Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje u upravnom sporu
Kratak pregled
Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđujući da je Upravni sud povredio pravo na pravično suđenje. Podnosiocu nije omogućeno da na raspravi dokaže razloge za neblagovremeno podnošenje zahteva za novčanu naknadu, što je rezultat propusta organa da ga uputi u prava.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Milan Stanić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. L. iz Starih Ledinaca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 14. aprila 2016. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba R. L. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 1856/12 od 12. februara 2014. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
2. Poništava se presuda Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 1856/12 od 12. februara 2014. godine i određuje da isti sud donese novu odluku po tužbi podnosioca izjavljenoj protiv rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje broj 0031-10412-6/2012 od 5. januara 2012. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. R. L. iz Starih Ledinaca podneo je, 20. marta 2014. godine, preko punomoćnika S. L, advokata iz Novog Sada, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 1856/12 od 12. februara 2014. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na imovinu i prava na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 58. i člana 69. stav 3. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je podnosilac ustavne žalbe 15. septembra 2011. godine podneo Nacionalnoj službi za zapošljavanje – Filijala Novi Sad zahtev radi ostvarivanja prava na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti i da je taj zahtev odbijen, kao i njegova žalba izjavljena protiv prvostepenog rešenja, iako podnosilac prilikom evidencije kod Nacionalne službe za zapošljavanje 12. januara 2009. godine nije bio upoznat sa načinom ostvarivanja prava na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti, niti mu je službenik nadležne filijale te službe predočio bilo kakvu posledicu propuštanja podnošenja zahteva; da je u tužbi podnetoj protiv konačnog rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje istakao da je bio onemogućen da podnese zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu i smatra da je zbog toga Upravni sud bio dužan da održi usmenu javnu raspravu, jer se samo njegovim saslušanjem i, eventualno, službenika Nacionalne službe za zapošljavanje, mogao ustanoviti razlog zbog koga podnosilac prilikom prvog javljanja nadležnoj službi 12. januara 2009. godine nije podneo zahtev za priznanje traženog prava. Po mišljenju podnosioca, upravni organi su postupali protivno načelu zaštite prava građana i zaštite javnog interesa iz člana 6. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku i načelu pružanja pomoći stranci iz člana 15. tog zakona, što je imalo za posledicu povredu označenih ustavnih prava, a Upravni sud „nije na pravičan način odlučio“, kada je rešio da bez izvođenja navedenog dokaza reši predmetnu upravnu stvar.
Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud poništi osporenu presudu Upravnog suda, utvrdi pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu štete i odredi objavljivanje Odluke Suda.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporenu presudu i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:
Rešenjem Nacionalne službe za zapošljavanje – Filijala Novi Sad broj 0402-10411-8348-1/2011 od 25. novembra 2011. godine odbijen je zahtev podnosioca ustavne žalbe za priznavanje prava na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti, kao neosnovan. U obrazloženju rešenja je navedeno da je podnosiocu radni odnos prestao na osnovu člana 179. stav 1. tačka 9. Zakona o radu, uz isplatu posebne novčane naknade, čiji je iznos veći od otpremnine koju bi eventualno dobio u skladu sa Zakonom o radu, te da iz tog razloga nisu ispunjeni uslovi za priznavanje traženog prava.
Rešenjem Nacionalne službe za zapošljavanje broj 0031-10412-6/2012 od 5. januara 2012. godine odbijena je žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja. Drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo: da predmetni zahtev valja odbiti ka ko iz razloga navedenih u prvostepenom rešenju, tako i iz razloga što je zahtev neblagovremen, jer je podnet po proteku zakonom propisanog roka, čak i nakon isteka 24 meseca, koliko se po zakonu novčana naknada može najduže priznati, pa je prvenstveno iz tog razloga trebalo odbiti zahtev. Navedeno je da u konkretnom slučaju nije postojala nikakva smetnja da podnosilac blagovremeno podnese zahtev za novčanu naknadu bilo lično ili posredstvom pošte, bili da je isti osnovan ili ne, ali je podnosilac to učinio nakon proteka zakonom propisanog roka. Takođe je navedeno da je obaveza samog podnosioca bila da se informiše o svojim pravima i obavezama
U tužbi podnetoj Upravnom sudu protiv konačnog rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje podnosilac je, pored ostalog, naveo: da je zahtev za priznavanje novčane naknade podneo neblagovremeno, jer službeno lice nije upozorilo podnosioca na pravo, niti na rokove za ostvarivanje tog prava; da se 12 puta do podnošenja zahteva javljao Nacionalnoj službi za zapošljavanje – Filijala Novi Sad; da se na podnosioca mora primeniti zakon koji je važio u vreme kada se prvi put javio nadležnoj filijali. Podnosilac je tražio da Upravni sud održi usmenu javnu raspravu, radi pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja i boljeg razjašnjenja stvari i omogući mu učešće u postupku, davanjem iskaza u svojstvu stranke u postupku.
Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 1856/12 od 12. februara 2014. godine odbijena je tužba podnosioca kao neosnovana. U obrazloženju osporene presude je navedeno da je Upravni sud, u smislu odredbe člana 33. stav 2. u vezi člana 2. Zakona o upravnim sporovima, odlučio da ne održi usmenu javnu raspravu, već je zakonitost osporenog rešenja ispitivao ceneći navode tužbe, odgovora na tužbu i spise predmeta. U obrazloženju presude je dalje navedeno da iz spisa predmeta i razloga obrazloženja drugostepenog rešenja proističe da je podnosiocu 31. decembra 2008. godine u privrednom društvu „Novkabel“ a.d. u restrukturiranju iz Novog Sada, prestao radni odnos; da je podnosilac zahtev za ostvarivanje prava na novčanu naknadu podneo 15. septembra 2011. godine. Upravni sud je, polazeći od odredaba čl. 67, 68. i 72. Zakona o zapošljavanju, utvrdio da je pravilno postupio tuženi organ kada je žalbu podnosioca odbio kao neosnovanu, jer je predmetni zahtev podneo po isteku vremena za koje bi mu pravo na novčanu naknadu pripadalo. Dalje je navedeno da su pravilno primenjene odredbe Zakona iz 2009. godine, a ne starog Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, koji je prestao da važi 23. maja 2009. godine, imajući u vidu da je, u konkretnom slučaju, zahtev podnet 2011. godine. Takođe je navedeno da je podnosilac svoje pravo na socijalnu zaštitu ostvario realizovanjem Programa za rešavanje viška zaposlenih u procesu racionalizacije, restrukturiranja i pripreme za privatizaciju, izborom opcije 4. predviđene u ovom programu, kao i da su neosnovani navodi podnosioca da su službena lica nadležne filijale bila dužna da ga upozore na pravo na novčanu naknadu, imajući u vidu da je o ovome podnosilac bio upoznat u trenutku davanja saglasnosti za prestanak radnog odnosa, izborom opcije prestanak radnog odnosa.
4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi poziva, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.), da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, kao i pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom (član 69. stav 3.).
Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:
Odredbama člana 110. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti („Službeni glasnik RS“, br. 71/03 i 84/04), koji se primenjivao na dan kada se podnosilac prvi put obratio nadležnoj filijali nakon prestanka zaposlenja, bilo je propisano: da novčana naknada pripada nezaposlenom od prvog dana od dana prestanka osiguranja, ako se prijavi i podnese zahtev Nacionalnoj službi u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa ili prestanka osiguranja (stav 1.); da nezaposlenom koji podnese zahtev Nacionalnoj službi po isteku 30 dana od dana prestanka radnog odnosa ili prestanka osiguranja, novčana naknada pripada samo za preostalo vreme prema utvrđenoj dužini trajanja prava na novčanu naknadu (stav 2.); a da pravo na novčanu naknadu nema nezaposleni koji podnese zahtev po isteku vremena za koje mu pravo na novčanu naknadu pripada, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u rok iz st. 1. do 3. ovog člana ne računa vreme za koje je nezaposleni po propisima o zdravstvenom osiguranju bio nesposoban za rad (stav 4.).
Odredbama člana 6. st. 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima, kao i da kad ovlašćeno službeno lice, s obzirom na postojeće činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka ili drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa, upozoriće ih na to.
Odredbom člana 10. tačka 6) Pravilnika o organizaciji Nacionalne službe za zapošljavanje („Službeni glasnik RS“, br. 19/04 i 35/04), između ostalog, propisano je da se u službi filijale obavljaju poslovi savetovanja poslodavaca, nezaposlenih i zaposlenih koji traže zaposlenje i pružanja saveta i stručne pomoći o zakonskim i drugim propisima, njihovim pravima, obavezama i odgovornostima, koji se odnose na zapošljavanje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti, kao i o načinu popunjavanja i dostavljanja Nacionalnoj službi obrazaca i dokumenata.
Odredbom člana 52. stav 1. Pravilnika o načinu i uslovima pružanja usluga i korišćenja sredstava Nacionalne službe za zapošljavanje („Službeni glasnik RS“, br. 31/08 i 29/09) bilo je propisano da je Nacionalna služba dužna da tražiocu zaposlenja sa evidencije, osim savetovanja iz člana 51. ovog pravilnika, pruža savete o primeni zakonskih i drugih propisa u oblasti rada i zapošljavanja, koji se odnose na zapošljavanje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti, kao i pomoć u načinu popunjavanja i dostavljanja Nacionalnoj službi obrazaca i dokumenata u postupku obavljanja poslova zapošljavanja i ostvarivanja prava i obaveza tražioca zaposlenja.
5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je onemogućen da blagovremeno podnese zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti, jer službeno lice nadležne filijale nije upozorilo podnosioca na ovo pravo, niti na rokove za ostvarivanje tog prava . Po mišljenju podnosioca, upravni organi su postupili suprotno načelima Zakona o opštem upravnom postupku o zaštiti prava građana i pružanju pomoći stranci, te je, stoga, Upravni sud bio dužan da utvrdi zbog čega podnosilac prilikom prvog javljanja nadležnoj službi 12. januara 2009. godine nije podneo zahtev za priznavanje spornog prava. Po mišljenju podnosioca ustavne žalbe, Upravni sud se pitanjem blagovremenosti zahteva bavio „samo sa formalne strane“, ne razmatrajući poštovanje zakonskih obaveza organa koji postupaju u upravnom postupku.
Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, Ustavni sud najpre naglašava da je njegova nadležnost u postupku po ustavnoj žalbi ograničena na utvrđivanje da li je pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja povređeno ili uskraćeno ustavno pravo podnosioca. Ustavni sud nije nadležan da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise. Ustavni sud ukazuje da je izvan njegove nadležnosti da procenjuje pravilnost zaključaka sudova ili drugih organa u pogledu ocene dokaza, osim ukoliko je ova ocena očigledno proizvoljna, odnosno ako je primena zakona bila očigledno proizvoljna ili diskriminatorska.
Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporena presuda doneta od strane Ustavom i zakonom ustanovljenog suda, koji je u predmetnom postupku odlučio na osnovu činjenica utvrđenih u postupku pred upravnim organima. Ovaj sud, međutim, podseća da se prilikom razmatranja garancija iz člana 32. stav 1. Ustava ne sme zastati na formalnom ispitivanju da li su one poštovane, već se osporena odluka mora sagledati i u svetlu garancija koje nisu izričito predviđene. Jedna od takvih garancija se odnosi na obavezu suda da obrazloži svoju odluku (s tim u vezi, videti odluku Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Ruiz Torija protiv Španije, od 9. decembra 1994. godine, § 29.). Prilikom davanja odgovora na pitanje da li obrazloženje sudske odluke zadovoljava standarde prava na pravično suđenje, neophodno je sagledati da li je sud pravnog leka ispitao odlučna pitanja koja su pred njega izneta ili se zadovoljio pukim potvrđivanjem odluke nižeg suda ili upravnog organa. Ovaj zahtev je utoliko značajniji, ukoliko stranka nije bila u mogućnosti da usmeno iznese svoju stvar u toku postupka (videti odluku Evropskog suda za ljudska prava Helle protiv Finske, od 19. decembra 1997. godine, stav 60.).
Podnosilac ustavne žalbe je u tužbi podnetoj protiv konačnog rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje ukazao da je tuženi organ propustio da utvrdi da li je podnosiocu bilo omogućeno da podnese zahtev 12. januara 2009. godine, kada se prijavio na evidenciju nezaposlenih u nadležnoj službi za zapošljavanje. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da na Nacionalnoj službi za zapošljavanje, kao organizaciji koja vrši javna ovlašćenja, leži posebna odgovornost za preduzete radnje, odnosno date savete i pruženu stručnu pomoć nezaposlenim licima. Ustavni sud naglašava da je odredbama člana 10. tačka 6) Pravilnika o organizaciji Nacionalne službe za zapošljavanje i člana 52. stav 1. Pravilnika o načinu i uslovima pružanja usluga i korišćenja sredstava Nacionalne službe za zapošljavanje, utvrđena obaveza Nacionalne službe da nezaposlenim licima pruža stručnu pomoć i daje savete o zakonskim i drugim propisima, njihovim pravima, obavezama i odgovornostima, koji se odnose na zapošljavanje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Ustavni sud, takođe, ukazuje da iz navedenih odredaba čl. 5. i. 6. Zakona o opštem upravnom postupku proizlazi obaveza organa koji rešava u upravnim stvarima da omogući stranci da što lakše ostvari svoja prava i da je upozori ukoliko oceni da ima osnova za ostvarenje nekog prava.
S obzirom na nespornu činjenicu da se podnosilac ustavne žalbe prijavio Nacionalnoj službi za zapošljavanje 12. januara 2009. godine, Ustavni sud ocenjuje da je u upravnom postupku bilo neophodno utvrditi da li je nadležni prvostepeni organ postupio u skladu sa navedenim odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti.
Ustavni sud konstatuje da, imajući u vidu da u predmetnom upravnom postupku nije utvrđeno da li je prvostepeni organ učinio propust u postupku ostvarivanja prava na novčanu naknadu, na taj način što bi se utvrdilo da li je službeno lice upozorilo podnosioca na prava koja mu pripadaju, odnosno rokove za ostvarivanje prava, saglasno Zakonu i navedenim podzakonskim aktima, ostaje nejasno na osnovu čega je Upravni sud ocenio da je podnosilac ustavne žalbe neblagovremeno podneo zahtev za priznavanje navedenog prava, da za to nisu postojali opravdani razlozi, te da mu predmetno pravo, u skladu sa zakonom koji je stupio na snagu u vreme podnošenja zahteva ni ne pripada. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da obrazloženje osporene presude ne ispunjava zahteve pravičnosti.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), Ustavni sud je ustavnu žalbu usvojio, kao u tački 1. izreke, te je utvrdio da je osporenom presudom povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje i ujedno poništio osporenu presudu i odredio da nadležan sud donese novu odluku po tužbi podnosioca protiv rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje broj 0031-10412-6/2012 od 5. januara 2012. godine, kao meru otklanjanja utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava, odlučujući kao u tački 2. izreke.
Ustavni sud nije razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta prava na imovinu i prava na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, zajemčenih odredbama člana 58. i člana 69. stav 3. Ustava, imajući u vidu da je utvrdio povredu prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava.
6. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić, s.r.