Odluka o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za vraćanje zemljišta, koji je započet 1991. godine i još uvek nije okončan. Podnositeljki je dosuđena naknada nematerijalne štete od 400 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, dr Tamaš Korhec, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, Gordana Ajnšpiler Popović i Vesna Ilić Prelić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi O. Š . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 25. aprila 2024. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba O. Š . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Lajkovac u predmetu broj 461-163/91-02 podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo O. Š . na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. O. Š . iz Beograda , preko punomoćnika A. Đ, advokata iz Beograda , podnela je Ustavnom sudu, 1 0. marta 2022. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i čl. 36. i 58. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Lajkovac u predmetu broj 461-163/91-02.

Ustavnom žalbom se, takođe, ističe povreda prava iz čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju , koja su zajemčena i Ustavom Republike Srbije, pa postojanje povrede ovih prava Ustavni sud ceni u odnosu na odredbe Ustava .

U ustavnoj žalb i je nav edeno: da je predmetni zahtev za vraćanje zemljišta podnet 1991. godine; da je nadležna komisija rešenjem od 29. maja 2005. godine odlučila o zahtevu pravnih prethodnika podnositeljke i da je drugostepeni organ rešenjem od 1. juna 2006. godine usvojio žalbu izjavljenu protiv tog rešenja; da je Komisija pod istim brojem donela rešenje 27. maja iste godine i usvojila zahtev lica „koje nije pravni sledbenik lica čije je zemljište oduzeto“; da Komisija skoro deset godina nije dostavila drugostepenom organu žalbu koju su podnosioci zahteva izjavili protiv tog rešenja; da su u nastavku postupka doneta još dva rešenja Komisije i da do podnošenja ustavne žalbe predmetni postupak nije pravnosnažno okončan.

Ustavnom žalbom se traži od Ustavn og sud a da utvrdi povredu označenih prava, kao i pravo na naknadu nematerijalne i materijalne štete u iznosu od 5.000, odnosno 50.000 evra u dinarskoj protivvrednosti.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvid om u ustavnu žalbu i dostavljenu dokumentaciju, kao i spise predmeta broj 461-163/91-02 Komisije za vraćanje zemljišta opštine Lajkovac, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

B. P . kao pravni sledbenik S. P . i Sp. P . podneli su 10. aprila 1991. godine Komisiji za vraćanje zemljišta opštine Lajkovac (dalje u tekstu: Komisija) zahtev za vraćanje zemljišta oduzetog rešenjem Komisije za poljoprivredni zemljišni fond NO sreza tamnavskog na Ubu broj 258/53 od 14. jula 1953. godine. Navedenim rešenjem unet o je u poljoprivredni zemljišni fond zemljište označeno u rešenju vlasnika S . P, Sp . P, M . P, S a. P, O . P . i Lj . P, svih iz Jabučja.

Rešenjem Komisij e od 25. jula 2005. godine utvrđeno je pravo svojine R . N, pravnom sledbeniku B . P . na k.p. br. …, … i … KO Jabučje. Pravni sledbenici pok. Sa. P . L . P, M. P. i M . P. su 11. oktobra 2005. godine izjavili žalbu p rotiv tog rešenja, koja je uvažena rešenjem Ministarstva finansija od 9. novembra 2015. godine. Drugostepeni organ je poništio n avedeno rešenje i predmet vratio istom organu na ponovno odlučivanje, kako bi se svim ranijim sopstvenicima, odnosno njihovim pravnim sledbenicima omogućilo učestvovanj e u postupku.

Rešenjem Komisije od 2 9. septembra 2005. godine utvrđeno je, pored ostalog, pravnim sledbenicima pok. Sa . P . L. P, M. P. i M . P. pravo svojine na oduzetoj k.p. broj …/9 u površini od 4.46,55 ha KO Jabučje, kao i pravo na novčanu naknadu za zemljište površine 2.21,45 ha. Navedeno rešenje poništeno je rešenjem Ministarstva finansija od 1. juna 2006. godine i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje, jer nije svim ranijim sopstvenicima, odnosno njihovim pravnim sledbenicima data mogućnost učestvovanja u postupku.

Podnositeljka ustavne žalbe je 17. novembra 2015. godine podnela zahtev Komisiji „za dopunu pravnih sledbenika Sa. P .“, u kome je navela: da je njena majka R . M . ćerka ranijeg vlasnika Sa. P . i da kao njegov zakonski naslednik ima pravo na vraćanje zemljišta; da je njena majka preminula 2009. godine, zbog čega traži da stupi u postupak kao njen pravni sledbenik.

Rešenjem Komisije od 1. avgusta 2019. godine je utvrđeno, pored ostalog, podnositeljki ustavne žalbe pravo na novčanu naknadu za zemljište oduzeto rešenjem Komisije za poljoprivredni zemljišni fond NO sreza tamnavskog na Ubu broj 258/53 od 14. jula 1953. godine. Protiv navedenog rešenja žalbu su izjavili podnositeljka ustavne žalbe, 28. avgusta 2019. godine, M. P . i Zajedničko pravob ranilaštvo grada Valjeva i opština Lajkovac, Ljig i Osečina. Navedeno rešenje poništeno je rešenjem Ministarstva finansija od 16. marta 2020. godine i predmet vraćen prvostepen om organu na ponovno odlučivanje, jer zakonskom zastupniku opština Lajkovac, Ljig i Osečina nije omogućeno učešće u postupku.

Komisija je donela novo rešenje 19. januara 2022. godine , protiv kojeg su izjavili žalbe Zajedničko pravobranilaštvo grada Valjeva i opština Lajkovac, Ljig i Osečina i podnositeljka ustavne žalbe (9. februara 2022. godine). Ministarstvo finansija je rešenjem od 6. marta 2023. godine poništilo pobijano rešenje i vratilo predmet Komisiji na ponovni postupak i odlučivanje, kako bi se utvrdilo kome je oduzeto zemljište dodeljeno , ko je otu đio to zemljište iz društvene svojine i da li oduzeto zemljište može biti predmet vraćanja.

Do dostavljanja spisa predmeta Ustavnom sudu 19. oktobra 2023. godine nije doneta odluka Komisije u ponovnom postupku.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Članom 13. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ“, broj 52/56, „Službeni list SFRJ“, br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ“, broj 24/94) bilo je propisano da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja.

Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) je u članu 14. predvideo obavezu brzog i efikasnog vođenja postupka, a o dredbama navedenog zakona je, takođe, bilo propisano: da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (član 208. stav 2.) ; da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, pa ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, a ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, a izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiće da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar (član 23 6. stav 2. ).

Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18) sadrži suštinski iste odredbe u članu 9. stav 2, članu 145. stav 3. i članu 171. stav 3 .

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (stav 3.). Suštinski iste sadržine su odredb e člana 15. i člana 19. stav 1. važećeg Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku usled dugog trajanja osporenog upravnog postupka koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Lajkovac, po zahtevu njenih pravnih prethodnika za vraćanje zemljišta podnetom 1991. godine.

Ispitujući osnovanost ustavne žalbe izjavljene zbog povrede označenog prava iz član a 32. stav 1. Ustava, Sud najpre konstatuje da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita ovih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava. Ovaj sud je , s tim u vezi, utvrdio da je predmetni postupak za vraćanje zemljišta započeo 1991. godine, podnošenjem zahteva pravnih prethodnika podnosi teljke ustavne žalbe , da je podnositeljka ustavne žalbe stupila u postupak 201 5. godine i da predmetni postupak još nije okončan.

Ustavni sud konstatuje da činjenica da osporeni postupak traje 33 godine , sama za sebe, ukazuje na to da nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da su se u predmetnom upravnom postupku postav ila relativno složena činjenična pitanja, zbog brojnosti članova zadruge od kojih je oduzeto zemljište i njihovih pravnih sledbenika. Ko misija je trebalo da ustanovi ko je obveznik vraćanja zemljišta, te da li postoji mogućnost davanja ili obezbeđivanja drugog, po površini i kvalitetu odgovarajućeg zemljišta.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da ona ima značajan pravni i materijalni interes da joj se vrati zemljište koje je pre donošenja Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu opštenarodne imovine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama bilo u vlasništvu nj enog pravnog prethodnika.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa koji vode predmetni postupak, Ustavni sud je utvrdio da je prvostepeni organ prevashodno odgovoran za dugo trajanje postupka, jer je prvo rešenje doneo 15 godina nakon podnošenja zahteva, a njegova neaktivnost u dosadašnjem delu postupka ukupno je trajala 30 godina. Ustavni sud je dalje utvrdio da je drugostepeni organ ukupno dve godine kasnio sa donošenjem tri odluke o žalbama, pri čemu se ne može utvrditi kada su tom organu dostavljeni spisi predmeta radi odlučivanja o žalbi pravnih prethodnika podnositeljke ustavne žalbe izjavljenoj protiv rešenja Komisije od 25. jula 2005. godine.

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrd io da je ona stupila u osporeni postupak 201 5. godine i da u periodu od tri godine i osam meseci nije koristila žalbu i, eventualno, tužbu zbog „ćutanja administracije, zbog nepostupanja Komisije u ponovnom postupku nakon poništavanja rešenja donetih 2005. godine. Takođe, podnositeljka navedena pravn a sredstva nije koristila ni nakon poništavanja rešenja prvostepenog organa od 1. avgusta 2019. godine – iako novo rešenje nije doneto nepune dve godine, niti rešenja od 19. januara 2022. godine, iako još nije doneta odluka prvostepenog organa u ponovnom postupku.

Ustavni sud je, međutim, imajući u vidu da osporeni postupak ni posle 33 godine nije pravnosnažno okončan, ocenio da navedeni doprinos podnosi teljke ustavne žalbe trajanju postupka ne može uticati na odluku ovog suda o postojanju istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredb i člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23 ), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu.

Ustavni sud je konstatovao da se u ustavnoj žalbi povreda prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu smatra posledicom istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, pa nije posebno ispitivao ustavnu žalbu sa stanovišta prava zajemčenih odredbama čl. 36. i 58. Ustava.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosi teljke zbog utvrđene povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Odlučujući o v isini nematerijalne štete koju je pretrpe la podnositeljka ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete , a takođe je imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpe la zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. U vezi sa istaknutim zahtevom za naknadu materijalne štete, Ustavni sud je ocenio da navodi ustavne žalbe o pretrpljenoj šteti nisu potkrepljeni dokazima o jasnoj uzročnoj vezi između štete i radnje državnog organa kojom je ta šteta prouzrokovana , odnosno između neblagovremenog postupanja upravnih organa i eventualne materijalne štete.

Ustavni sud je, stoga , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u tački 4. izreke.

8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.