Povreda razumnog roka u sporovima za isplatu policijskih dodataka

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje v razumnom roku u višegodišnjem upravnom postupku policijskih službenika. Postupak je obeležen neefikasnošću upravnih organa koji su zanemarivali ranije naloge Ustavnog suda i nastavili sa odugovlačenjem.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-3022/2020
11.12.2025.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Vladan Petrov, Miroslav Nikolić, Tatjana Đurkić i dr Tijana Šurlan, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi N. M, D. Ž. i J. R, svih iz Kikinde, J. Š, Đ. L, D. K. i M. S, svih iz Banatskog Velikog Sela kod Kikinde, T. I, S. O. i R. Š, svih iz Ruskog Sela kod Kikinde, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. decembra 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba N. M, D. Ž, J. R, J. Š, Đ. L, D. K, M. S, T. I, S. O. i R. Š. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije u predmetu broj 175-1/20, podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo N. M, D. Ž, J. R, J. Š, Đ. L, D. K, M. S, T. I. i R. Š. na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra i S. O. u iznosu od 500 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. N. M. iz Kikinde i druga lica navedena u uvodu i izreci podneli su Ustavnom sudu, 26. februara 2020. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 27. avgusta 2021, 24. juna 2022. i 5. maja 2023. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije „u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse u predmetu broj 120-732-1/17, Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 120-01-765/2017-01, Upravnim sudom u predmetu U. 4664/17 i u vreme podnošenja ustavne žalbe pred Žalbenom komisijom Vlade“. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji je usledio nakon donošenja Odluke Ustavnog suda Už-5737/2015 od 11. januara 2018. godine, kojom je utvrđena povreda prava podnosilaca i pravnog prethodnika podnosioca S. O. na suđenje u razumnom roku u dotadašnjem toku postupka koji se vodi povodom zahteva od 7. maja 2008. godine, te je utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete svakom podnosiocu u opredeljenom novčanom iznosu i naloženo okončanje postupka u najkraćem roku.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok osporenog postupka, uz navođenje razloga koji se odnose na postupanje nadležnih upravnih organa i suda, ponašanje podnosilaca i značaj koji postupak ima za njih.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na pravično suđenje i prava na suđenje u razumnom roku, naloži da se osporeni postupak što pre okonča i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, svakom u iznosu od po 1.000 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije broj 175-1/20, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe i sada pok. G. O, pravni prethodnik podnosioca ustavne žalbe S. O, su 7. maja 2008. godine podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, za poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Podnosioci su 10. septembra 2015. godine podneli ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku u kome se rešava o navedenom zahtevu. Odlukom Ustavnog suda Už–5737/2015 od 11. januara 2018. godine usvojena je ustavna žalba tamo podnosilaca i utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u dotadašnjem toku postupka koji je u vreme odlučivanja o toj ustavnoj žalbi trajao devet godina i sedam meseci. Istom odlukom je podnosiocima utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete, svakom u iznosu od po 600 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate i naloženo nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se konkretni postupak okončao u najkraćem roku.

Posle donošenja navedene odluke Ustavnog suda, osporeni postupak je tekao na sledeći način:

Kako prvostepeni organ nije u zakonom propisanom roku doneo rešenje u izvršenju drugostepenog rešenja broj 120-01-91/2014-01 od 28. februara 2014. godine, podnosioci su podneli žalbu zbog ćutanja uprave od 25. marta 2016. godine, a potom i tužbu zbog „dvostrukog“ ćutanja uprave od 29. marta 2017. godine.

Upravni sud – Odeljenje u Novom Sadu je, postupajući na osnovu odredbe člana 44. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, 111/09), presudom U. 4644/17 od 9. maja 2018. godine uvažio tužbu zbog „dvostrukog“ ćutanja uprave i neposredno rešio upravnu stvar tako što je odbio žalbu zbog ćutanja uprave od 25. marta 2016. godine, jer je Ministarstvo unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za zarade i beneficije (u daljem tekstu: prvostepeni organ) u međuvremeno donelo rešenje broj 120-732-1/17 od 11. oktobra 2017. godine, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-765/2017-01 od 15. novembra 2017. godine odbijena je žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Kako prvostepeni organ nije u ponovnom postupku odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su 5. marta 2018. godine izjavili žalbu zbog ćutanja uprave, a potom i naknadne zahteve od 21. septembra i 14. novembra 2018. godine i 8. februara i 3. oktobra 2019. godine. Tužbu zbog „dvostrukog“ ćutanja uprave su podneli 3. marta 2020. godine.

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije je donelo rešenje broj 175-1/20 od 26. maja 2020. godine, kojim je, u tački 1. dispozitiva, odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovama za period od 27. juna 2006. do 7. maja 2008. godine, dok je u tački 2. dispozitiva određeno da će o njihovom zahtevu za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovama za period od 7. maja 2005. do 26. juna 2006. godine i o troškovima upravnog postupka biti naknadno odlučeno.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-286/2020-01 od 22. juna 2020. godine odbijena je žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Podnosioci su 28. jula 2020. godine podneli tužbu protiv navedenog drugostepenog rešenja.

Podnosioci su zbog nedonošenja rešenja prvostepenog organa o preostalom delu zahteva iz tačke 2. dispozitiva prvostepenog rešenja od 26. maja 2020. godine najpre izjavili žalbu od 29. juna 2020. godine, koja je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-310/2020-01 od 20. jula 2020. godine odbačena kao preuranjena, a potom su izjavili žalbu od 21. avgusta 2020. godine, koju je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-405/2020-01 od 21. septembra 2020. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje i o tome obavesti drugostepeni organ.

Kako prvostepeni organ nije postupio po nalogu drugostepenog organa, podnosioci su 4. novembra 2020. godine izjavili drugu žalbu zbog ćutanja uprave, a potom su podneli naknadne zahteve za odlučivanje o toj žalbi i tužbu zbog „dvostrukog“ ćutanja uprave od 27. avgusta 2021. godine.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12449/20 od 10. januara 2024. godine uvažena je tužba podnosilaca od 28. jula 2020. godine, poništeno drugostepeno rešenje od 22. juna 2020. godine i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-33/2024-01 od 29. februara 2024. godine kojim je odbijena žalba podnosilaca izjavljena protiv prvostepenog rešenja od 26. maja 2020. godine.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 18249/21 od 13. novembra 2024. godine uvažena je tužba zbog ćutanja uprave od 27. avgusta 2021. godine i naloženo drugostepenom organu da u roku od 30 dana od dana prijema te presude donese odluku o žalbi podnosilaca od 4. novembra 2020. godine.

3.2. Podnosilac ustavne žalbe S. O. je zakonski naslednik pok. G. O, jednog od podnosilaca zahteva od 7. maja 2008. godine i prethodne ustavne žalbe u predmetu Už–5737/2015, koji je preminuo 15. decembra 2016. godine.

Rešenjem Osnovnog suda u Kikindi O. 456/18 od 17. aprila 2018. godine određeno je da se pravo na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, koja je Odlukom Ustavnog suda Už–5737/2015 od 11. januara 2018. godine utvrđena podnosiocu te ustavne žalbe G. O, predaje u nasleđe i svojinu njegovom zakonskom nasledniku S. O, ovde podnosiocu ustavne žalbe.

Podnosilac S. O. je prvi put kao stranka u osporenom postupku označen u tužbi zbog ćutanja uprave od 3. marta 2020. godine, a potom u tužbi od 28. jula 2020. godine i tužbi zbog ćutanja uprave od 27. avgusta 2021. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 - autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (stav 3.).

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Ustavnom žalbom se osporava trajanje postupka koji je usledio nakon donošenja Odluke Ustavnog suda Už–5737/2015 od 11. januara 2018. godine, kojom je utvrđena povreda prava podnosilaca ustavne žalbe i pravnog prethodnika podnosioca S. O, na suđenje u razumnom roku u dotadašnjem toku postupka, pravo na naknadu nematerijalne štete u opredeljenom novčanom iznosu i naloženo okončanje postupka u najkraćem roku. Stoga je, u konkretnom slučaju, period merodavan za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku počeo da teče od 12. januara 2018. godine, što iznosi sedam godina i šest meseci, izuzev u odnosu na podnosioca S. O, koji je stupio u postupak podnošenjem tužbe zbog ćutanja uprave od 3. marta 2020. godine, te u pogledu tog podnosioca relevantan period iznosi pet godina i devet meseci.

Ustavni sud je konstatovao da je tačkom 1. dispozitiva rešenja prvostepenog organa od 26. maja 2020. godine, koje je u tom delu postalo konačno, odbijen zahtev za isplatu dodataka na platu za period od 27. juna 2006. do 7. maja 2008. godine, dok je u tački 2. dispozitiva tog rešenja određeno da će o zahtevu koji se odnosi na isplatu dodataka na platu za period od 7. maja 2005. do 26. juna 2006. godine biti naknadno odlučeno, te se predmet u tom delu nalazi u fazi prvostepenog rešavanja.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja prava o kom se odlučuje za podnosioca, Ustavni sud je ispitao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, posebno zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa i što je prethodnom Odlukom Ustavnog suda naloženo okončanje postupka u najkraćem roku.

Ustavni sud je ocenio da ovaj predmet nije činjenično i pravno složen, posebno ako se ima u vidu da su pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već u dovoljnoj meri razjašnjena u odlukama Ustavnog suda Už-2608/2009 od 30. septembra 2010. godine i Už-2188/2013 od 25. februara 2016. godine. Iz navedenih odluka Ustavnog suda proizlazi da podnosiocima za obavljeni rad na izvršenju zadataka preko punog radnog vremena, rad noću i tokom državnog ili verskog praznika, u periodu do 30. juna 2006. godine ne može biti uskraćeno pravo na uvećanu zaradu koja im je u tom slučaju pripadala u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, broj 34/01), dok bi podnosiocima za period od 1. jula 2006. godine pripadalo pravo na uvećanje plate ukoliko bi se utvrdilo da im koeficijent za obračun plate nije uvećan za 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike.

Ispitujući postupanje upravnih organa i suda u upravnom sporu u periodu koji se ceni u ovom predmetu, Ustavni sud je našao da osporeni postupak obeležava dug period neaktivnosti prvostepenog organa koji je doneo samo jedno rešenje od 26. maja 2020. godine, kojim je odlučeno o delu zahteva podnosilaca koji se odnosi na period od 27. juna 2006. do 7. maja 2008. godine, dok o preostalom delu zahteva za period od 7. maja 2005. do 26. juna 2006. godine još uvek nije odlučeno. S tim u vezi, postoji doprinos drugostepenog organa koji je propustio da odluči o žalbama zbog ćutanja uprave od 5. marta 2018. i 4. novembra 2020. godine, dok o žalbi zbog ćutanja uprave od 21. avgusta 2020. godine nije odlučio u skladu sa zakonom. Naime, drugostepeni organ je doneo rešenje kojim je samo naložio prvostepenom organu donošenje rešenja u određenom roku, propuštajući da, po isteku tog roka u kome prvostepeni organ iz neopravdanih razloga nije doneo rešenja, sam odluči o upravnoj stvari, u skladu sa odredbom člana 173. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku. Takođe, upravni spor po tužbi protiv drugostepenog rešenja od 22. juna 2020. godine je trajao tri godine i nepunih šest meseci, a po tužbi zbog ćutanja uprave od 27. avgusta 2021. godine tri godine i nepuna tri meseca, iako se od Upravnog suda očekivalo da o tim tužbama odluči posebno ažurno.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da su tužbu zbog „dvostrukog“ ćutanja uprave od 3. marta 2020. godine mogli da podnesu jednu godinu i šest meseci ranije, kao i da je njihova žalba zbog ćutanja uprave od 29. juna 2020. godine odbačena kao preuranjena.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete S. O. u iznosu od 500 evra i ostalim podnosiocima ustavne žalbe svakom u iznosi od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka u odnosu na podnosioca S. O. i ostale podnosioce ustavne žalbe, njihovo propuštanje da u određenom periodu koriste pravna sredstva radi ubrzavanja postupka u skladu sa zakonom, neefikasno i sporo postupanje upravnih organa i suda u upravnom sporu, životni standard države i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljudska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se, kao i osporeni postupak, vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Povreda razumnog roka u sporovima za isplatu policijskih dodataka

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti