Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje statusa borca NOR, koji traje od 2006. godine. Utvrđena je neefikasnost upravnih organa i naloženo hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-2675/2010
10.03.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković,u postupku po ustavnoj žalbi Stevana Dragičevića iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. marta 2011. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Stevana Dragičevića i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Opštinskom upravom gradske opštine Palilula u Beogradu, Odeljenje za finansije i privredu, Odsek za boračko – invalidsku zaštitu pod brojem 580-1523/06-I-1 i Sekretarijatom za socijalnu zaštitu, Sektor za boračku i invalidsku zaštitu Gradske uprave grada Beograda pod brojem 58.1-159/2009 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete, koje može ostvariti na način predviđen odredbama člana 90. Zakona o Ustavnom sudu.

3. Nalaže se Upravnom sudu i postupajućim organima uprave da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni upravnosudski postupak okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Stevan Dragičević iz Beograda je 3. juna 2010. godine podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Opštinskom upravom gradske opštine Palilula u Beogradu, Odeljenje za finansije i privredu, Odsek za boračko – invalidsku zaštitu pod brojem 580-1523/06-I-1.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno da je podnosilac ustavne žalbe 5. septembra 2006. godine podneo zahtev prvostepenom organu uprave za priznanje statusa učesnika NOR i da predmetni postupak još uvek nije okončan, te da prvostepeni organ uprave nije postupio po rešenju drugostepenog organa od 26. avgusta 2009. godine, iako mu je bilo naloženo da najkasnije u roku od mesec dana donese i dostavi rešenje. Podnosilac ustavne žalbe je predložio da Sud usvoji ustavnu njegovu ustavnu žalbu, utvrdi da je podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, utvrdi pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu štete i naloži prvostepenom organu uprave da u najkraćem roku odluči o zahtevu podnosioca.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

Članom 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 5. septembra 2006. godine podneo prvostepenom organu uprave zahtev za priznavanje statusa učesnika NOR, kao pripadnika jugoslovenske vojske u otadžbini i ravnogorskog pokreta.

Opštinska uprava gradske opštine Palilula u Beogradu, Odeljenje za finansije i privredu, Odsek za boračko – invalidsku zaštitu je 11. decembra 2006. godine donela zaključak broj 580-1523/06- I-1 kojim je prekinut postupak po zahtevu podnosioca ustavne žalbe do pribavljanja mišljenja Komisije za davanje mišljenja o ostvarivanju prava iz oblasti boračko – invalidske zaštite Gradske opštine Palilula, nadležne povodom predmeta ovog postupka.

Protiv ovog zaključka podnosilac ustavne žalbe je 4. januara 2007. godine podneo žalbu, koja je usvojena rešenjem Sekretarijata za socijalnu i dečju zaštitu, Sektor za boračko – invalidsku zaštitu gradske uprave broj 58.1-5/07 od 23. januara 2007. godine i poništen osporeni zaključak.

Rešenjem Odeljenja za finansije i privredu, Odseka za boračko – invalidsku zaštitu gradske opštine Palilula broj 580-1523/06-I-1 od 11. januara 2008. godine, zahtev podnosioca je odbijen kao neosnovan.

Protiv ovog rešenja podnosilac ustavne žalbe je izjavio žalbu, koja je rešenjem Sekretarijata za socijalnu i dečju zaštitu, Sektor boračko – invalidske zaštite gradske uprave broj 58.1-15/2008 od 19. februara 2008. godine delimično usvojena i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Rešenjem Odeljenja za finansije i privredu, Odseka za boračko – invalidsku zaštitu gradske opštine Palilula broj 580-1523/06-I-1 od 25. marta 2008. godine zahtev podnosioca je ponovo odbijen kao neosnovan, ali je rešenjem drugostepenog organa broj 581-85/2008 od 18. jula 2008. godine žalbe delimično usvojena i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je doneo rešenje broj 580-1523/06-I-1 od 2. septembra 2008. godine, kojim je odbijen zahtev podnosioca, te je ovo rešenje potvrđeno rešenjem drugostepenog organa broj 581-118/2008 od 3. oktobra 2008. godine i žalba odbijena kao neosnovana.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 17. oktobra 2008. godine podneo tužbu nadležnom sudu, koja je presudom Okružnog suda u Beogradu U. 1420/08 od 29. januara 2009. godine uvažena i poništeno rešenje drugostepenog organa od 3. oktobra 2008. godine. Imajući u vidu navedeno, drugostepeni organ je rešenjem broj 7313-51/08 od 26. februara 2009. godine usvojio žalbu i poništio prvostepeno rešenje.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 580-1523/06-I-1 od 23. jula 2009. godine ponovo odbio predmetni zahtev podnosioca. Podnosilac je protiv ovog rešenja najpre izjavio žalbu 31. jula 2009. godine, zatim urgenciju zbog neodlučivanja drugostepenog organa o podnetoj žalbi 5. oktobra 2009. godine, a potom i tužbu Okružnom sudu u Beogradu 19. oktobra 2009. godine, imajući u vidu da drugostepeni organ ni po ponovljenom traženju nije odlučio o žalbi podnosioca.

Međutim, drugostepeni organ uprave je rešenjem broj 58.1-159/2009 od 26. avgusta 2009. godine žalbu delimično usvojio, poništio rešenje prvostepenog organa od 23. jula 2009. godine i predmet vratio na ponovni postupak i odlučivanje.

Imajući u vidu da prvostepeni organ nije u ponovnom postupku odlučio o zahtevu podnosioca ustavne žalbe u zakonom propisanom roku, podnosilac ustavne žalbe je najpre 1. decembra 2009. godine dostavio podnesak prvostepenom organu da postupi po njegovom zahtevu, potom je 22. decembra 2009. godine podneo žalbu drugostepenom organu zbog nepostupanja prvostepenog organa, a zatim i podnesak Upravnom sudu od 22. marta 2010. godine da postupi po njegovoj tužbi od 19. oktobra 2009. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava na čiju povredu se podnosilac poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su odredbe Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01).

Odredba člana 134. stav 1. Zakona propisuje da ako organ koji vodi postupak naiđe na pitanje bez čijeg se rešenja ne može rešiti sama upravna stvar, a to pitanje čini samostalnu pravnu celinu za čije rešenje je nadležan sud ili drugi organ (prethodno pitanje), on može, pod uslovima iz ovog zakona, sam raspraviti to pitanje, ili postupak prekinuti dok nadležni organ to pitanje ne reši, o prekidu postupka se donosi zaključak, protiv koga je dopuštena posebna žalba, osim ako je zaključak doneo drugostepeni organ. Odredbom člana 138. propisano je da će se postupak prekinut zbog rešavanja prethodnog pitanja pred nadležnim organom nastaviti pošto bude konačno odlučeno o tom pitanju.

Odredbama člana 208. Zakona propisano je: da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, kao i da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuju upravni sporovi (stav 2.).

Odredbama člana 232. Zakona propisano je: da ako drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa; da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, te je, u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan da u svemu postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (stav 2.).

Odredbom člana 233. stav 1. Zakona propisano je da ako drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom rešenju pogrešno ocenjeni dokazi, da je iz utvrđenih činjenica izveden pogrešan zaključak u pogledu činjeničnog stanja, da je pogrešno primenjen pravni propis na osnovu koga se rešava upravna stvar, ili ako nađe da je na osnovu slobodne ocene trebalo doneti drukčije rešenje, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar.

Član 236. Zakona propisuje: da će, ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2.), drugostepeni organ tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, te ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, a ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, da će drugostepeni organ tražiti da mmu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (stav 1.); da ako drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, te izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiće da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar, a takvo rešenje je konačno (stav 2.).

Prema odredbi člana 237. stav 1. Zakona, rešenje po žalbi se mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok.

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da je period za ocenu razumne dužine trajanja postupka, koji spada u nadležnost Ustavnog suda, počeo da teče od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, Ustavni sud je ocenio da se radi utvrđivanja opravdanosti dužine trajanja postupka mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine i da su, u konkretnom slučaju, ispunjeni uslovi da se prilikom ocene uzme u obzir celokupan period trajanja postupka.

Analizirajući dužinu trajanja postupka, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni postupak otpočeo 5. septembra 2006. godine podnošenjem zahteva prvostepenom organu uprave i da postupak još uvek nije okončan.

Trajanje postupka samo po sebi ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka, ali prilikom odlučivanja o tome da li je podnosiocu ustavne žalbe povređeno Ustavom zajemčeno pravo iz člana 32. stav 1. Ustava, moraju se imati u vidu sledeće činjenice i okolnosti:

Prvostepeni upravni organ je nakon tri meseca od dana podnošenja zahteva, odnosno 11. decembra 2006. godine doneo zaključak broj 580-1523/06- I-1 kojim je prekinut predmetni postupak do pribavljanja mišljenja nadležne Komisije. Navedeni zaključak je poništen rešenjem drugostepenog organa broj 58.1-5/07 od 23. januara 2007. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje, iz razloga što pribavljanje mišljenja nadležne Komisije nije prethodno pitanje u smislu člana 134. Zakona o opštem upravnom postupku, već je sastavni deo predmetne upravne stvari. Nakon toga, prvostepeni organ uprave je u ponovnom postupku odlučio o zahtevu podnosioca tek nakon godinu dana od dana prijema predmeta od strane drugostepenog organa, a što nije bilo u skladu sa navedenom odredbom člana 232. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, kojom je propisano da je prvostepeni organ dužan da u svemu postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje. U daljem postupku pred organima uprave, drugostepeni organ uprave je doneo još pet rešenja, od kojih četiri kojima su poništavana rešenja prvostepenog organa uprave, gotovo uvek iz istih razloga, jer prvostepeni organ nije u svemu postupao po naloženom iz rešenja drugostepenog organa. Takođe, jedina odluka drugostepenog organa uprave kojom je potvrđeno prvostepeno rešenje, poništena je presudom nadležnog suda u upravnom sporu. Drugostepeni organ uprave je, saglasno navedenim odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, a imajući u vidu da prvostepeni organ nije u svemu postupao po naloženom i otklonio propuste na koje je ukazao drugostepeni organ, mogao sam dopuniti postupak i otkloniti nedostatke postupka koji je vođen pred prvostepenim organom, te sam rešiti predmetnu upravnu stvar. Pri tome, Ustavni sud je imao u vidu da je podnosilac ustavne žalbe iskoristio sva pravna sredstva propisana odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima u cilju ubrzanja postupka.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, iz razloga što je postupak do podnošenja ustavne žalbe trajao skoro četiri godine, kao i da još nije okončan.

Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, saglasno članu 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), ustavnu žalbu u ovom delu usvojio i odlučio kao i tački 1. izreke.

S obzirom na to da postupak povodom koga je podneta ustavna žalba nije okončan i da je zato podnosilac ustavne žalbe postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete, Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 89. st. 2. i 3. Zakona o Ustavnom sudu, u tač. 2. i 3. izreke odredio da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava otklone utvrđivanjem prava na naknadu nematerijalne štete i nalaganjem nadležnom sudu, kao i postupajućim organima uprave da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak po zahtevu podnosioca ustavne žalbe okončao u najkraćem mogućem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti