Odluka Ustavnog suda o povredi prava na razumni rok u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko sedam godina. Glavni uzrok je neefikasnost upravnih organa, što je dovelo do višestrukog vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. P . iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. novembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. P . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Odsekom za boračku i invalidsku zaštitu - Odeljenje za opštu upravu - Uprava gradske opštine Zvezdara u Beogradu u predmetu broj 580-31, podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. P . iz Beograda je, 30. aprila 2015. godine, preko punomoćnika S . S, advokata iz Beograda, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Odsekom za boračku i invalidsku zaštitu - Odeljenje za opštu upravu - Uprava gradske opštine Zvezdara u Beogradu u predmetu broj 580-31.

Podnosilac ustavne žalbe je postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Odseka za boračku i invalidsku zaštitu - Odeljenje za opštu upravu - Uprava gradske opštine Zvezdara u Beogradu broj 580-31, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 5. februara 2009. godine podneo prvostepenom organu uprave zahtev za povećanje procenta invaliditeta, zbog pogoršanja zdravstvenog stanja, koji je odbijen kao neosnovan rešenjem prvostepenog organa broj 580-16 od 10. aprila 2009. godine.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 12. maja 2009. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Sekretarijata za socijalnu zaštitu - Sektor boračko-invalidske zaštite gradske uprave Grada Beograda broj 58.1-77/2009 od 7. jula 2009. godine.

Podnosilac je 9. marta 2010. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta. Presudom Upravnog suda U. 19079/10 od 15. juna 2011. godine tužba je uvažena, poništen taj akt i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Rešenjem drugostepenog organa broj 581-140/2011 od 28. decembra 2011. godine žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja je ponovo odbijena kao neosnovana.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 12. marta 2012. godine podneo tužbu, te je Upravni sud doneo presudu U. 3069/12 od 5. decembra 2012. godine kojim je tužba podnosioca uvažena, poništen taj akt i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Podnosilac se 5. februara 2013. godine obratio drugostepenom organu urgencijom za postupanje po navedenoj presudi Upravnog suda.

Rešenjem drugostepenog organa broj 581-158/2012 od 13. marta 2013. godine žalba podnosioca je uvažena, poništeno je prvostepeno rešenje od 10. aprila 2009. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

Rešenjem prvostepenog organa broj 580-16/09 od 21. avgusta 2013. godine podnosiocu ustavne žalbe, priznatom vojnom invalidu sa 50% vojnog invaliditeta priznato je svojstvo ratnog vojnog invalida sa 80% vojnog invaliditeta, te je ovim rešenjem zamenjeno rešenje istog organa broj 580-157 od 28. juna 2004. godine.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 5. septembra 2013. godine izjavio žalbu.

Rešenjem drugostepenog organa broj 581-125/2013 od 25. novembra 2013. godine žalba je delimično usvojena, poništeno je rešenje od 21. avgusta 2013. godine i predmet vraćen na ponovno postupanje. Podnosilac je 27. aprila 2014. godine podneo žalbu zbog nepostupanja prvostepenog organa po rešenju od 25. novembra 2013. godine. Podnosilac je 10. jula 2014. godine podneo tužbu zbog ćutanja administracije, koja je uvažena presudom Upravnog suda U. 9395/14 od 12. marta 2015. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 580-167/13 od 5. decembra 2014. godine podnosiocu ustavne žalbe, priznatom vojnom invalidu sa 50% vojnog invaliditeta priznato je svojstvo ratnog vojnog invalida sa 80% vojnog invaliditeta, te je ovim rešenjem zamenjeno rešenje istog organa broj 580-157 od 28. juna 2004. godine.

Protiv prvostepenog rešenja podnosilac je 29. decembra 2014. godine izjavio žalbu, pa je rešenjem drugostepenog organa broj 58.1-1/2015 od 19. januara 2015. godine prekinut postupak odlučivanja po žalbi do donošenja presude Upravnog suda i okončanja upravnog spora.

Protiv drugostepenog rešenja od 25. novembra 2013. godine podnosilac je podneo tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda U. 680/14 od 1. oktobra 2015. godine, poništeno je rešenje od 25. novembra 2013. godine i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno postupanje.

Rešenjem drugostepenog organa broj 58.1-1/2015 od 11. februara 2016. godine nastavljen je postupak odlučivanja o žalbi podnosioca izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja od 5. decembra 2014. godine, pa je isto rešenje poništeno.

Podnosilac je 21. aprila 2016. godine podneo urgenciju prvostepenom organu za donošenje novog upravnog akta.

Rešenjem prvostepenog organa broj 580-31 od 25. aprila 2016. godine podnosiocu ustavne žalbe, priznatom vojnom invalidu sa 50% vojnog invaliditeta priznato je svojstvo ratnog vojnog invalida sa 80% vojnog invaliditeta, te je ovim rešenjem zamenjeno rešenje istog organa broj 580-157 od 28. juna 2004. godine.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 17. maja 2016. godine izjavio žalbu, a potom i urgenciju 9. avgusta 2016. godine. Rešenjem drugostepenog organa broj 581-45/2016 od 9. avgusta 2016. godine žalba je uvažena, poništeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta , da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta (član 71. st. 1. i 2.) .

5. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji se vodi pred Odsekom za boračku i invalidsku zaštitu - Odeljenje za opštu upravu - Uprava gradske opštine Zvezdara u Beogradu u predmetu broj 580-31 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 5. februara 2009. godine, zahtevom podnosioca, da predmetni postupak nije pravnosnažno okončan i da je u fazi prvostepenog rešavanja. Iz navedenog proizlazi da postupak traje više od sedam i po godina.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, odnosno sudova u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da je podnosilac ustavne žalbe imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu efikasno odluči, imajući u vidu da je podnosilac tražio povećanje procenta priznatog invaliditeta, zbog, kako on navodi, pogoršanja zdravstvenog stanja.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, odnosno sudova, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud konstatuje da su u osporenom upravnosudskom postupku doneta tri rešenja prvostepenog organa uprave, šest drugostepenih rešenja, te da su vođena tri upravna spora. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets protiv Ukrajine , predstavka br. 70767/01 od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka br. 17271/04 od 10. juna 2008. godine). Pri tom, Ustavni sud ponavlja da predmetni postupak nije pravnosnažno okončan i da se nalazi u fazi prvostepenog rešavanja.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe koristio procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi doprineo skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima.

Ustavnopravna ocena ukupnog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu , doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.