Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravno sredstvo u izvršnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu, utvrdivši povredu prava na pravno sredstvo. Sud je odbacio prigovor protiv zaključka o obustavi izvršnog postupka kao nedozvoljen, iako se tim aktom odlučivalo o pravu i obavezi stranke.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Z. S, Z . L, S . V, D . S, S . M, S . V, N . J, R . L . i S . P, svih iz Kragujevca, G . Đ, B . M, J . Ž, I . P, A . P, Z . T, M . K, R . D, S . Ž, D . Ž, M . N, A . B, P . P, R . V . i D . D, svih iz Lapova, S . Z, B . P, S . G . i S. O, svih iz Batočine, S . M . iz sela Jovanovac, D . V . iz sela Popova Varoš, D. R . iz sela Prnjavor i Ž . R . iz Velike Plane, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. oktobra 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Z. S, Z . L, S . V, D . S, S . M, S . V, N . J, R . L, S . P, G . Đ, B . M, J . Ž, I . P, A . P, Z . T, M . K, R . D, S . Ž, D . Ž, M . N, A . B, P. P, R . V, D . D, S . Z, B . P, S . G , S . O, S . M, D . V, D . R . i Ž . R . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova –Direkcija policije - Policijska uprava u Kragujevcu u predmetu broj 3960/17 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Z. S . iz Kragujevca i ostali podnosioci navedeni u uvodu i tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 24. marta 2016. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije - Policijska uprava u Kragujevcu u to vreme u predmetu broj 5278/15.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 20. avgusta 2009. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na pravično suđenje i prava na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Kragujevcu broj 3960/17, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 20. avgusta 2009. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Policijska uprava u Kragujevcu (u daljem tekstu: prvostepeni organ) podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rad a na dane državnih i verskih praznika , kao i za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora i naknade za ishranu, i to za poslednje tri godine do podnošenja zahteva .

Prvostepeni organ je rešenjem broj 117-68/09 od 6. novembra 2009. godine odbio navedeni zahtev. Rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-430/2009-01 od 11. decembra 2009. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosilaca.

Upravni sud – Odeljenje u Kragujevcu je presudom U. 19249/10 od 9. februara 2012. godine uvažio tužbu podnosilaca i poništio navedeno drugostepeno rešenje, iz razloga što u obrazloženjima rešenja upravnih organa nije naveden osnovni koeficijent za obračun plate podnosilaca, kao ni procenat uvećanja plate po osnovu posebnih uslova rada, zbog čega se nije mogao izvesti zaključak o osnovanosti podnetog zahteva. Takođe je ocenjeno da je drugostepeno rešenje zasnovano na zakonu u pogledu zahteva za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora i naknade za ishranu u toku rada.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-414/2012-01 od 6. aprila 2012. godine kojim je usvojio žalbu protiv prvostepenog rešenja od 6. novembra 2009. godine u delu kojim je odbijen zahtev za isplatu dodatka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, te je predmet u tom delu vratio prvostepenom organu na ponovni postupak. Kako dispozitivom drugostepenog rešenja nije poništeno prvostepeno rešenje od 6. novembra 2009. godine u delu u kome je odbijen zahtev za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu, to je navedeno rešenje u tom delu postalo pravnosnažno, te u nastavku postupka o pomenutom zahtevu više nije rešavano.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku o zahtevu nije odlučio u zakonom propisanom roku, podnosioci su 14. septembra 2012. godine podneli žalbu zbog „ćutanja administracije“.

Prvostepeni organ je nakon toga doneo rešenje broj 117-10/2012 od 16. oktobra 2012. godine kojim je ponovo odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika , dok je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-844/2012-01 od 23. novembra 2012. godine usvojio žalbu, poništio navedeno prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak. Prvostepeno rešenje broj 117-3/2013 od 8. januara 2013. godine, identične sadržine kao i prethodno, takođe je poništeno rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-15/2013-01 od 11. februara 2013. godine, a predmet je vraćen na ponovni postupak.

Rešenjem broj 117-12/13 od 19. marta 2013. godine ponovo je odbijen kao neosnovan zahtev, s tim što je prvostepeni organ dopunio postupak tako što je izvršio uvid i u druga rešenja o utvrđivanju koeficijenta plate podnosilaca ustavne žalbe koja su važila u periodu za koji potražuju isplate dodataka na platu. Drugostepeni organ je ovaj put rešenjem broj 120-01-160/2013-01 od 13. maja 2013. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

Upravni sud – Odeljenje u Kragujevcu je presudom U. 9233/13 od 28. decembra 2015. godine uvažio tužbu podnosilaca i poništio navedeno drugostepeno rešenje, iz razloga što se u spisima predmeta ne nalaze pravilnici o platama radnika Ministarstva unutrašnjih poslova, na koje se tuženi organ pozvao u obrazloženju pobijanog rešenja i koji su navedeni u priloženim pojedinačnim rešenjima o određivanju koeficijenta plate za svakog podnosioca, a ne objavljuju se u službenim glasilima, već imaju oznaku „str. poverljivo“.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 120-01-49/2016-01 od 1. marta 2016. godine kojim je usvojio žalbu podnosilaca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja od 19. marta 2013. godine.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca rešenjem broj 117-759/16 od 25. aprila 2016. godine, koje je drugostepeni organ poništio rešenjem broj 120-01-49/2016-01-1 od 24. oktobra 2016. godine.

Kako prvostepeni organ nije doneo novo rešenje u zakonom propisanom roku, podnosioci su 31. marta 2017. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“, a 7. juna 2017. godine su podneli i „urgenciju“ zbog nedonošenja rešenja po toj žalbi.

Prvostepeni organ je 30. juna 2017. godine doneo rešenje 117-759/16-1 kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca. U toku je postupak po žalbi protiv navedenog prvostepenog rešenja.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10 ), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, propisano je: da se p ostupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09 ) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.); da je u ostavljenom roku tuženi dužan da dostavi sudu sve spise koji se odnose na predmet upravnog spora i izjasni se o navodima tužbe , da ako tuženi i posle drugog zahteva ne dostavi spise predmeta u roku od osam dana, ili ako izjavi da ih ne može dostaviti, sud može rešiti spor i bez spisa, pri čemu će sam utvrditi činjenično stanje na raspravi (član 30. stav 3.) .

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Ustavni sud je konstatovao da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosilaca za isplatu dodataka na platu za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika, kao i za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu, sve za poslednje tri godine do podnošenja zahteva. Ustavni sud je potom konstatovao da je drugostepenim rešenjem od 6. aprila 2012. godine predmet u delu koji se odnosi na zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu za prekovremeni rad, rad na dane državnog i verskog praznika i rad noću vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, a da je zahtev za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu pravnosnažno odbijen prvostepenim rešenjem od 6. novembra 2009. godine, te o njemu u nastavku postupka nije više rešavano. Polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Sud je utvrdio da je period merodavan za ocenu o povredi označenog prava trajao od 20. avgusta 2009. godine, kada je podnet predmetni zahtev, i još nije okončan. Dakle, iznosi osam godina i dva meseca .

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom predmetu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.

Primenjujući navedene kriterijume za utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku na konkretan slučaj, Ustavni sud je ocenio da je predmet nije bio činjenično i pravno složen. U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da su podnosioci ustavne žalbe imali legitiman interes da se postupak po zahtevu okonča u okviru standarda razumnog roka, jer se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ispitujući postupanje nadležnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da je u predmetnom postupku doneto šest prvostepenih i sedam drugostepenih rešenja, kao i dve uvažavajuće presude nadležnog suda u upravnom sporu. Iz i zloženog se jasno može uočiti da je dosadašnji tok postupka obeležilo vraćanje predmeta drugostepenom, ali još češće prvostepenom organu na ponovno rešavanje. Pri tome je drugostepeni organ, u izvršenju presuda Upravnog suda, a potom i po žalbama protiv prvostepenih rešenja, propustio da otkloni nedostatke prvostepenog postupka i da sam reši upravnu stvar, iako je na to bio ovlašćen, u smislu odredbe člana 232. stav 1. tada važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Trajanje postupka prouzrokovano je, takođe, nedelotvornim i sporim odlučivanjem nadležnog suda u upravnom sporu. Naime, Upravni sud - Odeljenje u Kragujevcu je presudom od 2 8. decembra 2015. godine, nakon dve godine i pet meseci od pokretanja upravnog spora, poništio konačno rešenje samo iz razloga što se u spisima predmeta nisu nalazili pravilnici koji su se primenjivali na obračun i isplatu plata zaposlenih u MUP. Ustavni sud ukazuje da je Upravni sud u takvoj situaciji bio ovlašćen da, u skladu sa odredbom člana 30. stav 3. Zakona o upravnim sporovima, od drugostepenog organa traži dopunu spisa predmeta, što nije učinio . Ustavni sud napominje da je produženi karakter osporenog postupka nalagao nadležnom sudu da brže odluči o kasnijoj tužbi, posebno imajući u vidu da je istu uvažio zbog povrede pravila postupka koju je sam mogao da otkloni.

U vezi sa iznetim, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponavno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu da je specifičnost upravnog postupka u tome da može umnogome da zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. U tom smislu je konstatovao da su podnosioci koristili pravna sredstva za njegovo ubrzanje kada su za to postojali uslovi. Ipak, Sud je primetio da su podnosioci tri meseca kasnili sa podnošenjem žalbe zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 6. aprila 2012. godine.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđeno kašnjenje podnosilaca sa korišćenjem pravnog sredstava za ubrzanje postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novča ni iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.