Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao preko 14 godina. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete, dok je deo žalbe koji osporava presudu odbačen.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi B. B. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 22. decembra 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba B. B. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko pravne i stambene odnose – gradske opštine Novi Beograd u predmetu broj I-360-323/08 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

O b r a z l o ž e nj e

1. B. B. iz Beograda je 22. juna 2011. godine, preko punomoćnika M. M, advokata iz Beograda, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda Uvp. 261/10 (2009) od 12. maja 2011. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava. Podnosilac je podneo ustavnu žalbu i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku u kome je doneta osporena presuda, a koji postupak je vođen pred Odeljenjem za imovinsko pravne i stambene odnose – gradske opštine Novi Beograd u predmetu broj I-360-323/08.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da je 28. maja 1992. godine rešenjem upravnog organa konstatovano da ovde podnosiocu ustavne žalbe prestalo stanarsko pravo po sili zakona, jer je „navodno izdavao društveni stan“; da je navedeno rešenje primila njegova maloletna ćerka, te da je nakon izjavljene žalbe drugostepeni organ žalbu odbacio kao neblagovremenu; da je ovde podnosilac podneo zahtev za oglašavanje rešenja ništavim iz razloga što ga je doneo nenadležni organ, smatrajući da je za rešavanje o prestanku stanarskog prava u konkretnom slučaju bilo nadležno Ministarstvo odbrane.

Podnosilac povredu prava na pravno sredstvo obrazlaže činjenicom da je zbog neuredne dostave u predmetu prestanka stanarskog prava njegova žalba odbačena kao neblagovremena.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povrede označenih prava, poništi osporenu presudu i utvrdi pravo podnosioca na naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u dostavljenu dokumentaciju i spise predmeta Odeljenja za imovinsko pravne i stambene odnose – gradske opštine Novi Beograd u predmetu broj I-360-323/08 i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Opštinski sekretarijat za urbanizam, građevinske, stambene i komunalne poslove Skupštine opštine Novi Beograd je rešavajući o predlogu organa za stambene i garnizonske poslove VP-5055 rešenjem III-360-125/91 od 28. maja 1992. godine, u stavu prvom izreke, utvrdio da prestaje po sili zakona stanarsko pravo ovde podnosiocu ustavne žalbe na stanu bliže označenom u izreci rešenja, dok je stavom drugim izreke naložio ovde podnosiocu da se u roku od deset dana po konačnosti rešenja iseli sa svim licima i stvarima iz stana. U obrazloženju ovog rešenja je navedeno da je na osnovu dokaza koji su izvedeni nesporno utvrđeno da ovde podnosilac ustavne žalbe sa svojom porodicom nije živeo u predmetnom stanu i da je isti izdavao podstanarima, zbog čega je primenom člana 24. Zakona o stambenim odnosima SR Srbije po sili zakona prestalo njegovo stanarsko pravo.

Konačnim rešenjem Sekretarijata za komunalne i stambene poslove grada Beograda III-03 broj 360-866/95 od 15. novembra 1995. godine žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja je odbačena kao neblagovremena.

Podnosilac ustavne žalbe je 9. aprila 1997. godine podneo zahtev Sekretarijatu za urbanizam, građevinske, stambene i komunalne poslove Skupštine opštine Novi Beograd za oglašavanje ništavim rešenja III-360-125/91 od 28. maja 1992.

Po zahtevu Četvrtog opštinskog suda spisi predmeta III-360-125/91 su 10. novembra 1997. godine prosleđeni tom sudu radi uvida.

Nakon što je punomoćnik podnosioca ustavne žalbe izjavio dve žalbe zbog „ćutanja administracije“ Sekretarijat za komunalne i stambene poslove grada Beograda je rešenjem III-03 broj 731.2-80/2000 od 15. januara 2000. godine usvojio žalbu i naložio prvostepenom organu da u roku od 15 dana od dana prijema rešenja donese odluku o zahtevu podnosioca.

Rešenjem Odeljenja za građevinske i komunalno stambene poslove Opštinske uprave Novi Beograd III-360-13/2000 od 28. juna 2001. godine oglašeno je ništavim rešenje Sekretarijata za urbanizam, građevinske, stambene i komunalne poslove Skupštine opštine Novi Beograd broj III-360-125/91 od 28. maja 1992. Ovo rešenje doneto je uz obrazloženje da organ uprave nije stvarno nadležan za odlučivanje o podnetom zahtevu, već da je to isključiva nadležnost suda.

