Odluka o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio žalbu podnosilaca zbog neopravdano dugog trajanja upravnog postupka pred Ministarstvom unutrašnjih poslova. Utvrđeno je da su neaktivnost prvostepenog organa i propuštanje drugostepenog organa da sam meritorno reši upravnu stvar doveli do povrede ustavnog prava, uz dosuđenu novčanu naknadu štete.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-2653/2021
02.04.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije dr Mihajlo Rabrenović, dr Nataša Plavšić, dr Atila Dudaš (Dudás Attila), dr Bojan Tubić, Jelena Deretić, dr Zoran Lončar i dr Ranka Vujović, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. G. iz sela Klanica kod Valjeva, M. M. iz Koceljeve i Ž. B. iz Inđije, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 2. aprila 2026. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. G, M. M. i Ž. B. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije u predmetu broj 123-2/20 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo M. G, M. M. i Ž. B. na naknadu nematerijalne štete, svakom u iznosu od po 1.100 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. G. iz sela Klanica kod Valjeva, M. M. iz Koceljeve i Ž. B. iz Inđije podneli su Ustavnom sudu, 1. marta 2021. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

Iz navoda ustavne žalbe i dokumentacije koja je uz nju dostavljena proizlazi da podnosioci ustavne žalbe osporavaju trajanje postupka koji je usledio nakon donošenja rešenja Vrhovnog kasacionog suda R4 u. 20/15 od 22. maja 2015. godine, kojim je utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku i s tim u vezi dosuđena naknada u određenom novčanom iznosu.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu označenog ustavnog prava, naloži da se osporeni postupak što pre okonča i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete, svakom u iznosu od po 2.000 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije broj 123-2/20 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosioci ustavne žalbe su 6. avgusta 2007. podneli zahtev za isplatu naknade troškova prevoza za dolazak na posao i odlazak sa posla za period od tri godine pre podnošenja zahteva.

Rešenjem Vrhovnog kasacionog suda R4 u 20/2015 od 22. maja 2015. godine utvrđeno je da je podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u postupku pred Upravnim sudom u predmetu U. 17699/13, naloženo Upravnom sudu da o tužbi podnosilaca odluči u roku od 60 dana od dana dostavljanja tog rešenja, određena primerena naknada, svakom podnosiocu u iznosu od po 20.000 dinara i naknada troškova postupka.

Rešenjem Ustavnog suda Už-5909/2015 od 30. novembra 2016. godine odbačena je ustavna žalba podnosilaca: izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u dotadašnjem toku upravnog postupka i upravnog spora zbog toga što podnosioci nemaju pravni interes da ističu povredu tog ustavnog prava nakon donošenja rešenja Vrhovnog kasacionog suda od 22. maja 2015. godine, kojim je odlučeno o njihovom zahtevu za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku; izjavljena protiv navedenog rešenja Vrhovnog kasacionog suda od 22. maja 2015. godine, jer prethodno nisu iskoristili propisano redovno pravno sredstvo za zaštitu svojih prava protiv tog rešenja, pri čemu su istovremeno poučeni da to mogu učiniti u određenom roku od dostavljanja rešenja Ustavnog suda; izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom sporu U. 17699/13, koji je bio u toku u vreme podnošenja ustavne žalbe (doneta presuda još uvek nije bila dostavljena punomoćniku podnosilaca), zbog toga što je ustavna žalba u tom delu preuranjena i nedopuštena.

Nakon što je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 17699/13 od 3. septembra 2015. godine poništeno konačno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje, Žalbena komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) je donela rešenje broj 120-01-333/2015-01 od 19. oktobra 2015. godine, kojim je poništeno rešenje Ministarstva unutrašnjih poslova –Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 120-1-25/13 od 12. avgusta 2013. godine i predmet vraćen na ponovni postupak. Navedeno drugostepeno rešenje je dostavljeno podnosiocima posle 14. marta 2016. godine, kada su se podneskom obratili prvostepenom organu.

U daljem toku postupka, prvostepena rešenja broj 120-1-3245/16 od 9. januara 2017. godine, broj 120-164/17 od 7. decembra 2017. godine, broj 117-475/17 od 6. oktobra 2018. godine i broj 123-2/20 od 5. juna 2020. godine, kojima je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan, poništena su drugostepenim rešenjima broj 114-02-8/2017-01 od 20. marta 2017. godine, broj 114-02-1/2018-01 od 23. januara 2018. godine, broj 120-01-1330/2018-01 od 19. novembra 2018. godine i broj 120-01-306/2020-01 od 3. jula 2020. godine, te je predmet vraćen na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ nijednom nije odlučio u zakonom propisanom roku, podnosioci su zbog svakog kašnjenja podnosili pravna sredstva zbog ćutanja uprave, u skladu sa zakonom.

U periodu nakon donošenja rešenja od 3. jula 2020. godine, drugostepeni organ je, postupajući po žalbi podnosilaca zbog ćutanja uprave, doneo rešenje broj 114-05-41/2020-01 od 4. decembra 2020. godine kojim je naloženo prvostepenom organu da u roku od 15 dana donese rešenje. Kako prvostepeni organ nije postupio po nalogu drugostepenog organa, podnosiocu su 24. februara 2021. godine ponovo izjavili žalbu zbog ćutanja uprave, a potom 2. decembra 2021. godine i tužbu zbog „dvostrukog“ ćutanja uprave.

Presudom Upravnog suda U. 31020/21 od 10. marta 2023. godine uvažena je navedena tužba i naloženo drugostepenom organu da u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude donese rešenje o žalbi podnosilaca od 24. februara 2021. godine.

Prvostepeni organ je dopisom broj 117-101/26 od 23. februara 2026. godine obavestio Ustavni sud da još uvek nije doneto rešenje o zahtevu podnosilaca ustavne žalbe.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16, 95/18 - autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da stranka ima pravo na žalbu ako rešenje nije izdato u zakonom određenom roku (član 151. stav 3.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 171. stav 3.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (član 173. stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (član 173. stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe bile su sadržane i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine.

5. Ispitujući postojaće istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava u granicama razloga i navoda ustavne žalbe, Ustavni sud je u konkretnom slučaju uzeo u obzir period počev od 23. maja 2015. godine, koji je usledio posle donošenja rešenja Vrhovnog kasacionog suda R4 u. 20/15 od 22. maja 2015. godine. Dakle, period merodavan za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku u ovom predmetu iznosi deset godina i 11 meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja prava o kome je odlučivano za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.

U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud je ocenio da ovaj predmet nije činjenično i pravno složen, posebno ako se ima u vidu da su pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već u dovoljnoj meri razjašnjena u Odluci Ustavnog suda Už-8639/2015 od 21. februara 2019. godine. Iz navedene odluke Ustavnog suda proizlazi: da je svrha naknade troškova prevoza da pokrije troškove koje je policijski službenik stvarno imao za dolazak na rad i odlaska sa rada, ali da se, pri tom, mora sprečiti zloupotreba ovog prava koja može da nastane ako naknadu traži policijski službenik koji te troškove nije imao; da su upravni organi dužni da utvrde koji dokazi su od značaja za odlučivanje o pravu na naknadu troškova prevoza i da li postoji zakonska obaveza stranke da ih dostavi ili se oni pribavljaju po službenoj dužnosti; da se odbijanje zahteva za naknadu troškova prevoza ne može obrazlagati propuštanjem stranke da dostavi dokaze o postojanju stvarnih troškova prevoza, ako od nje prethodno nije zahtevano da to učini; da će se od stranke tražiti da priloži precizno određene dokaze o stvarnim troškovima prevoza koji se, po zakonu, od nje mogu tražiti.

Ispitujući postupanje upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud konstatuje da su u postupku čije se trajanje ovde ceni doneta četiri prvostepena i pet drugostepenih rešenja kojima je odlučeno o žalbama protiv prvostepenih rešenja, kao i jedna presuda Upravnog suda. Ustavni sud je utvrdio da posmatrani postupak obeležava dug period neaktivnosti prvostepenog organa i nepostupanje tog organa po obavezujućim primedbama iz drugostepenih rešenja. Naime, prvostepeni organ nije poštovao rok za donošenje novog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja propisan odredbom člana 232. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, niti poštuje isti rok propisan odredbom člana 171. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Prvostepeni organ duže od pet i po godina nije doneo rešenje u izvršenju drugostepenog rešenja od 3. jula 2020. godine. Ustavni sud je utvrdio da je i drugostepeni organ značajno doprineo dugom trajanju postupka, time što je propustio da dopuni postupak i otkloni njegove nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (ESLjP, presuda Wierciszewska protiv Poljske, broj predstavke 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Doprinos drugostepenog organa ogleda se, takođe, u tome što o žalbama podnosilaca zbog ćutanja uprave nije odlučio u skladu sa zakonom. Naime, drugostepeni organ je donosio rešenja kojima je samo nalagao prvostepenom organu donošenje novih rešenja u određenom roku, propuštajući da, po isteku tog roka u kome prvostepeni organ iz neopravdanih razloga nije doneo rešenja, sam odluči o upravnoj stvari, u skladu sa odredbama člana 236. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 173. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Upravni sud nije doprineo dugom trajanju postupka.

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Sud konstatuje da su oni koristili pravna sredstva za ubrzanje postupka, u skladu sa zakonom. Imajući u vidu da su podnosioci koristili sva pravna sredstva zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 3. jula 2020. godine, koja su im stajala na raspolaganju, a koja nisu dovela do donošenja rešenja prvostepenog organa o njihovom zahtevu, Ustavni sud nalazi da se od njih ne očekuje da dalje koriste navedena pravna sredstva.

Ustavnopravna ocena osporenog postupka, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 1.100 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju, a posebno dužinu trajanja osporenog postupka, neefikasno i sporo postupanje upravnih organa, životni standard države i činjenicu da će utvrđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka. Ustavni sud smatra da se iznete ocene Evropskog suda mogu primeniti i na osporeni postupak u kome se odlučuje o pravu više policijskih službenika na isplatu naknade troškova prevoza koja se traži za ograničeni vremenski period.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

Odluka o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti