Odbijanje i odbacivanje ustavne žalbe u sporu za naknadu troškova
Kratak pregled
Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu u delu koji se odnosio na meritornu odluku o naknadi troškova za ishranu i regres, a odbacio je u delu gde nisu iscrpljena pravna sredstva. Sud je potvrdio stav da pravo na ove naknade nije bilo propisano.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-2837/2009
10.05.2012.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, Sabahudin Tahirović, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Mirjane Orlović, Slađane Bilav, Nataše Ilić, Ljiljane Bojičić, Gordane Putnjiković, Nade Mijatović, Snežane Zečević, Milene Stanojević, Darinke Binđesko, Borice Todorović, Vece Lazarević i Zvezdane Sporić, svih iz Majdanpeka i Milisava Bakića iz Donjeg Milanovca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 10. maja 2012. godine, doneo je
O D L U K U
1. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Mirjane Orlović, Slađane Bilav, Nataše Ilić, Ljiljane Bojičić i Gordane Putnjiković izjavljena protiv presude Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine i presude Okružnog suda u Negotinu Gž. 73/09 od 26. oktobra 2009. godine.
2. Odbacuje se ustavna žalba Nade Mijatović, Snežane Zečević, Milene Stanojević, Darinke Binđesko, Borice Todorović, Vece Lazarević, Zvezdane Sporić i Milisava Bakića izjavljena protiv presude Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 86/08, P1. 125/08, P1.126/08, P1.127/08, P1.128/08, P1.129/08, P1.130/08, P1.131/08, P1.132/08 i P1.133/08 od 9. jula 2009. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. Mirjana Orlović, Slađana Bilav, Nataša Ilić, Ljiljana Bojičić, Gordana Putnjiković, Nada Mijatović, Snežana Zečević, Milena Stanojević, Darinka Binđesko, Borica Todorović, Veca Lazarević i Zvezdana Sporić, sve iz Majdanpeka i Milisav Bakić iz Donjeg Milanovca su 30. decembra 2009. godine izjavili ustavnu žalbu protiv presuda navedenih u izreci, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije. Podnosioci se istovremeno pozivaju i na povredu prava iz člana 6. stav 1. i člana 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno da su postupajući sudovi odbili tužbeni zahtev podnosilaca ustavne žalbe koji se odnosio na isplatu troškova za ishranu i troškova za regres za korišćenja godišnjeg odmora za period od 1. januara do 31. decembra 2007. godine. Podnosioci navode da je odredbama člana 120. Zakona o radu propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za ishranu i pravo na regres za korišćenje godišnjeg odmora u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, te da sudovi nisu mogli odbiti predmetni tužbeni zahtev samo zbog činjenice da ne postoje posebni propisi kojima bi bio utvrđen obim navedenih prava i način ostvarivanja tih prava. Polazeći od svega iznetog, podnosioci smatraju da su im povređena označena prava, te predlažu da se osporeni akti ponište.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Osporenom presudom Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine odbijen je kao neosnovan tužbeni zahtev, pored ostalih, tužilja Mirjane Orlović, Slađane Bilav, Nataše Ilić, Ljiljane Bojičić i Gordane Putnjiković, ovde podnositeljki ustavne žalbe iz tačke 1. izreke , kojim su tražili da se obaveže tužena Republika Srbija - Ministarstvo pravde da im isplati na ime naknade za ishranu u toku rada i regresa za godišnji odmor, i to za period od 1. januara do 31. decembra 2007. godine, iznose koji su opredeljeni za svaki mesec u navedenom periodu, sa pripadajućom zakonskom zateznom kamatom počev od dospelosti svakog pojedinačnog mesečnog iznosa pa do isplate. Istom presudom tužioci su obavezani da tuženoj isplate troškove parničnog postupka. U obrazloženju osporene prvostepene presude je, pored ostalog, navedeno: da su tužilje bile državni službenici u Opštinskom sudu u Majdanpeku i da im poslodavac nije isplatio naknadu za regres za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu u toku rada za 2007. godinu; da odredbama Zakona o platama državnih službenika i nameštenika ni Zakona o državnim službenicima, niti odredbama Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika nije predviđena naknada troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora; da Zakon o radu predviđa pravo zaposlenog na naknadu navedenih troškova, ali utvrđivanje uslova, visine i načina isplate prepušta autonomnom regulisanju putem zaključenja kolektivnog ugovora; da ni u opštim, niti u posebnim propisima o radu ne postoji osnov za ostvarivanje prava tužilaca na naknadu navedenih troškova, s obzirom na to da nema odgovarajućeg kolektivnog ugovora, kao opšteg akta i instrumenta za utvrđivanje navedenih kriterijuma; Osporenom presudom Okružnog suda u Negotinu Gž. 73/09 od 26. oktobra 2009. godine odbijena je kao neosnovana žalba, pored ostalih, i tužilja Mirjane Orlović, Slađane Bilav, Nataše Ilić, Ljiljane Bojičić i Gordane Putnjiković, i potvrđena presuda Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine. U obrazloženju osporene drugostepene presude je, pored ostalog, navedeno da je prvostepeni sud izvedenim dokazima nesumnjivo utvrdio sve odlučne činjenice za pravilno presuđenje ove pravne stvari, pa je nakon ocene izvedenih dokaza, pravilno primenjujući materijalno pravo, pravilno zaključio da je neosnovan tužbeni zahtev, dajući razloge koje drugostepeni sud prihvata kao potpune, pravilne i jasne.
Osporenom presudom Opštinskog suda u Majdanpeku P1.86/08, P1.125/08, P1.126/08, P1.127/08, P1.128/08, P1.129/08, P1.130/08, P1.131/08, P1.132/08 i P1.133/08 od 9. jula 2009. godine odbijen je kao neosnovan tužbeni zahtev tužilaca Nade Mijatović, Snežane Zečević, Milene Stanojević, Darinke Binđesko, Borice Todorović, Vece Lazarević, Zvezdane Sporić i Milisava Bakića, ovde podnosilaca ustavne žalbe iz tačke 2. izreke , kojim su tražili da se obaveže tužena Republika Srbija - Ministarstvo pravde da im isplati na ime naknade za ishranu u toku rada i regresa za godišnji odmor, i to za period od 1. februara 2007. godine do 1. maja 2008. godine, iznose koji su opredeljeni za svaki mesec u navedenom periodu, sa pripadajućom zakonskom zateznom kamatom počev od dospelosti svakog pojedinačnog mesečnog iznosa pa do isplate
4. Odredbama Ustava je utvrđeno: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.).
Kako su odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava zajemčena prava koja su po svojoj sadržini istovetna pravima iz čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, to Ustavni sud povredu ovih prava u postupku ustavnosudske kontrole ceni u odnosu na navedene odredbe Ustava.
Odredbama Zakona o državnim službenicima (“Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09) je propisano: da se ovim zakonom uređuju prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika (član 1. stav 1.); da je poslodavac državnih službenika i nameštenika Republika Srbija (član 3. stav 1.); da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim ili posebnim zakonom ili drugim propisom primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe (u daljem tekstu: poseban kolektivni ugovor), da poseban kolektivni ugovor zaključuju Vlada i reprezentativni sindikati koji su osnovani za teritoriju Republike Srbije (član 4. st. 1. i 2.); da se Poseban kolektivni ugovor za državne organe (“Službeni glasnik RS“, broj 23/98) primenjuje, izuzev odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom, dok ne stupi na snagu Poseban kolektivni ugovor za državne organe, koji će biti zaključen prema ovom zakonu (član 187.).
Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika (“Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06 i 115/06) je propisano: da se ovim zakonom uređuju plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika (član 1.); da se plata državnih službenika i nameštenika sastoji od osnovne plate i dodataka na platu i da se u platu uračunavaju i porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate (član 2.); da se osnovna plata određuje množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun i isplatu plata (u daljem tekstu: osnovica) (član 7. stav 1.); da je osnovica jedinstvena i utvrđuje se za svaku budžetsku godinu zakonom o budžetu Republike Srbije (član 8.); da se koeficijenti za položaje i izvršilačka radna mesta određuju time što se svaki položaj i svako izvršilačko radno mesto svrstava u jednu od 13 platnih grupa i da se položaji svrstavaju u platne grupe od I do V, a izvršilačka radna mesta u platne grupe od VI do XIII (član 9.); da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika, prema opštim propisima o radu (član 39.); da Zakon o platama u državnim organima i javnim službama (“Službeni glasnik RS“, broj 34/01) i Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata izabranih, postavljenih i zaposlenih lica (“Službeni glasnik RS“, broj 95/05) prestaju da se primenjuju na državne službenike i nameštenike 1. januara 2007. godine (član 58. stav 1.).
Odredbom člana 8. stav 1. Zakona o radu (“Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05 i 54/09) je propisano da kolektivni ugovor i pravilnik o radu (u daljem tekstu: opšti akt) i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se zaposlenom daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom. Glava VIII ovog zakona uređuje pitanje zarade, naknade zarade i drugih primanja. Tačkom 5. ove glave Zakona o radu uređeno je pitanje naknade troškova tako što je članom 118. tač. 5) i 6) propisano da zaposleni, pored ostalog, ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. Tačkom 6. Glave VIII Zakona o radu uređeno je pitanje drugih primanja, i to čl. 119. i 120. Tako je članom 120. tač. 2) i 3) ovog zakona propisano da se opštim aktom, odnosno ugovorom o radu, može utvrditi pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora.
Odredbama člana 2. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, broj 98/07) je propisano da se državnom službeniku i namešteniku naknađuju troškovi prevoza za dolazak na rad i odlazak s rada, troškovi službenog putovanja u zemlji, troškovi službenog putovanja u inostranstvo, troškovi selidbe u inostranstvo, troškovi rada i boravka na terenu i troškovi privremenog ili trajnog premeštaja u drugo mesto rada.
5. Razmatrajući navode ustavne žalbe da je osporenim presudama Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine i Okružnog suda u Negotinu Gž. 73/09 od 26. oktobra 2009. godine došlo do povrede označenih ustavnih prava, Ustavni sud je utvrdio da se navedene presude odnose na sledeće podnositeljke ustavne žalbe: Mirjanu Orlović, Slađanu Bilav, Natašu Ilić, Ljiljanu Bojičić i Gordanu Putnjiković.
Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe o povredi prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da navedene podnositeljke smatraju da je prilikom donošenja osporenih presuda pogrešno primenjeno materijalno pravo na njihovu štetu.
S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da je pravilnu primenu materijalnog prava pre svega nadležan da ceni viši sud, u zakonom propisanom postupku kontrole zakonitosti odluka nižestepenih sudova. Međutim, Ustavni sud nalazi da proizvoljna i arbitrerna primena materijalnog prava na štetu podnosioca ustavne žalbe može dovesti do povrede prava na pravično suđenje, te da u određenim situacijama, koje prvenstveno zavise od činjenica i okolnosti konkretnog slučaja i od ustavnopravnih razloga navedenih u ustavnoj žalbi, ima osnova da se u postupku po ustavnoj žalbi povreda prava iz člana 32. stav 1. Ustava ceni i sa stanovišta primene materijalnog prava.
Na osnovu navedenih odredaba zakona, Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o državnim službenicima lex specialis kojim se uređuju pitanja prava i dužnosti državnih službenika, kao i da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim zakonom, drugim posebnim zakonom ili drugim propisom, primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe.
Ustavni sud je dalje utvrdio da je Zakon o platama državnih službenika i nameštenika poseban zakon koji uređuje pitanje plata, naknada i drugih primanja državnih službenika i nameštenika, te da, saglasno članu 39. i članu 49. stav 1. navedenog zakona postoji mogućnost da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe utvrde i druga primanja državnih službenika i nameštenika, prema opštim propisima o radu.
Pri tome, Ustavni sud konstatuje da posebnim zakonima koji uređuju prava državnih službenika i nameštenika, pored ostalog i pravo na platu, naknadu i druga primanja, nije izričito garantovano pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. S tim u vezi, Uredba o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika izričito u članu 2. navodi troškove koji se nadoknađuju državnim službenicima i nameštenicima, pri čemu ne predviđa da su pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, posebna vrsta takvih troškova na koje državni službenici i nameštenici imaju pravo.
Ustavni sud je dalje konstatovao da Zakon o radu, kao opšti propis na čiju primenu upućuje odredba člana 39. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, u glavi VIII razlikuje tri osnovne vrste primanja, i to: zaradu, naknadu zarade i druga primanja, te da je navedenim odredbama člana 120. tač. 2) i 3) ovog zakona predviđena mogućnost da se, u okviru drugih primanja, opštim aktom ili ugovorom o radu, utvrdi pravo zaposlenog na naknadu za ishranu u toku rada i regres za godišnji odmor.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da posebni propisi koji uređuju prava državnih službenika ne garantuju kao posebno primanje pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, te da je Zakonom o radu, kao opštim propisom, predviđena samo mogućnost da se opštim aktom ili ugovorom o radu može utvrditi pravo zaposlenog, odnosno državnog službenika, na ovakvu vrstu drugog primanja. Stoga, po oceni Ustavnog suda, ne postoji obaveza Republike Srbije da, kao poslodavac državnog službenika, utvrdi pravo svojih zaposlenih na ovakvu vrstu drugih, posebnih primanja, već je to zakonom predviđena mogućnost. Obaveza poslodavca da zaposlenom državnom službeniku obezbedi naknadu troškova na ime mesečne ishrane u toku rada za dane provedene na radu, kao i regres za korišćenje godišnjeg odmora, postoji od 1. januara 2009. godine, na osnovu Odluke o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 104/08), ali je primena ovih odredaba odložena Aneksom II Opšteg kolektivnog ugovora („Službeni glasnik RS“, broj 8/09).
Ustavni sud je u konkretnom slučaju utvrdio da je osporenim presudama Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine i Okružnog suda u Negotinu Gž. 73/09 od 26. oktobra 2009. godine ocenjeno da ne postoji osnov ni u posebnim ni u opštim propisima za ostvarivanje prava tužilaca na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora u periodu od januara do decembra 2007. godine, jer nema odgovarajućeg kolektivnog ugovora kao opšteg akta i instrumenta za njihovu konkretnu realizaciju, te da je stoga i tužbeni zahtev, pored ostalih, tužilja Mirjane Orlović, Slađane Bilav, Nataše Ilić, Ljiljane Bojičić i Gordane Putnjiković, ovde podnositeljki ustavne žalbe iz tačke 1. izreke , neosnovan.
Po nalaženju Ustavnog suda, ovakav stav i ocena navedenog prvostepenog i drugostepenog suda su zasnovani na prihvatljivoj primeni i tumačenju merodavnog materijalnog prava na utvrđeno činjenično stanje. Ustavni sud nije našao ništa što bi ukazalo da su materijalnopravni propisi proizvoljno ili nepravično primenjeni na štetu podnositeljki ustavne žalbe.
Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je ocenio da osporenim presudama Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 i Okružnog suda u Negotinu Gž. 73/09 nije povređeno pravo navedenih podnositeljki ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.
Ovakav stav Ustavni sud je već zauzeo u predmetu Už-115/2009 od 17. novembra 2011. godine.
Takođe, Ustavni sud je utvrdio da su navedenim podnositeljkama ustavne žalbe u predmetnom parničnom postupku stajala na raspolaganju pravna sredstva za zaštitu njihovih prava i na zakonu zasnovanih interesa i to žalba drugostepenom sudu, kao redovno pravno sredstvo koje su podnositeljke ustavne žalbe i iskoristile. Ustavni sud ukazuje da se pravom na pravno sredstvo građanima jemči pravo da izjavljivanjem žalbe ili drugog propisanog pravnog sredstva traže od nadležnog organa da preispita odluku kojom je odlučeno o njihovim pravima, obavezama ili na zakonu zasnovanom interesu i da povodom izjavljenog pravnog sredstva donese svoju odluku, što ne znači i jemstvo da izjavljeno pravno sredstvo bude i usvojeno, te da zbog toga podnositeljkama nije povređeno pravo iz člana 36. stav 2. Ustava.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), ustavnu žalbu u delu kojim se osporavaju presude Opštinskog suda u Majdanpeku P1. 12/09 od 9. jula 2009. godine i Okružnog suda u Negotinu Gž. 73/09 od 26. oktobra 2009. godine odbio kao neosnovanu, te odlučio kao u tački 1. izreke.
6. Ispitujući postojanje pretpostavki za postupanje po podnetoj ustavnoj žalbi u delu kojim se osporava presuda Opštinskog suda u Majdanpeku P1.86/08, P1.125/08, P1.126/08, P1.127/08, P1.128/08, P1.129/08, P1.130/08, P1.131/08, P1.132/08 i P1.133/08 od 9. jula 2009. godine, Ustavni sud je utvrdio da se iz navoda ustavne žalbe i dokumentacije koja je uz nju dostavljena ne može zaključiti da su podnosioci ustavne žalbe na koje se odnosi ta presuda izjavili zakonom dozvoljenu žalbu protiv navedene prvostepene presude. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u delu kojim se osporava presuda Opštinskog suda u Majdanpeku P1.86/08, P1.125/08, P1.126/08, P1.127/08, P1.128/08, P1.129/08, P1.130/08, P1.131/08, P1.132/08 i P1.133/08 od 9. jula 2009. godine, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, pa je odlučio kao u tački 2. izreke.
7. Na osnovu izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
dr Dragiša B. Slijepčević