Ustavna žalba: Povreda prava na pravično suđenje zbog nerazmatranja navoda
Kratak pregled
Ustavni sud usvojio je žalbu i utvrdio povredu prava na pravično suđenje. Podnosilac je propustio rok za novčanu naknadu zbog dezinformacije službenika. Upravni sud je odbio tužbu bez rasprave i adekvatnog obrazloženja, propuštajući da ispita ključne navode stranke.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Agneš Kartag Odri , Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Slobodana Mandića iz Novog Sada, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. aprila 2013. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba Slobodana Mandića i utvrđuje da je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 1693/10 od 7. maja 2010. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
2. Poništava se presuda Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 1693/10 od 7. maja 2010. godine i određuje se da Upravni sud donese novu odluku po tužbi podnosioca izjavljenoj protiv rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje broj 10412-2391/2009 od 10. decembra 2009. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. Slobodan Mandić iz Novog Sada podneo je 9. juna 2010. godine, preko punomoćnika Miroja Jovanovića, advokata iz Novog Sada, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 1693/10 od 7. maja 2010. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na imovinu i prava na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 58. i člana 69. stav 3. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je podnosilac ustavne žalbe 12. novembra 2009. godine podneo Nacionalnoj službi za zapošljavanje – Filijala Novi Sad zahtev radi ostvarivanja prava na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti i da je taj zahtev odbije n, kao i njegova žalba protiv prvostepenog rešenja, iako podnosilac prilikom evidencije kod Nacionalne službe za zapošljavanje 14. januara 2009. godine nije bio upoznat sa načinom ostvarivanja prav a na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti, niti mu je službenik nadležne filijale te službe predočio bilo kakvu posledicu propuštanja podnošenja zahteva, već je „obeshrabren na podnošenje zahteva“.
Podnosilac ustavne žalbe dalje navodi da je u žalbi protiv prvostepenog rešenja istakao da mu je na šalteru na kome se prijavio izričito rečeno da nema pravo na naknadu za vreme nezaposlenosti i da su „odbili da mu daju uput z a sobu 23 gde se podnosi molba i da je k asnije stupio u kontakt sa gospodinom N. K, koji mu je obrazložio da zbog toga što je sporazumno napustio fabriku vladinim programom“, nema prava na novčanu naknadu.
Podnosilac ustavne žalbe ističe da je i u tužbi protiv konačnog rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje istakao da je bio onemogućen da po dnese zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu i smatra da je zbog toga Upravni sud bio dužan da održi usmenu javnu raspravu , jer se samo njegovim saslušanjem i, eventualno, službenika Nacionalne službe za zapošljavanje, mogao ustanoviti razlog zbog koga podnosilac prilikom prvog javljanja nadležnoj službi 14. januara 2009. godine nije podneo zahtev za priznanje spornog prava. Po mišljenju podnosioca, upravni organi su postupali protivno načelu zaštite prava građana i zaštite javnog interesa iz člana 6. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku i načelu pružanja pomoći stranci iz člana 15. tog zakona, što je imalo za posledic u povredu označenih ustavnih prava, a Upravni sud „nije na pravičan način odlučio“, kada je rešio da bez izvođenja navedenog dokaza reši predmetnu upravnu stvar.
Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud poništi osporenu presudu Upravnog suda i utvrdi pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu štete.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporenu presudu i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:
Rešenjem Nacionalne službe za zapošljavanje – Filijala Novi Sad broj UP. I 0402-10411-10662-1/2009 od 13. novembra 2009. godine od bijen je zahtev Slobodana Mandića iz Novog Sada (ovde podnosilac ustavne žalbe ) za priznavanje prava na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti, kao neosnovan. U obrazloženju rešenja je navedeno da se podnosilac prijavio na evidenciju „11. novembra 2009. godine“ i podneo zahtev za ostvarivanje prava na novčanu naknadu 12. novembra 20 09. godine. Dalje je navedeno da bi podnosilac, primenom odredaba člana 72. Zakona o o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, ostvario pravo na novčanu naknadu u trajanju od devet meseci, ali kako je podneo zahtev po isteku vremena za koje bi mu pravo na novčanu naknadu pripadalo, odlučeno je kao u dispozitivu rešenja.
Rešenjem Nacionalne službe za zapošljavanje broj 10412-2391/2009 od 10. decembra 2009. godine odbijena je žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja. Drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo: da je podnosilac ustavne žalbe zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu mogao da podnese posredstvom pošte ili lično u nadležnoj službi, a da je nesporno da je to učinio 12. novembra 2009. godine; da je zahtev neblagovremen, jer je podnet po proteku zakonom propisanog roka i da na drugačiju ocen u tog organa ne mogu uticati navodi podnosioca o tome da zbog netačnih informacija nije ostvario svoje pravo. Takođe je navedeno da nepoznavanje propisa podnosioca „ne oslobađa odgovornosti za eventualno učinjene propuste u postupku ostvarivanja propisanih prava“.
U tužbi podnetoj Upravnom sudu protiv konačnog rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje podnosilac je, pored ostalog, naveo: da je u prvostepenom rešenjeu netačno naveden datum njegovog prijavljivanja na evidenciju nezaposlenih; da je zahtev za priznavanje novčane naknade podneo neblagovremeno, jer su mu zaposleni u službi tuženog rekli da nema prava na novčanu naknadu; da je tuženi organ propustio da utvrdi„koja službena lica su svojim izričitim izjavama i aktima onemogućila podnosioca da podnese zahtev 14. januara 2009. godine, kada se prijavio na evidenciju nezaposlenih u nadležnoj službi za zapošljavanje. Podnosilac je tražio d a Upravni sud održi usmenu javnu raspravu, radi pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja i boljeg razjašnjenja stvari i omogući mu učešće u postupku, davanjem iskaza u svojstvu stranke u postupku.
Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 1693/10 od 7. maja 2010. godine odbijena je tužba podnosioca kao neosnovana, a Upravni sud je u obrazloženju osporeog akta najpre ocenio da je tuženi pobijano rešenje doneo na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u sprovedenom upravnom postupku, naročito imajući u vidu da podnosilac ni sam ne
spori da je zahtev za novčanu nadoknadu podneo neblagovremeno. Ocenjujući da su odlučne činjenice pravilno utvrđene i tužbom nisu osporene, Upravni sud je, u smislu odredbe člana 33. stav 2. u vezi člana 2. Zakona o upravnim sporovima, odlučio da sam ne drži usmenu javnu raspravu, već je zakonitost osporenog rešenja ispitivao ceneći navode t užbe, odgovora na tužbu i spise predmeta. Taj sud je ocenio da je tuženi organ upravni postupak sproveo bez bitnih povreda pravila postupka i da je za odluku dao dovoljne i jasne razloge, koje je u svemu prihvatio i taj sud. Upravni sud je dalje naveo: da iz sprovedenog postupka proističe da je podnosiocu 31. decembra 2008. godine u privrednom društvu „Novkabel “ a.d. u restrukturiranju iz Nov og Sad a, zbog
prestanka potrebe za njegovim radom, prestao radni odnos; da se na evidenciju
nezaposlenih prijavio dana 14. januara 2009. godine, a da je, bez opravdanih razloga, zahtev za ostvarivanje prava na novčanu naknadu podneo 12. novembra 2009. godine. Upravni sud je, polazeći od odredbe člana 68. stav 1. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti , prema kojoj novčana naknada pripada nezaposlenom od prvog dana od dana prestanka obaveznog osiguranja, ako se prijavi i podnese zahtev Nacionalnoj službi u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa ili prestanka osiguranja, a imajući u vidu da je predmetni zahtev nesumnjivo podnet tek 12. novembra 2009. godine, našao da je isti neblagovremen. N alazeći da osporenim rešenjem nije povređen zakon na štetu tužioca, Upravni sud je, primenom odredbe člana 40. st . 1. i 2. Zakona o upravnim sporovima, doneo presudu kao u dispozitivu.
4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosilac u ustavnoj žalbi poziva, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2. ), da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, kao i pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom (član 69. stav 3.).
S obzirom na to da se odredbe člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda po svojoj suštini, ne razlikuju od odredaba člana 58. Ustava, Ustavni sud je istaknut e povred e prava cenio u odnosu na odredbe Ustava .
Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:
Odredbama člana 110. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti („Službeni glasnik RS“, br. 71/03 i 84/04), koji se primenjivao na dan podnošenja zahteva za priznavanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti, bilo je propisano: da novčana naknada pripada nezaposlenom od prvog dana od dana prestanka osiguranja, ako se prijavi i podnese zahtev Nacionalnoj službi u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa ili prestanka osiguranja (stav 1.); da nezaposlenom koji podnese zahtev Nacionalnoj službi po isteku 30 dana od dana prestanka radnog odnosa ili prestanka osiguranja, novčana naknada pripada samo za preostalo vreme prema utvrđenoj dužini trajanja prava na novčanu naknadu (stav 2.); a da pravo na novčanu naknadu nema nezaposleni koji podnese zahtev po isteku vremena za koje mu pravo na novčanu naknadu pripada, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se u rok iz st. 1. do 3. ovog člana ne računa vreme za koje je nezaposleni po propisima o zdravstvenom osiguranju bio nesposoban za rad (stav 4.).
Odredbama člana 6. st. 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima, kao i da kad ovlašćeno službeno lice, s obzirom na postojeće činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka ili drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravn og interesa, upozoriće ih na to.
Odredbom člana 10. tačka 6) Pravilnika o organizaciji Nacionalne službe za zapošljavanje („Službeni glasnik RS“, br. 19/04 i 35/04), između ostalog, propisano je da se u službi filijale obavljaju poslovi savetovanja poslodavaca, nezaposlenih i zaposlenih koji traže zaposlenje i pružanja saveta i stručne pomoći o zakonskim i drugim propisima, njihovim pravima, obavezama i odgovornostima, koji se odnose na zapošljavanje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti, kao i o načinu popunjavanja i dostavljanja Nacionalnoj službi obrazaca i dokumenata.
Odredbom člana 52. stav 1. Pravilnika o načinu i uslovima pružanja usluga i korišćenja sredstava Nacionalne službe za zapošljavanje („Službeni glasnik RS“, br. 3 1/08 i 29/09) bilo je propisano da je Nacionalna služba dužna da tražiocu zaposlenja sa evidencije, osim savetovanja iz člana 51. ovog pravilnika, pruža savete o primeni zakonskih i drugih propisa u oblasti rada i zapošljavanja, koji se odnose na zapošljavanje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti, kao i pomoć u načinu popunjavanja i dostavljanja Nacionalnoj službi obrazaca i dokumenata u postupku obavljanja poslova zapošljavanja i ostvarivanja prava i obaveza tražioca zaposlenja.
5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je onemogućen da blagovremeno podnese zahtev za priznavanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti, jer mu je u nadležnoj filijali Nacionalne službe za zapošljavanje prilikom prijavljivanja na evidenciju „izričito rečeno“ da nema pravo na navedenu naknadu zbog toga što mu je radni odnos prestao na osn ovu sporazuma sa poslodavcem, pa su „odbili da mu daju uput za sobu 23 gde se podnosi molba“ . Podnosilac stoga zaključuje da su upravni organi postupili suprotno načelima Zakona o opštem upravnom postupku o zaštiti prava građana i pružanju pomoći stranci i da je stoga Upravni sud bio dužan da u tvrdi zbog čega podnosilac prilikom prvog javljanja nadležnoj službi 14. januara 2009. godine nije podneo zahtev za priznavanje spornog prava. Po mišljenju podnosioca ustavne žalbe , Upravni sud se pitanjem blagovremenosti zahteva bavio „samo sa formalne strane“, ne razmatrajući poštovanje zakonskih obaveza organa koji postupaju u upravnom postupku.
Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, Ustavni sud najpre naglašava da je njegova nadležnost u postupku po ustavnoj žalbi ograničena na utvrđivanje da li je pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja povređeno ili uskraćeno ustavno pravo podnosioca. Ustavni sud nije nadležan da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise. Ustavni sud ukazuje da je izvan njegove nadležnosti da procenjuje pravilnost zaključaka sudova ili drugih organa u pogledu ocene dokaza, osim ukoliko je ova ocena očigledno proizvoljna, odnosno ako je primena zakona bila očigledno proizvoljna ili diskriminatorska.
Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporena presuda doneta od strane Ustavom i zakonom ustanovljenog suda, koji je u predmetnom postupku odlučio na osnovu činjenica utvrđenih u postupku pred upravnim organima. Ovaj sud, međutim, podseća da se prilikom razmatranja garancija iz člana 32. stav 1. Ustava ne sme zastati na formalnom ispitivanju da li su one poštovane, već se osporena odluka mora sagledati i u svetlu garancija koje nisu izričito predviđene. Jedna od takvih garancija se odnosi na obavezu suda da obrazloži svoju odluku (s tim u vezi, videti odluku Evropskog suda za ljudska prava u predmetu ''Ruiz Torija protiv Španije '', 9. decembar 1994. godine, § 29.). Prilikom davanja odgovora na pitanje da li obrazloženje sudske odluke zadovoljava standarde prava na pravično suđenje, neophodno je sagledati da li je sud pravnog leka ispitao odlučna pitanja koja su pred njega izneta ili se zadovoljio pukim potvrđivanjem odluke nižeg suda ili upravnog organa . Ovaj zahtev je utoliko značajniji, ukoliko stranka nije bila u mogućnosti da usmeno iznese svoju stvar u toku postupka ( videti odluku Evropskog suda za ljudska prava „ Helle protiv Finske “ od 19. decembra 1997. godine, stav 60 .).
Podnosilac ustavne žalbe je u tužbi podnetoj protiv konačnog rešenja Nacionalne službe za zapošljavanje ukazao da je tuženi organ propustio da utvrdi da li je podnosiocu bilo omogućeno da podnese zahtev 14. januara 2009. godine, kada se prijavio na evidenciju nezaposlenih u nadležnoj službi za zapošljavanje. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da na Nacionalnoj službi za zapošljavanje, kao organizaciji koja vrši javna ovlašćenja, leži posebna odgovornost za preduzete radnje, odnosno date savete i pruženu stručnu pomoć nezaposlenim licima. Ustavni sud naglašava da je odredbama člana 10. tačka 6) Pravilnika o organizaciji Nacionalne službe za zapošljavanje i člana 52. stav 1. Pravilnika o načinu i uslovima pružanja usluga i korišćenja sredstava N acionalne službe za zapošljavanje, utvrđena obaveza Nacionalne službe da nezaposlenim licima pruža stručnu pomoć i daje savete o zakonskim i drugim propisima, njihovim pravima, obavezama i odgovornostima, koji se odnose na zapošljavanje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti. Ustavni sud, takođe, ukazuje da iz navedenih odredaba čl. 5. i. 6. Zakona o opštem upravnom postupku proizlazi obaveza organa koji rešava u upravnim stvarima da omogući stran ci da što lakše ostvari svoja prava i da je upozori ukoliko oceni da ima osnova za ostvarenje nekog prava.
S obzirom na nespornu činjenicu da se podnosilac ustavne žalbe prijavio Nacionalnoj služb i za zapošljavanje 14. januara 2009. godine , a imajući u vidu ocenu prvostepenog upravnog organa da bi podnosilac, primenom odredaba člana 72. Zakona o o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, ostvario pravo na novčanu naknadu u trajanju od devet meseci – da je blagovremeno podneo zahtev za priznavanje tog prava, Ustavni sud ocenjuje da je u upravnom postupku bilo neophodno utvrditi da li je nadležni prvostepeni organ postupio u skladu sa navedenim odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakon a o zapošljavanju i osi guranju za slučaj nezaposlenosti.
Ustavni sud konstatuje da je u drugostepenom rešenju Nacionalne službe za zapošljavanje ocenjeno da nepoznavanje propisa podnosioca ustavne žalbe ne oslobađa odgovornosti „za eventualno učinjene propuste u postupku ostvarivanja propisanih prava“, a da je Upravni sud u osporenoj presudi zaključio da iz sprovedenog postupka proističe da je podnosil ac bez opravdanih razloga podneo zahtev za ostvarivanje prava na novčanu naknadu 12. novembra 2009. godine. Imajući u vidu da u predmetnom upravnom postupku nije utvrđivano da li je prvostepeni organ učinio propust u postupku ostvarivanja prava na novčanu naknadu, ostaje nejasno na osnovu čega je Upravni sud ocenio da je podnosilac ustavne žalbe bez opravdanih razloga neblagovremeno podneo zahtev za priznavanje navedenog prava. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da obrazloženje osporene presude ne ispunjava zahteve pravičnosti, jer je Upravni sud propustio da naved e razloge na kojima je zasnovao ocenu o tome da nisu postojali opravdani razlo zi za propuštanje zakonom propisanog roka za podnošenje predmetnog zahteva.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US ), Ustavni sud je ustavnu žalbu usvojio, te je utvrdio da je osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje i ujedno poništio osporenu presudu, kao meru otklanjanja utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava.
Ustavni sud nije razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta prava na imovinu i prava na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, zajemčenih odredbama člana člana 58. i člana 69. stav 3. Ustava, imajući u vidu da je utvrdio povredu prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava.
6. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
dr Dragiša B. Slijepčević