Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko deset godina. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete od 1.000 evra i naloženo je hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, Gordana Ajnšpiler Popović i dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R . Ž . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. novembra 2023. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. Ž . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijatom za inspekciju, nadzor i komunikaciju gradske uprave grada Beograda – Sektor za građevinski i urbanistički inspekcijski nadzor – Odeljenje za građevinsku inspekciju III u predmetu X-12 broj 356-1644/2021 (ranije predmet III-03 broj 356-131/2012 Odeljenja za imovinsko-pravne, urbanističko-građevinske i stambene poslove i građevinsku inspekciju gradske opštine Lazarevac – Grupa za građevinsku inspekciju) podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo R. Ž . na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu .

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. Ž . iz Beograda, preko punomoćnika J . Ž, advokata iz Beograda, podne o je Ustavnom sudu, 8. marta 2021. godine, ustavnu žalbu protiv presuda Upravnog suda U. 5613/16 od 7. februara 2019, U. 7665/16 od 20. juna 2019. i U. 7666/16 od 21. novembra 2019. godine, kao i rešenja Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu Uv. 249/19 od 12. maja 2020. godine, zbog povrede načela i prava iz čl. 21 , 23, 32, 36, 58. Ustava Republike Srbije i povrede odredbe člana 84. stav 3. Ustava, kao i povrede prava iz čl. 6, 8, 13. i 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz navedenu konvenciju. Kako se označena prava garantovana Evropskom konvencijom i Protokolom jemče i odgovarajućim odredbama Ustava, to Ustavni sud njihovu eventualnu povredu ceni u odnosu na odredbe Ustava.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno : da su osporeni akti vezani za eksproprijaciju nepokretnosti podnosioca i da je njegova imovina koja je bila popisana u postupku eksproprijacije „porušena bez naknade“, iako je nadležni organ bio dužan da ekspropriše i bespravno izgrađene objekte. Takođe je navedeno da su upravni i sudski postupci u kojima su doneti osporeni akti trajali „neprimereno i neosnovano dugo“ i da nisu okončani u razumnom roku.

Postupajući po nalogu Suda, punomoćnik podnosioca ustavne žalbe je 26. maja 2023. godine dostavio podnesak u kome je naveo da se ustavnom žalbom osporava trajanje upravnog postupka koji se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne, urbanističko-građevinske i stambene poslove i građevinsku inspekciju gradske opštine Lazarevac – Grupa za građevinsku inspekciju u predmetu III-03 broj 356-131/2012.

Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud utvrdi da je u osporenom postupk u podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku i pravo na imovinu, kao i da utvrdi pravo podnosioca na naknadu materijalne štete za porušene objekte i nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra u dinarskoj protivvrednosti .

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu , osporene akte, dostavljenu dokumentaciju i spise predmeta X-12 broj 356-1644/2021 Sekretarijata za inspekciju, nadzor i komunikaciju gradske uprave grada Beograda – Sektor za građevinski i urbanistički inspekcijski nadzor – Odeljenje za građevinsku inspekciju III , utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne, urbanističko-građevinske i stambene poslove i građevinsku inspekciju gradske opštine Lazarevac – Grupa za građevinsku inspekciju od 24. novembra 2011. godine naloženo je podnosiocu ustavne žalbe da u roku označenom u rešenju ukloni stambene objekte dimenzija u osnovi 5x11m i 5x7m, izgrađene na k.p. br. …/4 i …/4, obe u KO Vreoci, bez odobrenja za izgradnju.

Rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak od 20. januara 2012. godine poništeno je navedeno rešenje prvostepenog organa i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje.

U daljem toku postupka prvostepeni organ je doneo tri rešenja kojima je podnosiocu ustavne žalbe naložio uklanjanje bespravno izgrađenih objekata (4. maja, 15. avgusta i 9. oktobra 2012. godine), a drugostepeni organ je ta rešenja poništio i vratio predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, rešenjima od 19. jula, 24. septembra i 8. novembra 2012. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 356-131/2012 od 22. novembra 2012. godine naloženo je podnosiocu ustavne žalbe da u roku označenom u rešenju ukloni predmetne stambene objekte, a drugostepeni organ je rešenjem od 22. januara 2013. godine odbio žalbu podnosioca ustavne žalbe izjavljenu protiv naveden og rešenja prvostepenog organa.

Zaključkom građevinskog inspektora Odeljenja za inspekcijske poslove Uprave gradske opštine Lazarevac od 16. januara 2013. godine dozvoljeno je izvršenje rešenja prvostepenog organa od 22. novembra 2012. godine, a zapisnikom od 11. februara 2013. godine konstatovano je da je tog dana sprovedeno izvršenje navedenog rešenja.

Rešenjem drugostepenog organa od 6. marta 2013. godine odbijena je žalba podnosioca ustavne žalbe izjavljena protiv zaključka prvostepenog organa od 16. januara 2013. godine.

Presudom Upravnog suda U. 2947/13 od 13. februara 2015. godine uvažena je tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv rešenja drugostepenog organa od 22. januara 2013. godine i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje, jer je rešenje kojim je naloženo uklanjanje objekata doneto s pozivom na odredbe člana 198. Zakona o planiranju i izgradnji, za koje je Ustavni sud utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom. U izvršenju te presude drugostepeni organ je rešenjem od 25. maja 2015. godine poništio rešenje prvostepenog organa od 22. novembra 2012. godine.

Prvostepeni organ je 22. jula 2015. godine doneo novo rešenje kojim je podnosiocu ustavne žalbe naložio uklanjanje bespravno izgrađenih objekata i istakao da je poništeno rešenje doneto pre nego što je u „Službenom glasniku Republike Srbije“ objavljena navedena odluka Ustavnog suda. Drugostepeni organ je i novodoneto rešenje poništio rešenjem od 26. oktobra iste godine i vratio predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, da bi se, pored uklanjanja, naložila i obustava radova.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje 25. novembra 2015. godine, a drugostepeni organ je rešenjem od 7. aprila 2016. godine odbio žalbu podnosioca ustavne žalbe izjavljenu protiv tog rešenja prvostepenog organa.

Presudom Upravnog suda U. 5957/13 od 11. decembra 2015. godine uvažena je tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv rešenja drugostepenog organa od 6. marta 2013. godine i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje, iz istog razloga koji je naveden u ranije donetoj presudi tog suda. U izvršenju navedene presude drugostepeni organ je rešenjem od 8. februara 2016. godine poništio zaključak prvostepenog organa od 16. januara 2013. godine i vratio predmet tom organu na ponovno odlučivanje.

Zaključkom prvostepenog organa od 10. marta 2016. godine dozvoljeno je izvršenje rešenja tog organa od 22. novembra 2012. godine.

Drugostepeni organ je rešenjem od 8. aprila 2016. godine poništio zaključak prvostepenog organa od 10. marta 2016. godine i vratio predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, sa obrazloženjem da je rešenje tog organa od 22. novembra 2012. godine poništeno u izvršenju presude Upravnog suda U. 2947/13 od 13. februara 2015. godine, a da je doneto novo rešenje od 25. novembra 2015. godine.

Zaključkom prvostepenog organa od 9. maja 2016. godine dozvoljeno je izvršenje rešenja tog organa od 25. novembra 2015. godine, a drugostepeni organ je rešenjem od 23. avgusta 2016. godine odbio žalbu podnosioca ustavne žalbe izjavljenu protiv navedenog zaključka.

Presudom Upravnog suda U. 2903/17 od 12. marta 2021. godine uvažena je tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv rešenja drugostepenog organa od 23. avgusta 2016. godine i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje, zbog očigledne omaške u označavanju broja rešenja prvostepenog organa. U izvršenju te presude drugostepeni organ je rešenjem od 21. aprila 2021. godine poništio zaključak prvostepenog organa od 9. maja 2016. godine i vratio predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

U dopisu Sekretarijata za inspekciju, nadzor i komunikaciju gradske uprave grada Beograda od 18. oktobra 2023. godine navedeno je da se osporeni postupak sada vodi pred tim organom u predmetu X-12 broj 356-1644/2021.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čij u povred u podnosi lac, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano : da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da se administrativno izvršenje sprovodi na osnovu rešenja koje je postalo izvršno i zaključka o dozvoli izvršenja (član 269. stav 1.); da kad je na osnovu rešenja sprovedeno izvršenje, a rešenje je kasnije poništeno ili izmenjeno, izvršenik ima pravo da zahteva da mu se vrati ono što mu je oduzeto, odnosno da se stvar vrati u stanje koje proizlazi iz novog rešenja (član 278.).

Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 – autentično tumačenje i 2/23 ) u članu 9. stav 2. sadrži suštinski istu odredb u o potrebi brzog i efikasnog odlučivanja u upravnom postupku, a odredba č lana 204. stav 1, za razliku od ranijeg zakonskog rešenja, predviđa i mogućnost podnošenja zahteva za naknadu štete, ako je izvršenje sprovedeno, a rešenje koje je izvršeno kasnije bude poništeno ili ukinuto.

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je pokrenut pred Odeljenjem za imovinsko-pravne, urbanističko-građevinske i stambene poslove i građevinsku inspekciju gradske opštine Lazarevac – Grupa za građevinsku inspekciju u predmetu III-03 broj 356-131/2012, a nastavljen pred Sekretarijatom za inspekciju, nadzor i komunikaciju gradske uprave grada Beograda – Sektor za građevinski i urbanistički inspekcijski nadzor – Odeljenje za građevinsku inspekciju III u predmetu X-12 broj 356-1644/2021.

Ustavni sud ukazuje na to da postupak administrativnog izvršenja po svojoj prirodi ne spada u složene postupke, posebno stoga što se izvršenje sprovodi na osnovu izvršnog rešenja, čija se pravilnost ne može osporavati žalbom. U konkretnom slučaju se, međutim, postavilo pitanje zakonitosti izvršne isprave na osnovu koje je dozvoljeno i sprovedeno izvršenje. Ovaj sud, s tim u vezi, ističe da je u osporenom postupku, pre donošenja zaključka o dozvoli izvršenja , doneto pet prvostepenih rešenja kojima je naloženo rušenje spornih objekata, te da je drugostepeni organ u postupku po žalbi podnosioca ustavne žalbe poništio četiri takva rešenja. Nakon sprovedenog administrativnog izvršenja, doneta su još četiri prvostepena upravna akta, kao i šest rešenja drugostepenog organa i vođena su tri upravna spora. U izvršenju presude Upravnog suda poništena je izvršna isprava na osnovu koje je dozvoljeno izvršenje, a u daljem toku postupka poništen a su i dva zaključka o dozvoli izvršenja rešenja kojim a je naređeno uklanjanje tih objekata .

Ustavni sud nalazi da odluka u ovom predmetu ima pravni i materijalni značaj za podnosioca ustavne žalbe, s obzirom na to da naknadno poništavanje ili ukidanje rešenja koje je izvršeno predstavlja osnov za naknadu štete . Sud je imao u vidu da je proteklo dve i po godine od poništavanja poslednjeg zaključka kojim je dozvoljeno izvršenj e i da se iz dostavljenih spisa predmeta ne može utvrditi pravna sudbina rešenja prvostepenog organa od 25. novembra 2015. godine.

Polazeći od toga da u predmetnom postupku administrativnog izvršenja – uprkos tome što nije bilo kašnjenja u odlučivanju organa uprave i Upravnog suda, ni posle deset godina nije pravnosnažn o odlu čeno o zakonitosti postupka inspekcijskog nadzora u kome je doneta izvršna isprava, Ustavni sud je utvrdio povredu prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15 , 10/23 i 92/23 ), u ovom delu ustavnu žalbu usvojio, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Razmatrajući način otklanjanja štetnih posledica utvrđenih povreda prava, u smislu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se osporeni postupak okončao u najkraćem roku.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog povrede označenog prava ostvari utvrđenjem prava podnosioca na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, krećući se u granicama zahteva koji je postavljen u ustavnoj žalbi. Ustavni sud je imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije , od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

8. Podnosilac ustavne žalbe, takođe, smatra da mu je sprovođenjem rešenja Odeljenja za imovinsko-pravne, urbanističko-građevinske i stambene poslove i građevinsku inspekciju gradske opštine Lazarevac – Grupa za građevinsku inspekciju III-03 broj 356-131/2012 od 22. novembra 2012. godine povređeno pravo na imovinu i, s tim u vezi, ističe zahtev za naknadu materijalne štete.

Ustavni sud je konstatovao da je navedeno rešenje poništeno, a da još nije pravnosnažno odlučeno o obavezi podnosioca ustavne žalbe da ukloni bespravno izgrađene objekte. Ustavni sud je , stoga, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio kao preuranjenu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

Ustavni sud je iz navedenog razloga, saglasno istoj odredbi Zakona, odbacio i zahtev za naknadu materijalne štete, rešavajući kao u tački 4. izreke.

9. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presuda Upravnog suda U. 5613/16 od 7. februara 2019, U. 7665/16 od 20. juna 2019. i U. 7666/16 od 21. novembra 2019. godine, kao i rešenja Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu Uv. 249/19 od 12. maja 2020. godine, ovaj sud je najpre konstatovao da je Rešenjem Už-2877/2019 od 18. novembra 2020. godine odbacio ustavnu žalbu podnosioca izjavljenu protiv istih akata koji su osporeni ovom ustavnom žalbom , zbog povrede istih načela i prava garantovanih Ustavom.

Ustavni sud je dalje konstatovao da je odredbom člana 8. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu propisano da se o pitanjima postupka pred Ustavnim sudom koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjuju odredbe odgovarajućih procesnih zakona. Saglasno odredbi člana 294. stav 1. tačka 4) Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11…18/20), sud po prethodnom ispitivanju tužbe donosi rešenje kojim se tužba odbacuje ako utvrdi da je stvar pravnosnažno presuđena.

S obzirom na to da pravno načelo res iudicata onemogućava razmatranje zahteva koji su već razmotreni pred ovim sudom, Ustavni sud je , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, i u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer ne postoje Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka , rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

10 . Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) , člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.