Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za isplatu dodataka na platu, koji traje preko devet godina. Podnosiocima se dosuđuje naknada nematerijalne štete i nalaže okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. Đ, D. J, B. D, V. L, M. M, Z. I, G. S, Ž. M, Mi. M, D. U, Z. S, A. J, V. K, Z. V, T. G, S. S, Z. B, M. I, Ž. K, O. L, M. S, A. U, Mi. I, V. J, S. Sp, M. R, T. I, G. S. i D. T, svih iz Loznice, M. K, D. L, P. Z, D. D, Ž. R. i M. O, svih iz Krupnja, V. R. i M. P. iz Šapca, Z. J. iz Malog Zvornika, M. Đ. iz Kragujevca, G. P. iz Banje Koviljače i S. M. iz Osečine, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. decembra 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. Đ, D. J, B. D, V. L, M. M, Z. I, G. S, Ž. M, Mi. M, D. U, Z. S, A. J, V. K, Z. V, T. G, S. S, Z. B, M. I, Ž. K, O. L, M. S, A. U, Mi. I, V. J, S. Sp, M. R, T. I, G. S, D. T, M. K, D. L, P. Z, D. D, Ž. R, M. O, V. R, M. P, Z. J, M. Đ, G. P. i S. M. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Uprava za ljudske resurse u predmetu 05/2 broj 120-12173/2006 povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti obračunatoj po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. Đ. iz Loznice i ostala lica navedena u uvodu i tački 1. izreke, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, podnela su, 9. aprila 2013. godine, Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodio pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Uprava za ljudske resurse u predmetu 05/2 broj 120-12173/2006 , Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 117-00-45/2006-01, Vrhovnim sudom Srbije u predmetu U. 6767/06 i „sada“ pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Uprava za ljudske resurse.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da su podnosioci 28. septembra 2006. godine podneli zahtev radi ostvarivanja prava iz radnog odnosa, da je prvostepeni organ 3. novembra 2006. godine doneo rešenje, kojim je odbio zahtev kao neosnovan; da su, nakon odbijanja žalbe protiv toga rešenja, podnosioci pokrenuli upravni spor u kome je uvažena njihova tužba, ali da im drugostepeno rešenje, doneto u izvršenju sudske presude, još uvek nije dostavljeno, iako su urgencijama upućenim prvostepenom organu 5. februara 2011. i 18. marta 2013. godine tražili dostavljanje tog rešenja. Polazeći od toga da su doneta dva drugostepena i jedno prvostepeno rešenje za šest i po godina – koliko traje osporeni postupak, pri čemu još nije odlučeno o njihovom zahtevu, podnosioci zaključuju da im je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku. Ustavnom žalbom se zahteva da Ustavni sud utvrdi povredu označenog prava i naloži da se osporeni postupak okonča u najkraćem roku.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u fotokopiju dela spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Uprava za ljudske resurse 05/2 broj 120-12173/2006 , kao i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 5. oktobra 2006. godine podneli Ministarstvu unutrašnjih poslova – Uprava za ljudske resurse zahtev za isplatu dodataka na platu, odnosno za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika, za poslednje tri godine.

Prvostepeni organ je 3. novembra 2006. godine doneo rešenje 05/2 broj 120-12173/06, kojim je odbio zahtev podnosilaca kao neosnovan, a Žalbena komisija Vlade je rešenjem broj 117-00-45/2006-01 od 1. decembra 2006. godine odbila kao neosnovanu žalbu koju su podnosioci izjavili protiv navedenog prvostepenog rešenja. Vrhovni sud Srbije je presudom U. 6767/06 od 19. decembra 2007. godine usvojio tužbu podnosilaca, poništio pobijano drugostepeno rešenje i vratio predmet tuženom organu na ponovno odlučivanje.

Žalbena komisija Vlade je, u izvršenju navedene presude, donela rešenje broj 117-00-1/2008-01 od 3. marta 2008 . godine, kojim je odbila kao neosnovanu žalbu podnosilaca izjavljenju protiv prvostepenog rešenja od 3. novembra 2006. godine. Zaključkom Žalbene komisije Vlade, koji nosi isti broj i datum, spojene su žalbe podnosilaca ustavne žalbe podnete protiv rešenja prvostepenog organa od 3. novembra 2006. godine.

U odgovoru Žalbene komisije Vlade, kojim je postupljeno po urgenciji podnosilaca od 19. januara 2011. godine, navodi se da je ta komisija 3. marta 2008 . godine donela rešenje broj 117-00-1/2008-01 i da je isto dostavljeno prvostepenom organu. U odgovoru prvostepenog organa od 1. aprila 2011. godine navodi se da je sporno rešenje uručeno punomoćniku podnosilaca ustavne žalbe 28. marta 2008. godine, što je ponovljeno i u odgovoru kojim je postupljeno po urgenciji podnosilaca od 8. aprila 2013. godine. Ustavni sud konstatuje da je na povratnici dva puta upisan broj 117-00-1/2008-01, a kao predmet pošiljke označeni su: „zaključak i rešenje“.

Žalbena komisija Vlade je rešenjem broj 117-00-1/2015-01 od 29. juna 2015 . godine uvažila žalbu podnosilaca i vratila predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. U obrazloženju rešenja je, pored ostalog, navedeno da je Upravni sud presudom U. 9350/13 od 8. maja 2015. godine uvažio tužbu podnosilaca ustavne žalbe i poništio rešenje komisije od 3. marta 2008. godine, iz razloga što u spisima predmeta nema pojedinačnih rešenja koja se odnose na sve podnosioce, iz kojih bi se mogla utvrditi činjenica da su isti ostvarili pravo na koeficijent za obračun plate koji je 30 do 50% nominalno veći od koeficijenta za druge državne službenike.

Prvostepeni organ nije u ponovnom postupku doneo rešenje o predmetnom zahtevu podnosilaca ustavne žalbe.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosioci ustavne žalbe poziva ju, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.),

Za odlučivanje o ustavnoj žalbi, u konkretnom slučaju, od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je : da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.) ; da organ koji je doneo drugostepeno rešenje šalje, po pravilu, svoje rešenje, sa spisima predmeta, prvostepenom organu, koji je dužan da ga dostavi strankama u roku od osam dana od dana prijema spisa (član 238.).

Odredbom člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni list SRJ'', broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09), koji je stupio na snagu 30. decembra 2010. godine, propisano je: da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni postupak pokrenut 5. oktobra 2006. godine, podnošenjem zahteva prvostepenom organu uprave za isplatu dodataka na platu za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika za poslednje tri godine od podnošenja zahteva i da još nije pravnosnažno okončan.

Ustavni sud konstatuje da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu navedenog ustavnog prava započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak predstavlja jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u navedenom predmetu mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme dosadašnjeg trajanja predmetnog postupka.

U tom smislu, Ustavni sud je utvrdio da ovaj postupak traje devet godina, što ukazuje na to da nije okončan u okviru razumnog roka . Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je ovaj predmet činjenično kompleksan, imajući u vidu izuzetno veliki broj policijskih službenika koji imaju svojstvo stranke u postupku. Ustavni sud nalazi da pravna pitanja koja su se postavila u toku postupka nisu posebno složena.

U pogledu značaja predmeta spora, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, naročito iz razloga što je reč o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ispitujući postupanje upravnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje pravostepenog organa prevashodno doprinelo dugo m trajanj u osporenog postupka. Ustavni sud konstatuje da je taj organ o zahtevu podnosilaca odlučio u razumnom roku, ali da dostavu rešenja drugostepenog organa od 3. marta 2008. godine nije izvršio u skladu sa zakonom, što proizlazi iz naknadno vođenog upravnog spora po tužbi podnosilaca ustavne žalbe protiv tog rešenja. Po oceni ovoga suda, prvostepeni organ je propustio da utvrdi da li je punomoćniku podnosilaca ustavne žalbe 28. marta 2008. godine uručen samo zaključak o spajanju žalbi ili i sporno rešenje, što je imalo za posledicu podnošenje tužbe protiv tog rešenja pet godina nakon njegovog donošenja. Ustavni sud nalazi da je odlučivanje Vrhovnog suda Srbije i Upravnog suda u upravnom sporu okončano u razumnom roku.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da oni u toku osporenog postupka nisu koristili procesnopravno sredstvo protiv „ćutanja administracije“, predviđeno Zakon om o upravnim sporovima, kojim su mogl i uticati na brže okončanje predmetnog postupka. Ustavni sud naglašava d a se postupak pred sudom i drugim organom koji odlučuje o pravima i obavezama nekog lica završava donošenjem odluke kojom se postupak okončava, ili ako je to kasnije, danom uručenja pismenog otpravka podnosiocu, što je istaknuto i u presudi Evropskog sud a za ljudska prava od 8. aprila 2004. godine, u predmetu Soares Fernandes protiv Portugalije. Kad je reč o upravnom postupku, navedeni stav je imperativnog karaktera, jer je sadržan u izričitoj odredbi člana 237. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku. Tom odredbom Zakona je propisan rok za donošenje rešenja po žalbi, koji obuhvata obavezu da se u propisanom roku rešenje ne samo donese, već i dostavi stranci. Ustavni sud nalazi da je bez uticaja na pravo podnosilaca ustavne žalbe da pokren u upravni spor, činjenica da je drugostepeno rešenje od 3. marta 2008. godine bilo doneto i, sa spisima predmeta, dostavljeno prvostepenom organu. S obzirom na to da drugostepeno rešenje ne može postati konačno pre nego što se uruči stranci, Ustavni sud ocenjuje da stranka ima mogućnost podnošenja tužbe, ne samo u slučaju nedonošenja, već i nedostavljanja drugostepenog rešenja u propisanom roku . Ovakav stav Ustavni sud je izrazio u Odluci Už-790/2009 od 2. juna 2011. godine. Imajući u vidu da u periodu od 2008. do 2013. godine podnosioci ustavne žalbe nisu koristili pravno sredstvo za ubrzanje postupka, Ustavni sud je ocenio neosnovanim navode ustavne žalbe da podnosi oci nijednom radnjom nisu doprineli dužini osporenog postupka. Međutim, Ustavni sud je našao da u postupku koji je posle devet godina još uvek u fazi prvostepenog odlučivanja, navedeni doprinos podnosilaca ustavne žalbe ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje organa koji vode postupak .

Imajući u vidu sve napred navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 -Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 3 00 evra , u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate . Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu trajanje osporen og postupka i doprinos tome podnosilaca ustavne žalbe, a uzeo je u obzir i praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje. S obzirom na to da je Zakonom o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15) propisan rok od četiri meseca za izvršenje odluke Ustavnog suda kojim je utvrđeno pravo na naknadu materijalne/nematerijalne štete, to je Sud u drugom delu tačke 2. izreke odredio da se dosuđena visina naknade nematerijalne štete podnosiocu ustavne žalbe isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Uprava za ljudske resurse u predmetu 05/2 broj 120-12173/2006 , okončao u najkraćem roku.

8. Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1 . tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.