Drugostepeni organ je odlučujući o žalbi Vojnograđevinske direkcije Beograd rešenjem III-06 broj: 360-141/03 od 27. juna 2003. godine, poništio prvostepeno rešenje i predmet vratio na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je rešenjem I-360-125/03 od 15. maja 2005. godine odbio zahtev ovde podnosioca za oglašavanje ništavim rešenja Sekretarijata za urbanizam, građevinske, stambene i komunalne poslove Skupštine opštine Novi Beograd broj III-360-125/91 od 28. maja 1992, kao neosnovan.

Odlučujući o žalbi ovde podnosioca izjavljenoj protiv navedenog prvostepenog rešenja Sekretarijat za imovinsko pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda – Sektor za upravno pravne poslove – Odeljenje za upravno pravne poslove je doneo rešenje XXI-05 broj 360.1-226/07 od 25. septembra 2007. godine kojim je odbio žalbu kao neosnovanu.

Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 2482/07 od 18. februara 2008. godine tužba ovde podnosioca ustavne žalbe je uvažena i poništeno je rešenje Sekretarijata za imovinsko pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda – Sektor za upravno pravne poslove – Odeljenje za upravno pravne poslove XXI-05 broj: 360.1-226/07 od 25. septembra 2007. godine.

Postupajući po nalogu iz presude drugostepeni organ je poništio prvostepeno rešenje i predmet vratio na ponovni postupak.

U ponovnom postupku, rešenjem Odeljenja za građevinske i komunalno stambene poslove Opštinske uprave Novi Beograd III-360-323/08 od 8. septembra 2008. godine odbijen je zahtev podnosioca za oglašavanjem ništavim rešenja od 28. maja 1992.

Odlučujući o žalbi ovde podnosioca izjavljenoj protiv navedenog prvostepenog rešenja drugostepeni organ je rešenjem XXI-05 broj: 360.1-289/08 od 26. novembra 2008. godine odbio žalbu kao neosnovanu, a presudom Okružnog suda U. 1761/08 od 13. aprila 2009. godine tužba podnosioca je odbijena kao neosnovana.

U obrazloženju presude je, između ostalog, navedeno da je od strane upravnih organa pravilno utvrđeno da nisu ispunjeni uslovi za oglašavanje navedenog rešenja ništavim, jer ne postoje razlozi propisani odredbom člana 257. Zakona o opštem upravnom postupku, a imajući u vidu da je odredbama člana 24. Zakona o stambenim odnosima SR Srbije nadležan stambeni organ opštine da na zahtev davaoca stana na korišćenje pokreće postupak i nalaže iseljenje iz stana kada su za to ispunjeni zakonski uslovi.

Osporenom presudom Upravnog suda Uvp. 261/10 (2009) od 12. maja 2011. godine zahtev podnosioca za vanredno preispitivanje navede presude je odbijen. U obrazloženju osporene presude je, između ostalog, navedeno da su nadležni organi postupajući bez povrede pravila postupka koja bi mogla biti od uticaja na rešavanje ove upravne stvari, pravilno primenili odgovarajući materijalni propis i da Upravni sud u svemu prihvata zaključak Okružnog suda iz pobijane presude da nisu ispunjeni uslovi iz člana 257. Zakona o opštem upravnom postupku za oglašavanje ništavim rešenja od 28. maja 1992. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se ukazuje ustavnom žalbom, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama člana 36. Ustava jemči se jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (stav 1.), kao i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (stav 2.).

Za ocenu osnovanosti ustavne žalbe, u konkretnom slučaju, od značaja su i odredbe Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) kojima je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, a ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (član 208. stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2.), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku; da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.).

Navedenim zakonom takođe je propisano da se ništavim oglašava rešenje: 1) koje je u upravnom postupku doneseno u stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se uopšte ne može rešavati u upravnom postupku, 2) koje bi svojim izvršenjem moglo prouzrokovati neko delo kažnjivo po krivičnom zakonu, 3) čije izvršenje nije moguće, 4) koje je doneo organ bez prethodnog zahteva stranke (član 116.), a na to stranka nije naknadno izričito ili prećutno pristala, 5) koje sadrži nepravilnost koja je po nekoj izričitoj zakonskoj odredbi predviđena kao razlog ništavosti (član 257.).

Odredbom člana 24. Zakona o stambenim odnosima SR Srbije („Službeni glasnik SRS“, br. 12/90, 47/90, 55/90, 3/90, 7/90 i 50/92) je bilo propisano: da nosilac stanarskog prava koji namerava da sa svim članovima porodičnog domaćinstva prestane privremeno da koristi stan za vreme duže od jedne a do četiri godine, dužan je da o tome blagovremeno, a najkasnije trideset dana pre prestanka korišćenja stana obavesti davaoca stana na korišćenje (stav 1.), ako nosilac stanarskog prava u roku od mesec dana od isteka roka koji je utvrđen po stavu 1. ovog člana ne nastavi da koristi stan prestaje mu stanarsko pravo, a stambeni organ opštine će, na zahtev davaoca stana na korišćenje, doneti rešenje o iseljenju svih lica i stvari iz stana (stav 3.).

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni upravni postupak započeo 9. aprila 1997. godine, podnošenjem zahteva za oglašavanje ništavim rešenja Sekretarijata za urbanizam, građevinske, stambene i komunalne poslove Skupštine opštine Novi Beograd III-360-125/91 od 28. maja 1992. godine, a okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda Uvp. 261/10 (2009) od 12. maja 2011. godine.

Ustavni sud konstatuje da navedeno trajanje postupka od 14 godina i dva meseca samo po sebi ukazuje na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. R azmatrajući osnovanost ustavne žalbe, U stavni sud najpre konstatuje da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu navedenog ustavnog prava započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak predstavlja jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u navedenom predmetu mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka .

Polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka i upravnog spora relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, kao što su složenost činjeničnih i prav nih pitanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosi oca ustavne žalbe kao stran ke u postupku, postupanje upravnih i sudskih organa koji su vodili postupak, kao i značaja spornog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

S tim u vezi Ustavni sud je ocenio da u osporenom postupku nije bilo složenijih činjeničnih i pravnih pitanja, jer su nadležni organi bili dužni da utvrde da li su ispunjeni uslovi iz člana 257. Zakona o opštem upravnom postupku za oglašavanje rešenja ništavim.

Nadalje, Ustavni sud je utvrdio da podnosilac ustavne žalbe svojim radnjama nije doprineo dugom trajanju postupka. Ustavni sud, međutim, konstatuje da podnosilac ustavne žalbe u periodu od podnošenja zahteva do 2001. godine podneo dve žalbe zbog „ćutanja administracije“, ali da od 2001. do 2011. godine nije koristio procesnopravna sredstva za „ćutanje administracije“ predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima kako bi pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovom zahtevu. U pogledu značaja predmeta spora za podnosioca, Ustavni sud je konstatovao da je predmet upravnog postupka bio oglašavanje rešenja o prestanku stanarskog prava ništavim, te je nesporan interes podnosioca da nadležni upravni organi odluče o njegovom zahtevu u okviru standarda razumnog roka.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da je prvo rešenje kojim je odlučeno o zahtevu podnosioca doneto nakon četiri godine, da su u predmetnom postupku za 14 godina doneta tri prvostepena i tri drugostepena rešenja, da su vođena dva upravna spora, kao i postupak po zahtevu za preispitivanje presude. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranje jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. odluke u predmetima „Pavlyulynets v. Ukraina“, od 6. septembra 2005. godine i „Cvetković protiv Srbije“ , od 10. juna 2008. godine).

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, pa je na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 200 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je ocenio sve okolnosti od značaja, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog neažurnog postupanja nadležnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je takođe, imao u vidu i praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

6. Razmatrajući navode podnosioca ustavne žalbe o povredi prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud konstatuje da podnosilac ustavne žalbe povredu navedenog prava obrazlaže pogrešnim zaključivanjem nadležnih upravnih organa i upravnog suda o ispunjenosti uslova za oglašavanje rešenja ništavim, što je, po njegovom mišljenju, za posledicu imalo donošenje osporene presude Upravnog suda Uvp. 261/10 (2009) od 12. maja 2011. godine suprotno zakonu, a na štetu podnosioca. Ustavni sud je, imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe, osporenog akta i nižestepenih odluka, ocenio da osporena presuda sadrži jasno obrazloženje zasnovano na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju merodavnog prava. Naime, Ustavni sud nalazi da zaključak nadležnih upravnih organa i Upravnog suda da nisu ispunjeni taksativno propisani uslovi iz člana 257. Zakona o opštem upravnom postupku ne ukazuje na proizvoljnu i arbitrernu primenu prava.

Navode podnosioca o povredi prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo Ustavni sud nije cenio, a imajući u vidu da se odnose na postupak prestanka stanarskog prava koji je okončan rešenjem Sekretarijata za komunalne i stambene poslove grada Beograda III-03 broj 360-866/95 od 15. novembra 1995. godine.

Sud je, stoga, ustavnu žalbu u delu u kojem je izjavljena protiv presude Upravnog suda Uvp. 261/10 (2009) od 12. maja 2011. godine, odbacio saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu i odlučio kao u drugom delu tačke 1. izreke.

7. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 8 9. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti