Odluka Ustavnog suda o pravu sudskih službenika na regres i topli obrok

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu državnih službenika i nameštenika koji su tražili isplatu naknade za ishranu i regresa za 2007. godinu. Sud je potvrdio da za ta prava nije postojao pravni osnov u važećim posebnim propisima niti u kolektivnom ugovoru.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-2489/2009
19.04.2012.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, dr Agneš Kartag Odri, Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Gorana Stojanovića, Igora Sporića, Nenada Pavlovića, Snežane Paunović-Bučanović, Dragane Matejević i Ksenije Pavlović, svih iz Majdanpeka, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. aprila 2012. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Gorana Stojanovića, Igora Sporića, Nenada Pavlovića, Snežane Paunović-Bučanović, Dragane Matejević i Ksenije Pavlović izjavljena protiv presude Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine i presude Okružnog suda u Negotinu Gž1. 73/09 od 26. oktobra 2009. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Goran Stojanović, Igor Sporić, Nenad Pavlović, Snežana Paunović-Bučanović, Dragana Matejević i Ksenija Pavlović, svi iz Majdanpeka, preko punomoćnika Svetlane Cokić, advokata iz Majdanpeka, podneli su ustavnu žalbu protiv presude Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine i presude Okružnog suda Negotinu Gž1. 73/09 od 26. oktobra 2009. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog odredbama člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i povrede prava na pravno sredstvo zajemčenog odredbama člana 36. stav 2. Ustava i člana 13. Evropske konvencije.

U ustavnoj žalbi je navedeno da su redovni sudovi odbili tužbene zahteve podnosilaca ustavne žalbe koji su se odnosili na isplatu troškova za ishranu i troškova za regres. Dalje je navedeno da je odredbama člana 118. stav 1. tač. 5) i 6) Zakona o radu iz 2005. godine propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za ishranu i pravo na regres za korišćenje godišnjeg odmora u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, te da sudovi nisu mogli odbiti tužbene zahteve samo zbog činjenice da ne postoje opšti akti kojima bi bio utvrđen obim navedenog prava, jer su mogli postupiti u skladu sa odredbom člana 224. Zakona o parničnom postupku kojom je sud ovlašćen da visinu novčanog iznosa odredi po slobodnoj oceni. Dalje je navedeno da je Opštim kolektivnim ugovorom koji je važio pre spornog perioda bila utvrđena visina troškova ishrane za vreme rada i regresa, koja je mogla biti orijentaciona vrednost za utvrđivanje visine navedenih troškova u utuženom periodu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Osporenom presudom Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine odbijeni su kao neosnovani tužbeni zahtevi tužilaca, ovde podnosilaca ustavne žalbe, kojima su tražili da se obaveže tužena Republika Srbija – Ministarstvo pravde, Opštinski sud u Majdanpeku da im za period od 1. januara do 31. decembra 2007. godine, svakom ponaosob, isplati na ime duga neisplaćenu neto naknadu troškova za ishranu u toku rada, u određenim novčanim iznosima, sa pripadajućom zakonskom zateznom kamatom, kao i da svakom od tužilaca isplati iznos od 24.355,54 dinara na ime neisplaćenog regresa za korišćenje godišnjeg odmora u 2007. godini, sa pripadajućom zakonskom zateznom kamatom. Istom presudom tužioci su obavezani da tuženoj isplate troškove parničnog postupka.

Postupajući po žalbi tužilaca, Okružni sud u Negotinu je doneo osporenu presudu Gž1. 73/09 od 26. oktobra 2009. godine, kojom je odbio kao neosnovane žalbe tužilaca i potvrdio presudu Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine. U obrazloženju osporene drugostepene presude je, pored ostalog, navedeno: da je u postupku pred prvostepenim sudom utvrđeno da su tužioci državni službenici i nameštenici u Opštinskom sudu u Majdanpeku, kao i da im tuženi kao njihov poslodavac nije isplatio naknadu za regres za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu za 2007. godinu; da ni Zakonom o državnim službenicima, ni Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika, niti Uredbom o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika nije predviđena naknada troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora; da samim tim ne postoji osnov niti u opštim niti u posebnim propisima za ostvarivanje prava na naknadu traženih troškova, jer nema odgovarajućeg Kolektivnog ugovora kao opšteg akta; da Zakon o radu predviđa pravo zaposlenog na naknadu navedenih troškova, ali utvrđivanje uslova, visine i načina isplate prepušta autonomnom regulisanju putem zaključenja Kolektivnog ugovora; da s obzirom na to da je Opšti kolektivni ugovor prestao da važi 24. septembra 2005. godine, to ne postoji osnov za ostvarivanje prava na naknadu traženih troškova.

Presudom Opštinskog suda u Pančevu P1. 1452/06 od 29. marta 2007. godine, koja je potvrđena presudom Okružnog suda u Pančevu Gž.I 363/07 od 12. jula 2007. godine, na koje se podnosioci u ustavnoj žalbi pozivaju, usvojen je tužbeni zahtev tužioca, bivšeg zaposlenog u Ministarstvu unutrašnjih poslova, i obavezana je Republika Srbija da mu isplati navedeni novčane iznose, između ostalog i regres za godišnji odmor za 2006. godinu, utvrdivši da taj iznos nije isplaćen uz platu, a primenom odredaba Zakona o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, broj 34/01).

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbom člana 36. stav 2. Ustava zajemčeno je svakom pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu.

S obzirom na to da se odredbe člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije sadržinski gotovo ne razlikuju od odredaba člana 6. stav 1. i člana 13. Evropske konvencije, Ustavni sud je postojanje povrede prava cenio u odnosu na navedene odredbe Ustava.

Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika (“Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06 i 115/06) je propisano: da se ovim zakonom uređuju plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika (član 1.); da se plata državnih službenika i nameštenika sastoji od osnovne plate i dodataka na platu i da se u platu uračunavaju i porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate (član 2.); da se osnovna plata određuje množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun i isplatu plata (u daljem tekstu: osnovica) (član 7. stav 1.); da je osnovica jedinstvena i utvrđuje se za svaku budžetsku godinu zakonom o budžetu Republike Srbije (član 8.); da se koeficijenti za položaje i izvršilačka radna mesta određuju time što se svaki položaj i svako izvršilačko radno mesto svrstava u jednu od 13 platnih grupa i da se položaji svrstavaju u platne grupe od I do V, a izvršilačka radna mesta u platne grupe od VI do XIII (član 9.); da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika, prema opštim propisima o radu (član 39.); da odredbe ovog zakona o naknadi plate, naknadi troškova i drugim primanjima državnih službenika primenjuju se i na nameštenike (član 49. stav 1.); da Zakon o platama u državnim organima i javnim službama (“Službeni glasnik RS“, broj 34/01) i Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata izabranih, postavljenih i zaposlenih lica (“Službeni glasnik RS“, broj 95/05) prestaju da se primenjuju na državne službenike i nameštenike 1. januara 2007. godine (član 58. stav 1.).

Odredbama Zakona o državnim službenicima (“Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09) je propisano: da se ovim zakonom uređuju prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika (član 1. stav 1.); da je poslodavac državnih službenika i nameštenika Republika Srbija (član 3. stav 1.); da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim ili posebnim zakonom ili drugim propisom primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe (u daljem tekstu: poseban kolektivni ugovor), da poseban kolektivni ugovor zaključuju Vlada i reprezentativni sindikati koji su osnovani za teritoriju Republike Srbije, da na prava i dužnosti nameštenika primenjuju se opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor, ako ovim ili posebnim zakonom nije drukčije određeno (član 4.); da se Poseban kolektivni ugovor za državne organe (“Službeni glasnik RS“, broj 23/98) primenjuje, izuzev odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom, dok ne stupi na snagu Poseban kolektivni ugovor za državne organe, koji će biti zaključen prema ovom zakonu (član 187.).

Odredbom člana 8. stav 1. Zakona o radu (“Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05 i 54/09) je propisano da kolektivni ugovor i pravilnik o radu (u daljem tekstu: opšti akt) i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se zaposlenom daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom. Glava VIII ovog zakona uređuje pitanje zarade, naknade zarade i druga primanja. Odeljkom 5. ove glave Zakona o radu uređeno je pitanje naknade troškova tako što je članom 118. tač. 5) i 6) propisano da zaposleni, pored ostalog, ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. Odeljkom 6. Glave VIII Zakona o radu uređeno je pitanje drugih primanja, i to čl. 119. i 120. Tako je članom 120. tač. 2) i 3) ovog zakona propisano da se opštim aktom, odnosno ugovorom o radu, može utvrditi pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora.

Odredbama člana 2. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, broj 98/07) je propisano da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju troškovi prevoza za dolazak na rad i odlazak s rada, troškovi službenog putovanja u zemlji, troškovi službenog putovanja u inostranstvo, troškovi selidbe u inostranstvo, troškovi rada i boravka na terenu i troškovi privremenog ili trajnog premeštaja u drugo mesto rada.

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe o povredi prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da podnosioci smatraju da je prilikom donošenja osporenih presuda pogrešno primenjeno materijalno pravo na njihovu štetu.

S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da je pravilnu primenu materijalnog prava pre svega nadležan da ceni viši sud, u zakonom propisanom postupku kontrole zakonitosti odluka nižestepenih sudova. Međutim, Ustavni sud nalazi da proizvoljna i arbitrerna primena materijalnog prava na štetu podnosioca ustavne žalbe može dovesti do povrede prava na pravično suđenje, te da u određenim situacijama, koje prvenstveno zavise od činjenica i okolnosti konkretnog slučaja i od ustavnopravnih razloga navedenih u ustavnoj žalbi, ima osnova da se u postupku po ustavnoj žalbi povreda prava iz člana 32. stav 1. Ustava ceni i sa stanovišta primene materijalnog prava.

Na osnovu navedenih odredaba zakona, Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o državnim službenicima lex specialis kojim se uređuju pitanja prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika, kao i da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim zakonom, drugim posebnim zakonom ili drugim propisom, primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe. Opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor primenjuju se supsidijarno i na nameštenike , ako Zakonom o državnim službenicima ili posebnim zakonom nije drugačije određeno.

Ustavni sud je dalje utvrdio da je Zakon o platama državnih službenika i nameštenika poseban zakon koji uređuje pitanje plata, naknada i drugih primanja državnih službenika i nameštenika, te da, saglasno članu 39. i članu 49. stav 1. navedenog zakona postoji mogućnost da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe utvrde i druga primanja državnih službenika i nameštenika, prema opštim propisima o radu.

Dakle, Ustavni sud je utvrdio da posebnim zakonima koji uređuju prava državnih službenika i nameštenika, pored ostalog i pravo na platu, naknadu i druga primanja, nije izričito garantovano pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. S tim u vezi, Uredba o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika izričito u članu 2. navodi troškove koji se nadoknađuju državnim službenicima i nameštenicima, pri čemu ne predviđa da su pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora posebna vrsta takvih troškova na koje državni službenici i nameštenici imaju pravo.

Ustavni sud je dalje konstatovao da Zakon o radu, kao opšti propis na čiju primenu upućuje odredba člana 39. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, u glavi VIII razlikuje tri osnovne vrste primanja, i to - zaradu, naknadu zarade i druga primanja, te da je navedenom odredbom člana 120. tač. 2) i 3) ovog zakona predviđena mogućnost da se, u okviru drugih primanja, opštim aktom ili ugovorom o radu, utvrdi pravo zaposlenog na naknadu za ishranu u toku rada i regres za godišnji odmor.

Sledom iznetog, Ustavni sud je ocenio da posebni propisi koji uređuju prava državnih službenika i nameštenika ne garantuju kao posebno primanje pravo na naknadu za ishranu u toku rada i na regres za korišćenje godišnjeg odmora, te da je Zakonom o radu, kao opštim propisom, predviđena samo mogućnost da se opštim aktom ili ugovorom o radu može utvrditi pravo zaposlenog, odnosno državnog službenika i nameštenika, na ovakvu vrstu drugog primanja. Stoga, po oceni Ustavnog suda, ne postoji obaveza Republike Srbije da, kao poslodavac državnih službenika i nameštenika, utvrdi pravo svojih zaposlenih na ovakvu vrstu drugih, posebnih primanja, već je to zakonom predviđena mogućnost. Obaveza poslodavca da zaposlenom državnom službeniku i namešteniku obezbedi naknadu troškova na ime mesečne ishrane u toku rada za dane provedene na radu, kao i regres za korišćenje godišnjeg odmora, postoji od 1. januara 2009. godine na osnovu Odluke o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 104/08), ali je primena ovih odredaba odložena Aneksom II Opšteg kolektivnog ugovora („Službeni glasnik RS“, broj 8/09).

Ustavni sud je u konkretnom slučaju utvrdio da je osporenim presudama ocenjeno da ne postoji pravni osnov ni u posebnim ni u opštim propisima za ostvarivanje prava na naknadu za ishranu u toku rada i na regres za korišćenje godišnjeg odmora u toku 2007. godine, jer nema odgovarajućeg kolektivnog ugovora kao opšteg akta i instrumenta za njihovu konkretnu realizaciju, te da je stoga i tužbeni zahtev tužilaca, ovde podnosilaca ustavne žalbe, neosnovan.

Po oceni Ustavnog suda, ovakav stav i ocena Okružnog suda su zasnovani na prihvatljivoj primeni i tumačenju merodavnog materijalnog prava na utvrđeno činjenično stanje. Ustavni sud nije našao ništa što bi ukazalo da su materijalnopravni propisi proizvoljno ili nepravično primenjeni na štetu podnosilaca ustavne žalbe.

U pogledu navoda podnosilaca o povredi prava na pravično suđenje usled različitog postupanja nadležnih redovnih sudova, Ustavni sud je, uvidom u priloženu presudu na koju se podnosioci pozivaju, utvrdio da se ne radi o istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, s obzirom na to da je pravnosnažnom presudom Opštinskog suda u Pančevu usvojen tužbeni zahtev tužioca primenom Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, a da je za odlučivanje u osporenim presudama bio od značaja Zakon o platama državnih službenika i nameštenika, a koji različito regulišu sporno pitanje.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je ocenio da osporenim presudama Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine i presude Okružnog suda u Negotinu Gž1. 73/09 od 26. oktobra 2009. godine nije povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Navedeno sta novište zauzeto u ovom predmetu već je iskazano kroz Odluke Ustavnog suda Už-1395/2008 od 14. jula 2011. godine i Už-240/2009 od 14. jula 2011. godine.

Ocenjujući postojanje povrede prava na pravno sredstvo zajemčenog odredbom člana 36. stav 2. Ustava, Ustavni sud nalazi da podnosiocima nije povređeno navedeno pravo, jer je o njihovoj žalbi izjavljenoj protiv presude prvostepenog suda odluku doneo stvarno i mesno nadležan drugostepeni – Okružni sud u Negotinu, i to na osnovu činjeničnog stanja utvrđenog pred prvostepenim sudom. S obzirom na navedeno, kao i na činjenicu da je podnosiocima ustavne žalbe u sprovedenom parničnom postupku bilo obezbeđeno pravično suđenje, Ustavni sud nalazi da su neosnovani navodi podnosilaca o povredi prava na pravno sredstvo zajemčenog odredbom člana 36. stav 2. Ustava.

6. Sledom navedenog, Ustavni sud je ustavnu žalbu u celini odbio kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07 i 99/11), odlučujući kao u izreci.

Na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o pravu sudskih službenika na regres i topli obrok

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti