Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje duže od osam godina. Iako je podnositeljka doprinela dužini postupka nekorišćenjem pravnih lekova protiv „ćutanja administracije“, to ne opravdava neefikasnost organa.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-2497/2012
16.04.2015.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. S. sa Zlatibora, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. aprila 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. S. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Opštinskom upravom opštine Čajetina – Odsek za urbanizam i prostorno planiranje u predmetu broj 353-77/06-03 podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Odbija se kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu nematerijalne štete.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. S. sa Zlatibora je, 29. marta 2012. godine, preko punomoćnika P. S, advokata iz Beograda, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava Republike Srbije, prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava, u upravnom postupku koji se vodi pred Opštinskom upravom opštine Čajetina – Odsek za urbanizam i prostorno planiranje u predmetu broj 353-77/06-03.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Opštinske uprave opštine Čajetina – Odsek za urbanizam i prostorno planiranje broj 353-77/06-03, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je, 24. jula 2006. godine, podnela Opštinskoj upravi opštine Čajetina – Odsek za urbanizam i prostorno planiranje zahtev za izdavanje akta o urbanističkim uslovima za katastarsku parcelu broj 4568, katastarska opština Čajetina. Prvostepeni organ je dopisom od 22. februara 2011. godine naložio podnositeljki dostavljanje određene dokumentacije, u roku od 30 dana od dana prijema tog dopisa.

Zaključkom prvostepenog organa broj 353-77/06-03 od 13. maja 2011. godine odbačen je predmetni zahtev podnositeljke. Protiv ovog zaključka podnositeljka je 21. juna 2011. godine izjavila žalbu, koja je uvažena rešenjem drugostepenog organa i predmet je vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Prvostepeni organ je, 4. decembra 2011. godine, doneo zaključak broj 353-77/06 kojim je odbačen zahtev podnositeljke za izdavanje lokacijske dozvole, kao nepotpun. Protiv ovog zaključka podnositeljka je 20. decembra 2011. godine izjavila žalbu, pa je drugostepeni organ rešenjem poništio navedeni zaključak.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je dopisom od 23. februara 2012. godine naložio podnositeljki dostavljanje određene dokumentacije, u roku od 30 dana od dana prijema tog dopisa.

Ustavni sud je iz priloženih spisa predmeta i dokumentacije dostavljene uz ustavnu žalbu utvrdio da prvostepeni upravni organ nije dalje postupao u ovoj pravnoj stvari, niti se podnositeljka obraćala tom organu kako bi ishodovala okončanje osporenog postupka.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st 1. i 2.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.).

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, a da, ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (član 208.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem prvostepenog upravnog organa u postupku odlučivanja o njenom zahtevu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, a posledično i druga načela i prava zajemčena Ustavom, na koja je ukazala u ustavnoj žalbi.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 24. jula 2006. godine, zahtevom podnositeljke, te da nije pravnosnažno okončan, iz čega proizlazi da postupak traje više od osam godina.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnositeljku, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene da li se postupak vodi u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu.

Ustavni sud je konstatovao da je predmetni upravni postupak, pre stupanja na snagu Ustava, pred nadležnim prvostepenim organom trajao četiri meseca.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da su za osam godina u predmetnom postupku doneta dva zaključka prvostepenog upravnog organa i dva rešenja nadležnog drugostepenog organa. Predmetni postupak nije pravnosnažno okončan, te se nakon osam godina još uvek nalazi u fazi prvostepenog rešavanja.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan interes podnositeljke da se o osnovanosti njenog zahteva odluči u razumnom roku. Međutim, ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe nije koristila procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi se moglo smatrati da je pokušala da doprinese skraćenju, a ne produženju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njenim pravima. Naime, podnositeljka je predmetni zahtev podnela 24. jula 2006. godine, pa je već nakon dva meseca, imajući u vidu da prvostepeni organ nije odlučio o istom, imala pravo da podnese žalbu kao da je njen zahtev odbijen, saglasno članu 208. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, a što podnositeljka nije učinila, pa je prva odluka u ovoj pravnoj stvari doneta tek 13. maja 2011. godine, odnosno nakon skoro pet godina od podnošenja zahteva. Takođe, podnositeljka ni nakon poništavanja prvostepenog zaključka u januaru 2012. godine nije zahtevala od prvostepenog organa donošenje nove odluke u ovoj pravnoj stvari, iako je na to imala pravo već nakon 30 dana od dana kada je predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. Ustavni sud ukazuje da podnositeljka nije u periodu od više od tri godine preduzela bilo koju radnju kojom bi pokazala zainteresovanost o ishodu predmetnog postupka u kojem se odlučuje o njenom zahtevu.

Ustavni sud je, međutim, imajući u vidu sve prethodno navedeno, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, te da je još uvek u fazi prvostepenog rešavanja, ocenio da naveden o ponašanje podnosi teljke ustavne žalbe ne mo že predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje prvostepenog organa koji vod i postupak .

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

6. Ispitujući zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu nematerijalne štete, Ustavni sud smatra da samo utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava predstavlja pravično zadovoljenje podnositeljke, imajući u vidu njen doprinos dužem trajanju postupka, odnosno da podnositeljka nije koristila procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije kako bi se moglo smatrati da je pokušala da doprinese skraćenju, niti je od 2012. godine pokazala zainteresovanost o ishodu predmetnog postupka u kojem se odlučuje o njenom zahtevu. Stoga je Ustavni sud zahtev podnositeljke za naknadu štete odbio kao neosnovan, saglasno članu 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 2. izreke.

7. U vezi navoda podnositeljke ustavne žalbe da su joj u predmetnom postupku povređena i druga načela i prava zajemčena Ustavom, Ustavni sud je u ovom delu ustavnu žalbu odbacio kao preuranjenu, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, imajući u vidu da osporeni postupak još uvek nije pravnosnažno okončan, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. S obzirom na navedeno, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti