, pridružuju tom zahtevu, što je takođe uticalo na odugovlačenje prvostepenog postupka. Duže trajanje postupka koji je prethodio donošenju prvostepenog rešenja prouzrokovalo je i to što se javni pravobranilac, koji je imao prava i dužnosti stranke u postupku, o sačinjenim nalazima veštaka iz januara meseca 2005. godine izjasnio tek 14. februara 2007. godine.

Ustavni sud nalazi i da je Ministarstvo finansija o žalbi podnosioca odlučilo nakon duže od jedne godine, prekoračujući rok u kome je drugostepeni organ bio obavezan da donese i dostavi rešenje stranci, u smislu odredbe člana 237. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku. Takođe, Ustavni sud ocenjuje da podnositeljka opravdano ukazuje u ustavnoj žalbi na to da je odlučivanje Upravnog suda po tužbi u upravnom sporu trajalo duže od jedne godine i osam meseci, jer se rešavanju imovinskopravnih odnosa proisteklih iz poništaja pravnosnažnog rešenja o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta, moglo pristupiti tek nakon donošenja presude u upravnom sporu.

Što se tiče postupanja nadležnog organa uprave u postupku koji je usledio nakon donošenja presude Upravnog suda U. 4131/10 (2008) od 10. februara 2010. godine , a koji do sada traje duže od tri godine, Ustavni sud konstatuje da upravni organ nije iskoristio svoja zakonska ovlašćenja kojima je mogao brže da okonča upravni postup ak, u situaciji kada u zakonom određenom roku nije bio postignut sporazum o utvrđivanju visine novčanog iznosa koji zakonski nasledni ci ranijih sopstvenika treba da vrate na ime primljene naknade za izuzeto zemljište . Naime, prema odredbama člana 99. st. 5. i 6. Zakona o planiranju i izgradnji, utvrđivanje visine novčanog iznosa koji treba da se vrati na ime primljene naknade za izuzeto zemljište spada u onu imovinskopravnu stvar koja se može rešiti u upravnom postupku zaključenjem punovažnog sporazuma o visini naknade između korisnika izuzimanja i ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog zakonskog naslednika, a u odsustvu tog sporazuma, u postupku pred nadležnim sudom. S obzirom na to da se postupak utvrđivanja naknade nastavlja pred sudom u vanparničnom postupku, relevantne su odredbe člana 133. Zakona o vanparničnom postupku ("Službeni glasnik SRS", br. 25/82 i 48/88 i "Službeni glasnik RS" br. 46/95 i 18/05). Primenjujući navedene zakonske odredbe na konkretan slučaj, u situaciji kada sporazum u upravnom postupku nije bio zaključen u roku od dva meseca od dana pravnosnažnosti rešenja o poništaju pr avnosnažnog rešenja o izuzimanju, nadležni organ uprave je bio dužan da, po proteku tog roka, bez odlaganja prosledi spise predmeta nadležnom sudu.

Kada je reč o ponašanju podnositeljke ustavne žalbe kao stranke u postupku vođenom po njenom zahtevu za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta , Ustavni sud konstatuje da u ustavnoj žalbi nije navedeno, niti u spisima predmeta o tome postoje dokazi, da je podnositeljka iskoristila pravna sredstva propisana odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i ranije važećeg Zak ona o upravnim sporovima iz 1996. godine, kojima je mogla da utiče na brže rešavanje o zahtevu podnetom 10. novembra 2004. godine. Podnositeljka ustavne žalbe je imala pravo da, s obzirom na to da prvostepeni organ nije odlučio o njenom zahtevu u zakonskom roku, podnese žalbu drugostepenom organu zbog "ćutanja uprave", a potom i urgenciju, ukoliko ni drugostepeni organ ne postupi u roku po žalbi, te i pravo na pokretanje upravnog spora podnošenjem tužbe nadležnom sudu, nakon iscrpljivanja prethodno navedenih pravnih sredstava , i to u rokovima propisanim citiranim odredbama zakona. Polazeći od toga da je podnositeljka ustavne žalbe propustila da iskoristi pravna sredstva za ubrzanje postupka, Ustavni sud je našao da su neosnovani njeni navodi da službeno lice koje je postupalo u ovom predmetu, i pored više usmenih urgencija i pritužbi, nije preduzimalo po trebne mere za ubrzanje postupka, u smislu odredaba Zakona o opštem upravnom postupku.

Sa druge strane, Ustavni sud je imao u vidu i doprinos podnositeljke ustavne žalbe dosadašnjem trajanju upravnog postupka u kome se utvrđuje visina novčanog iznosa koji su zakonski naslednici ranijih sopstvenika duž ni da vrate na ime primljene naknade za izuzeto pravo korišćenja. Naime, iz spisa predmeta proizlazi da je prva usmena rasprava od 8. oktobra 2010. godine odložena na zahtev punomoćnika podnositeljke ustavne žalbe, dok je druga usmena rasprava od 8. decembra 2010. godine odložena na zahtev podnositeljke zbog bolesti njenog punomoćnika, koji je istog dana i preminuo. Potom je, prema dopisu Odeljenja za imovinsko-pravne poslove gradske uprave grada Novi Pazar broj 463-211/12 od 4. februara 2013. godine , usledio zastoj u postupku vraćanja naknade za izuzeto pravo korišćenja, jer podnositeljka ustavne žalbe nije odmah nakon smrti ranijeg punomoćnika odredila novog punomoćnika. Zato je naredna usmena rasprava zakazana za 6. februar 2013. godine, tek pošto je podnositeljka dostavila punomoćje izdato drugom advokatu za zastupanje u ovom upravnom postupku.

Konačno, podnositeljka je mogla da utiče i na brže okončanje upravnog postupka koji je trenutno u toku. Ovo iz razloga što je podnositeljka imala pravo da se , saglasno odredbi člana 133. stav 2. Zakona o vanparničnom postupku, obrati nadležnom sudu sa zahtevom da sam sud zatraži od nadležnog organa uprave da mu prosle di spise predmeta na odlučivanje, ukoliko nadležni organ uprave nije prethodno postupio u skladu sa svojom obavezom propisanom odredbom člana 133. stav 1. navedenog z akona, odnosno ako nije bez odlaganja dostavio spise predmeta nadležnom sudu po proteku rok a od dva meseca od dana pravnosnažnosti rešenja o poništaju pravnosnažnog rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta, a u kom roku nije bio zaključen punovažan sporazum o visini naknade između korisnika izuzimanja i ranijeg sopstvenika . Imajući u vidu da se iz navoda ustavne žalbe i spisa predmeta ne može zaključiti da je podnosite ljka to učinila, Ustavni sud je našao da je podnositeljka propustila da iskoristi pomenuta zakonska ovlašćenja kojima je mogla da ubrza okončanje postupka u kome se utvrđuje iznos naknade koji je dužna da vrati pre stupanja u posed izuzetog zemljišta.

Polazeći od svega izloženog, iako se podnositeljki može staviti na teret da nije koristila zakonska ovlašćenja kojima je mogla uticati na brže odlučivanje nadležnih organa uprave u osporenim postupcima, Ustavni sud ocenjuje da je prevashodna odgovornost za ovako dugo trajanje tih postupaka na upravnim organima i sudu koji je odlučivao u upravnom sporu.

Stoga je Ustavni sud utvrdio da je podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u prvo delu tačke 1 . izreke.

6. Povodom istaknutih povreda prava na pravično suđenje, kao i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. Ustava, Ustavni sud konstatuje da podnositeljka ne navodi nijedan razlog na kome zasniva svoje tvrdnje o povredi označenih ustavnih prava , niti njihovu povredu dovodi u vezu sa upravnim aktima i sudskom odlukom donetim u pravnosnažno okončanom upravnom postupku vođenom radi poništaja pravnosnažnog rešenja o izuzimanju nacionalizovanog neizgrađenog građevinskog zemljišta. Ustavni sud je utvrdio da podnositeljka povredu navedenih ustavnih prava dovodi u vezu sa postupkom koji je u vreme izjavljivanja ustavne žalbe vođen pred tadašnjim Odeljenjem za urbanizam, imovinsko-pravne, komunalne i stambene poslove Skupštine opštine Novi Pazar, a koji se sada vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove gradske uprave grada Novi Pazar u predmetu broj 463-164/04. Takav zahtev podnositeljke ustavne žalbe za sada je preuranjen, imajući u vidu da upravni postupak u kome se trenutno rešava o utvrđivanju visine novčanog iznosa koji su raniji sopstvenik, odnosno zakonski naslednici ranijih sopstvenika dužni da vrate na ime primljene naknade za izuzeto pravo korišćenja, još nije okončan, a prema odredbama Ustava i Zakona o Ustavnom sudu, jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe je da su iscrpljena ili da nisu predviđena druga pravna sredstva za zaštitu povređenih ili uskraćenih prava zajemčenih Ustavom. Zato je Sud ustavnu žalbu u delu koji se odnosi na označena ustavn a prava odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

7. Ustavni sud konstatuje da je podnosi teljka ustavne žalbe istakla i zahtev za naknadu nematerijalne štete u iznosu od 200.000,00 dinara . Razmatrajući istaknuti zahtev, Ustavni sud je odlučio da u konkretnom slučaju, i pored toga što je utvrdio povredu prava podnositeljke na suđenje u razumnom roku, istaknuti zahtev odbije.

Prilikom odlučivanja da odbije zahtev za naknadu štete zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je imao u vidu pasivan odnos podnositeljke u pogledu pravnih sredstava i zakonskih ovlašćenja kojima je mogla uticati na brže okončanje osporenih postupka, o čemu je detaljna ocena izneta u tački 5 . obrazloženja. Prema oceni Ustavnog suda, te okolnosti su od takvog značaja, u konkretnom predmetu, da zahtev za naknadu štete čine neosnovanim, pri čemu je Ustavni sud, odlučujući na ovaj način, imao u vidu i postojeću praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ali i samu suštinu naknade nematerijalne štete.

Ustavni sud je, stoga, na osnovu odredaba člana 89. st. 2. i 3. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnositeljke ustavne žalbe, kao i da je primeren okolnostima konkretnog predmeta, te je zahtev za naknadu štete odbio i odlučio kao u tački 2. izreke.

U pogledu zahteva za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, Ustavni sud ukazuje da je odredbama člana 6. Zakona o Ustavnom sudu propisano da se u postupku pred Ustavnim sudom ne plaća taksa i da učesnici u postupku pred ovim sudom snose svoje troškove.

8. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni upravni postupak okončao u najkraćem roku .

9. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti